STS, 22 de Noviembre de 1989
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1989:8909 |
| Número de Recurso | 2014/1988 |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de La Oliva, representado por el Procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada Viviendas Sociales de Canarias, S.A., representada por el Procurador D. Santos de Gandarillas Carmona, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 14 de febrero de 1988 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas , en recurso sobre recuperación de oficio de
terrenos.
Viviendas Sociales de Canarias, S.A., formuló en 23 de septiembre de 1986 una petición ante el Ayuntamiento de La Oliva, interesando se procediera al desalojo de las chabolas y construcciones habitadas, recuperándose de oficio los terrenos en las
que se encuentran, propiedad municipal, situadas en la c/ Juan Sebastian Elcano de Corralejo; dicha petición fue desestimada por silencio administrativo.
Viviendas Sociales de Canarias, S.A., interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Las Palmas (Nº 370/87), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara Sentencia con
los siguientes pronunciamientos: "1º.- La anulación del acto presunto por silencio administrativo del Ayuntamiento de La Oliva por el que se desestimó la petición de VISOCAN formulada el 23 de septiembre de 1986, por ser contraria a derecho. 2º.- Imponer al Ayuntamiento de La
Oliva el deber de recuperar la posesión de la calle colindante con el solar propiedad de VISOCAN donde se encuentran ubicadas las chabolas e incoar a sus propietarios los correspondientes expedientes de disciplina urbanística. 3º.- Condenar al Ayuntamiento a indemnizar a
VISOCAN los daños y perjuicios causados por su actuación valorados en 6.548.502 ptas". Recibidos los autos de prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: En atención a lo expuesto la Sala ha
decidido: 1º) Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad "Viviendas Sociales de Canarias, S.A.", contra la denegación presunta de la solicitud de 24 de septiembre de 1986 a que se hace referencia en el Antecedente 1º de la presenteSentencia; acuerdo que anulamos por ser contrario al Ordenamiento jurídico. 2º) Imponer al Ayuntamiento demanda do la obligación de incoar el correspondiente expediente de disciplina urbanística, respecto de las construcciones al norte del solar propiedad de la recurrente, y concluir con arreglo a Derecho. 3º) Condenar al mismo Ayuntamiento al abono de los perjuicios causados por dicha inactividad, que se concretarán en ejecución de Sentencia. 4º) No imponer las costas del recurso".
El anterior fallo se basa en los siguientes Fundamentos Jurídicos: Primero.-"La cuestión jurídica planteada se ciñe a determinar la legalidad de la resolución presunta desestimatoria de la petición deducida por la entidad recurrente en escrito de 24 de
septiembre de 1986, -y ratificados en el escrito de denuncia de mora
de 10 de febrero de 1987- al Ayuntamiento de La Oliva (Fuerteventura) al objeto de que por el mismo se procediese "al desalojo y recuperación de la zona propiedad municipal colindante con la promoción de 48
V.P.O. que está realizando VISOCAN en la calle
Juan Sebastián Elcano de Corralejo, con arreglo a la licencia de obras obtenida el 29 de enero de 1985, actualmente ocupada por construcciones y chabolas habitadas, carentes de Licencia de Obra". Resolución presunta, luego expresamente confirmada mediante Acuerdo
plenario del Ayuntamiento demandado adoptado en su se sión de 18 de abril de 1987, y que se fundamenta en la ausencia de pose sión municipal sobre el terreno ocupado por las construcciones-, crite rio que luego aparece ratificado mediante oficio conjunto del Alcalde y
Secretario, de 17 de octubre de 1987, unido al expediente para ser completado, en el que de forma expresa indican que "en cuanto al suelo ocupado por chabolas, ignoramos quien es el propietario en la actualidad". Segundo.- "La pretensión del recurrente, antes señalada, es apoyada en una doble fundamentación jurídica: de una parte la entidad recurrente citando los artículos 70 y 71 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , no hace otra cosa que solicitar que la Administración ejercite la "potestad de recuperación de oficio de sus bienes", expresamente prevista en los artículos 4.d) y 82.b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (7/85, de 2 de abril que son desarrolladas por el 44.1.c) y 70 y 71 del ya citado Reglamento de Bienes, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio ; preceptos que la recurrente completa -en la demanda- con el 67 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto . Mas de otra parte, no debe olvidarse que, en segundo término la recurrente fundamenta en pretensión de actuación administrativa municipal, en el ejercicio de las "competencias en materia urbanística", previstas en la Ley del Suelo y el Reglamento de Disciplina Urbanística ; de forma más
concreta -si bien con carácter supletorio respecto de la anterior recuperación de oficio- la recurrente reitera el ejercicio de las competencias de disciplina urbanística, "incoando los correspondientes expedientes de suspensión de obras constitutivas de las chabolas al amparo de lo dispuesto en el artículo 184 de la Ley del Suelo y, ulteriormente, ante la imposibilidad de legalizar los mismos, por estar ubicados en terrenos destinados urbanísticamente a calle, ordenar su demolición a costa de sus propietarios". Tercero.-"En el terreno de los hechos, y en base a la documental aportada a los autos, -sobre todo la certificación municipal traída en el período probatorio- ha quedado acreditada, de una parte que la parcela donde la recurrente construyó las 48 VPO es suelo urbano, y
tiene la condición de solar, y, de otra parte, que el terreno situado al norte de dicho solar (donde se ubican las chabolas) "está destinado a calle de conformidad con las normas urbanísticas vigentes". Baste recordar, en este punto, el carácter de bien de
dominio público de las calles ( art. 339 del Código Civil; 74 del R.D. Ley 781/1986, de 18 de abril; y 3 del Reglamento de Bienes )".
"A la vista de lo anterior es preciso rechazar el primero de los fundamentos de la pretensión de la recurrente: efectivamente, una
constante jurisprudencia fundada en razones de interés común concede a la Administración del Estado la facultad de recobrar por sí misma la posesión de sus bienes, con tal de que la usurpación sea reciente o de fácil comprobación. Reiteradamente viene declarando el Tribunal
Supremo "que si bien son indudables las facultades municipales intervencionistas sobre la propiedad y actividad de los administrados, entre ellos la recuperatoria regulada en los artículos 404 de la Ley deRégimen Local y 55 del Reglamento de Bienes (hoy
sustituidos por los preceptos citados), dada la naturaleza privilegiada y el carácter estrictamente posesorio de ésta última, la que en esencia constituye una auténtica acción interdictal actuada directamente por la propia autoridad de las Corporaciones Locales
-razón por la que doctrinalmente se la conoce como "interdictum propium- es evidente que su ejercicio lícito está subordinado a la real existencia de una prueba completa y acabada que demuestre, en primer lugar, la posesión administrativa, el uso público, sin perjuicio de la verdadera naturaleza de la titularidad dominical, y, en segundo lugar, que tal uso público ha sido perturbado o usurpado por el administrado contra el que se dirige la acción municipal" ( STS 5 mar zo 1980, 13 octubre 1981, 3 junio 1985 ).
"En el supuesto de au tos no se ha producido "la prueba completa y acabada" ( STS 9 julio 1970, 13 octubre 1983, 7 julio 1984, 24 abril 1985 ) por la que se demuestre la efectiva posesión administrativa de la cosa que se reivindica ( STS 12 julio 1982, 26 enero 1984 ), requiriéndose, por otra parte, una acreditación suficiente del uso público del terreno que se trata de recuperar y que aquí no se aprecia, sin que baste para legitimar tal acción municipal la circunstancia de que el terreno -en este caso, calle- figure con determinadas previsiones urbanísticas, pues la naturaleza de estos y su vía de ejercicio son distintos y no puede confundirse con los que corresponden a la referida facultad recuperatoria del Ayuntamiento" ( STS 20 julio 1984 y 24 abril 1985 ); motivos ambos que conducen a la imposibilidad del ejercicio de la potestad recuperatorio, exigido por la recurrente".
"Mas, como antes se ha expresado, supletoriamente a la pretensión de recuperación de oficio, la entidad recurrente solicitó del Ayuntamiento el ejercicio de unas facultades que el Ordenamiento urbanístico pone en manos de las mencionadas Corporaciones para la salvaguardia de los valores protegidos por el mismo, citando, a tal efecto el artículo 184 de la Ley del Suelo (T.R. de 9 de abril de 1976 ). Como con reiteración ha venido señalando el Tribunal Supremo (STS 25 junio y 18 de septiembre 1982, 24 mayo 1985 ) "siendo el sometimiento a la previa licencia que exige el artículo 178 de la Ley del Suelo uno de los medios de intervención administrativa que regula el artículo 5 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , cuya intervención está basada en la necesidad del ejercicio por parte de la Administración de un control preventivo de la actividad de los particulares en materia urbanística, en uso del "ius aedificandi", anejo al dominio, con el fin de evitar que este uso
atente contra los intereses públicos preferentes, en los casos en que estos actos de edificación o uso del suelo que se relacionan en el citado artículo 178 se efectuaran sin el previo control que constituye la licencia, el Ordenamiento jurídico debe reaccionar simultaneamente de dos formas, una, inmediata, de restablecimiento del orden jurídico perturbado por este ilícito administrativo mediante la legalización de las obras con la correspondiente licencia
si procede con arreglo a las normas urbanísticas aplicables, y otra, que no aparece con este carácter de inmediatividad, de sancionar ese ilícito administrativo, respondiendo a la primera de las necesarias actuaciones, el procedimiento establecido en los artículos 184 y 185 de la vigente Ley del Suelo y en los artículos 29, 30 y 31 del Reglamento de Disciplina Urbanística promulgado por Real Decreto 2187/78, de 23 de junio , y, a la segunda, la imposición de sanciones a los responsables, así como la obligación de resarcimiento de daños
e indemnizaciones perjuicios a cargo de los mismos, con independencia de las medidas previstas en los artículos 184 y 187, que autorizan el artículo 225 en relación con el 228.1 de la Ley y los artículos 51, 52 y 53.1.b) del Reglamento ". Séptimo.- "Es evidente que para la
adopción de las medidas primeras ("que en ningún caso podrá la Administración dejar de adoptar", art. 52 del Reglamento) la Ley prevé un procedimiento encaminado a verificar si la actividad se ajusta o no a la ordenación aplicable, mediante el examen de la
solicitud de licencia que el interesado habrá de formalizar en el plazo de dos meses bajo el apercibimiento de demolición o de impedimento definitivo de los usos; más, no obstante ser ello cierto, también lo es que el mencionado requisito del requerimiento previo por dos meses a la orden de demolición, carece de finalidad y eficacia jurídica sustantiva en supuestos - posiblemente como el de autos- en los que las obras no son legalizables, y ello ( STS 30 abril 1985 ) "en aras de la economía procesal y del principio antiformalista proclamado por la Ley Jurisdiccional, en la Exposición de Motivos", al devenir el mismo superfluo". Noveno.- "No se aprecian motivos para la imposición de las costas del recurso".
Contra la anterior Sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro detérmino; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 10 de noviembre de 1989.
Se aceptan los de la Sentencia apelada, excepto el Octavo.
Viviendas Sociales de Canarias, S.A. (VISOCAN) solicitó en 1986 del Ayuntamiento de La Oliva, en Gran Canaria, el desalojo y recuperación de la zona propiedad municipal colindante con el terreno en que la citada empresa estaba realizando la construcción de 48 viviendas de protección oficial, sito en la calle Juan Sebastián Elcano, de Corralejo. Ante el silencio municipal, interpuso recurso contencioso-administrativo en julio de 1987, y posteriormente, aunque en el mismo mes, el Ayuntamiento denegó expresamente la petición de
Visocan. Llevado el asunto a la vía jurisdiccional, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas, estima el recurso, no con base en los artículos 70 y 71 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1986 , sino por aplicación de los
artículos 178, 184 y 185 de la Ley del Suelo y 29, 30 y 31 del Reglamento de Disciplina Urbanística , por tratarse el tema, de que una de las calles colindantes con el solar de Visocan estaba ocupada por casetas o chabolas habitadas por personas que no acreditaban la
legalidad de su situación ni licencia alguna de construcción u ocupación de la vía pública. Al propio tiempo estimaba también una indemnización por daños y perjuicios en favor de la recurrente y a cargo del Ayuntamiento, cuya cuantía se determinaría en ejecución de
Sentencia. El Ayuntamiento, que no ha comparecido en la primera instancia hasta el trámite de conclusiones, se opone y discrepa de la Sentencia alegando falta de prueba en la titularidad de las chabolas, que originariamente fueron barracones para guarda de materiales de
construcción que posteriormente fueron ocupados; e improcedencia de indemnización alguna por no haberse probado los daños o perjuicios.
El primero de estos argumentos es absolutamente inaceptable. Es de toda evidencia, y así lo dice la Sentencia de instancia, que el Ayuntamiento ha mostrado una actitud de pasividad ante la ocupación de la vía pública por chabolas cuyos titulares, identificados o no, carecían de toda licencia o permiso para ocupar la calle. El artículo 178 de la Ley del Suelo exige la debida licencia de los particulares para sus actos de edificación y uso del
suelo en terrenos de dominio público. Tanto si los barracones o casetas no fueron en su totalidad edificados por las personas que los ocupaban, como si lo fueron en parte, está admitido que los están usando sin autorización alguna. La Ley Reguladora de las Bases de
Régimen Local de 1985 señala, como competencias del municipio, entre otras, en su artículo 25.2.d) la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, en una clara remisión a los artículos 5.2 y 214 de la Ley del Suelo, en relación con los 184 y 185 , en los
respectivos casos que contemplan. El ejercicio de estas competencias no es potestativo sino obligado para preservar la normativa urbanística; finalidad para la que la Ley del Suelo establece el ejercicio de la acción pública en su artículo 235. Merece por ello plena confirmación en este extremo la Sentencia de instancia.
No cabe igual pronunciamiento desestimatorio en cuanto se refiere a la indemnización de daños y perjuicios. Ciertamente el montante de estos puede ser fijado en período de ejecución de Sentencia, pero sus bases o criterios, y por supuesto la existencia
real de los mismos, deben probarse en la instancia. Y en el caso que nos ocupa no ha ocurrido así. Visocan propone, entre otros extremos aprobar, los "daños causados a la demandante por los actos impugnados" que, según dice en el punto sexto de los hechos de la
demanda, consisten en que no pudo construir 6 de las 48 viviendas proyectadas. Pero ni hapracticado ni ha intentado practicar prueba alguna con esta finalidad. De ahí que deba estimarse la petición del Ayuntamiento apelante, revocándose en tal sentido la Sentencia
impugnada.
No procede un particular pronunciamiento en cuanto a costas
Que, estimando parcialmente, como estimamos, laapelación entablada por el Ayuntamiento de La Oliva (Gran Canaria), contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas en fecha 14 de septiembre de 1988 en el recurso 370/87 , debemos revocar y revocamos la referida Sentencia en el extremo que se refiere al reconocimiento de indemnización de daños y perjuicios a favor de Visocan, S.A., cuyo importe se fijaría en ejecución de Sentencia; y confirmamos en todo lo demás la Sentencia de instancia. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Alamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico. José María López-Mora.-Rubricado.
