STS 1769/2018, 13 de Diciembre de 2018

Por la representación procesal de don Donato se interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de agosto de 2017, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo, que una vez recibido se entregó a la procuradora Sra. Matud para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando que la Sala <<[...] se sirva en su día dictar sentencia por la que, con estimación del recurso se declare:

1. La anulación del acuerdo de 25 de agosto de 2017, del Consejo de Ministros, por el que se acuerda declarar la nulidad de pleno derecho del acto presunto por el que se concede una indemnización a don Donato como consecuencia de acto terrorista.

2. Se reconozca como situación jurídica individualizada el derecho de D. Donato a haber obtenido por silencio administrativo positivo, confirmada por resolución expresa posterior en estimación de recurso de reposición contra la denegación extemporánea de la solicitud de fecha 25 de noviembre de 2015; y a que, en consecuencia la administración le abone una indemnización como víctima del terrorismo en los siguientes términos: 180.000 €, incrementada en una cantidad fija de 20 mensualidades del indicador público de renta, equivalente a 10.756,80 €, en razón hija menor de la víctima en el momento del acto terrorista que causó la lesión, más los intereses legales desde la fecha de presentación de la solicitud de indemnización el 11 de marzo de 2014 (25.030,95 € a fecha de 15 de febrero; esta cifra actualizable en sentencia).

3. Se condene en costas a la Administración demandada».

Conferido traslado del escrito de demanda al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, contestó mediante escrito en el que interesó que la Sala dicte sentencia <<[...] desestimatoria del recurso, con expresa imposición de las costas al recurrente>.

Mediante auto de 23 de abril del presente se recibió el recurso a prueba, y una vez practicada la propuesta y admitida, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó dar traslado sucesivo a las partes para la presentación de escrito de conclusiones, trámite que fue evacuado por ambas partes litigantes con el resultado que puede verse en las actuaciones, y mediante resolución de 10 de julio del presente se declararon conclusas las actuaciones, señalándose posteriormente para votación y fallo la audiencia del día 12 de diciembre del presente, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo, el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de agosto de 2017, por el que se declara la nulidad de pleno derecho del acto presunto por el que se reconoce al ahora recurrente, don Donato, una indemnización por daños personales derivados de acto terrorista, solicitada el 11 de marzo de 2014, al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.

En los apartados primero a séptimo del acuerdo recurrido se recogen los antecedentes fácticos considerados por la administración demandada como relevantes. Dicen así:

PRIMERO.- Don Donato presentó el 1 de abril de 2005 una solicitud de indemnización al amparo de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, debido a las lesiones sufridas por los hechos acaecidos el 24 de julio de 1996 en Baztán (Navarra).

Las circunstancias en que se produjeron las lesiones que motivaron la pretensión indemnizatoria, de conformidad con la relación de hechos probados contenidos en la sentencia del Juzgado de Instrucción nº 3 de Pamplona de 11 de septiembre de 1997, son los siguientes:

"El día 24 de julio de 1996, sobre las 20:15 horas, en el llamado PARQUE000 de la localidad de DIRECCION000, se encontraba fuera de servicio el Guardia Civil con carnet profesional NUM000 destinado en el cuartel de dicha localidad, y estando en ese momento acompañado de su esposa, Zulima, y de la hija de ambos de 3 años de edad, momento en el cual por la calle que bordea el parque, separados de una valla, comenzó a pasar una manifestación integrada por unas 200 personas, una de las cuales comenzó a proferir contra el Guardia Civil expresiones como «hijo de puta, txakurra, iros de aquí que no os queremos» y otras similares que rápidamente pasaron a ser coreadas por gran parte de los manifestantes que, en un momento dado, dos de ellos, quienes resultaron ser Javier y Joaquín, persona esta última que ostenta la cualidad de parlamentario Foral, saltaron la valla que separa el parque de la calle y se dirigieron hacia el Guardia Civil, y en concreto el Sr. Joaquín llegó hasta la altura del Agente, y pegando su cara a la suya le dijo «soy Mateo, parlamentario foral de Herri Batasuna, vete de aquí hijo de puta, txakurra, no te queremos aquí», habiendo sido previamente insultado el Guardia Civil con frases similares por el Sr. Javier. Acto seguido comenzaron a salta la valla, en dirección al Guarida Civil un número indeterminado de personas integrantes de la manifestación, además de los que ya lo habían hecho en primer lugar, y se acercaron al Agente desplegándose a su alrededor, momento en el cual el Guardia Civil sacó su pistola reglamentaria, no obstante lo cual el grupo siguió rodeándolo y con la misma actitud, ante lo cual el Agente hizo un disparo al aire ante el riesgo que para su integridad física suponía la actuación de las personas que allí se encontraban. Momentos antes del disparo, la esposa y la hija del Guardia Civil salieron corriendo del lugar, llegando hasta la calle en donde se encontraron con un vehículo que iba conducido por un Guardia Civil compañero de su marido y padre, y con carnet profesional número NUM001, en cuyo coche se introdujeron y desde allí fueron conducidas al Cuartel. Tras producirse el disparo, el Agente cercado aprovechó para salir corriendo del lugar, siendo perseguido por un grupo indeterminado de personas durante largo tiempo, entre las que se seguían encontrando el Sr. Joaquín y el Sr. Javier, consiguiendo el Agente llegar hasta el Cuartel de la Guardia Civil de DIRECCION000".

La solicitud fue desestimada mediante resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 15 de febrero de 2006, por falta de nexo causal entre la incapacidad permanente para el servicio y un acto terrorista, de acuerdo con el informe de 31 de octubre de 2005 de la Dirección General de la Guardia Civil, donde se pone de manifiesto que los trastornos sufridos fueron consecuencia de acto de servicio.

Esta resolución fue confirmada mediante sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de julio de 2007, al señalar que "para tener derecho a una indemnización es necesario que la patología tenga una relación directa con un acto terrorista y en este caso no consta acreditado", puesto que "los hechos fueron juzgados y dictada sentencia por el Juzgado de Instrucción de Pamplona no calificó los hechos como un acto de terrorismo, sino como una falta contra las personas", resultando además que "no consta que en el expediente de insuficiencia de condiciones psicofísicas se declarara que la inutilidad en acto de servicio que el recurrente presenta deriva de atentado terrorista, ni tampoco que se le haya reconocido una pensión extraordinaria derivada de atentado terrorista", pues, según los informes obrantes en autos, se "señala que la patología guarda relación causa-efecto con el servicio pero que no deriva de un acto terrorista".

SEGUNDO. El 11 de marzo de 2014 don Donato presentó otra solicitud de indemnización por daños personales derivados de acto terrorista, al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, por incapacidad permanente en grado absoluto para todo tipo de trabajo, profesión u oficio, como consecuencia del agravamiento de lesiones anteriores consistentes en trastornos de tipo psíquico que motivaron su pase a retiro, por los mismos hechos ya expuestos. El 11 de junio de 2015, ante la falta de resolución expresa de la Administración a su solicitud, interesó que se emitiera un certificado del acto presunto estimatorio de su petición de indemnización, puesto que habían transcurrido más de doce meses sin habérsele notificado resolución expresa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28.6 de la referida Ley 29/2011, de 22 de septiembre.

Apreciado por el instructor del expediente que el procedimiento no se había resuelto y notificado en el plazo de doce meses y teniendo en cuenta los efectos administrativos, se elaboró una propuesta de resolución estimatoria por importe de 180.000 euros a favor del interesado.

No obstante, el 12 de noviembre de 2015 la Intervención Delegada en el Departamento reparó la citada propuesta, señalando que se estaba reconociendo al interesado un derecho careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición, por lo que el acto presunto estaría incurso en el supuesto de nulidad contemplado en el artículo 62.1 .f) de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

También indicó que no era necesario dictar una resolución expresa puesto que el silencio positivo conlleva la estimación de lo solicitado por sí solo, debiendo acudirse a un procedimiento de revisión de oficio de los previstos en el artículo 102.1 de esa misma ley. El expediente fue devuelto sin fiscalización favorable.

TERCERO. El 10 de agosto de 2015 el interesado solicitó la ejecución de un acto firme de la Administración, reiterando que su petición se había estimado por silencio positivo. Al no obtener respuesta, el 28 de octubre de 2015 presentó ante la Audiencia Nacional recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración por inejecución de acto firme, que fue inadmitido a trámite.

CUARTO. El 25 de noviembre de 2015 la Directora General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo, por delegación del Ministro del Interior, dictó resolución expresa desestimando la solicitud de indemnización del interesado presentada el 11 de marzo de 2014, basándose en la falta de nexo causal con un acto terrorista.

QUINTO. El 30 de diciembre de 2015 el interesado recurrió dicha resolución en reposición, siendo estimado por resolución del Secretario General Técnico, dictada por delegación del Ministro del Interior, por cuanto en los supuestos de estimación por silencio administrativo, en este caso la pretensión indemnizatoria como víctima del terrorismo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo puede dictarse de ser confirmatoria del mismo, de acuerdo con el artículo 43.3 a) de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

No obstante la obligación de la Administración de resolver el recurso de reposición interpuesto en el sentido indicado, la Intervención Delegada consideró improcedente acceder a la indemnización con fundamento en la resolución estimatoria de dicho recurso, por las razones expuestas en su anterior informe, devolviendo el expediente sin fiscalizar.

SEXTO. El 26 de enero de 2017 el Ministro del Interior acordó iniciar el procedimiento de revisión de oficio del acto presunto por el que se concede una indemnización a favor de don Donato, por padecer una incapacidad permanente en grado absoluto como consecuencia de acto terrorista, al entender que el interesado carece de los requisitos esenciales para ello, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 47.1 f) y 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Además se acordó suspender la ejecución del acto objeto de revisión.

SÉPTIMO. El 11 de abril de 2017 se solicitó el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, que tuvo entrada en el Ministerio del Interior el 25 de mayo siguiente. La solicitud de dictamen se notificó al interesado, a efectos de la suspensión del plazo para notificar la resolución del procedimiento hasta la recepción de dicho dictamen, en aplicación de lo previsto en el artículo 22.1 d) de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre

.

Y a continuación, en el apartado octavo, se exteriorizan las razones que justifican la adopción del acuerdo de declaración de nulidad en los siguientes términos:

OCTAVO. El Consejo de Estado ha señalado en distintas ocasiones (más recientemente en el dictamen n° 655/2016, de 22 de septiembre) que la determinación de qué son "requisitos esenciales" a los efectos del artículo 62.1.f) de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, debe resolverse caso por caso y valorando la entidad de los presupuestos que deben necesariamente concurrir para que se produzca el efecto adquisitivo de que se trate en cada supuesto, debiendo distinguirse entre los requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho y aquellos más principales a los que está reservada la calificación de esencial.

Tal operación debe atender, en suma, a que la adquisición de la facultad o derecho en cuestión se haya producido "cuando se carece totalmente de forma notoria, de uno de los presupuestos esenciales para su adquisición".

En similar sentido se pronunció con ocasión del dictamen n° 538/2016, de 15 de septiembre, recordando su inclinación en favor de una interpretación restrictiva del concepto de requisitos esenciales, entendiendo que para que concurra este vicio no resulta suficiente que se produzca una vulneración objetiva del ordenamiento, con independencia de la gravedad que revista, sino que es preciso que esta vulneración consista precisamente en la carencia en la persona que adquiere una facultad o derecho, de un requisito esencial de carácter subjetivo.

En este sentido añade el aludido dictamen que "es cierto que la expresión «requisitos esenciales» no puede interpretarse en un sentido tan amplio que incluya dentro de ellos cualquier condición o exigencia necesaria para la validez del acto declarativo del derecho, pues si así se hiciera, se reconduciría a la categoría de nulidad radical todo supuesto de ilegalidad de esos actos, prescindiendo para ellos de la categoría de nulidad relativa o anulabilidad ... Es, pues, la esencialidad del requisito el elemento de contraste que permitirá apreciar, en cada caso, si el acto incurre o no en nulidad absoluta".

En el presente supuesto y con ocasión de la consideración de víctima de acto terrorista, hay que tener presente que esta solicitud ya había sido resuelta expresamente cuando fue planteada por el interesado bajo la ya aludida Ley 32/1999, de 8 de octubre, solicitando expresamente lo mismo que vienen a interesar once años después.

La solicitud inicial fue fundadamente desestimada mediante Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 15 de febrero de 2006, por falta de nexo causal entre la inutilidad permanente para el servicio y un acto terrorista.

Asimismo, en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de julio de 2007 desestimatoria del recurso interpuesto por el interesado contra la citada Resolución, se señala que una indemnización de esta clase exige que la patología tenga una relación directa con un acto terrorista, sin que en este caso se halle acreditado dicho acto puesto que, juzgados y sentenciados por el Juzgado de Instrucción nº 3 de Pamplona los hechos en cuestión, nunca fueron considerados como un acto de terrorismo, sino como una falta contra las personas, resultando además que "no consta que en el expediente de insuficiencia de condiciones psicofísicas se declarara que la inutilidad en acto de servicio que el recurrente presenta deriva de atentado terrorista, ni tampoco que se le haya reconocido una pensión extraordinaria derivada de atentado terrorista", pues se "señala que la patología guarda relación causa-efecto con el servicio pero que no deriva de un acto terrorista".

La sentencia anterior constituye de por sí cosa juzgada, en relación con el extremo de que los lamentables sucesos que tuvieron lugar el 24 de julio de 1996 y que sin duda afectaron al interesado, han dado lugar a la consideración de que se han producido unas lesiones causadas en acto de servicio (y así han sido expresamente reconocidas y de ellas se ha derivado la incapacidad permanente del interesado), pero sin que tengan su origen en una "acción terrorista" que conlleve la declaración de quien las sufre como "víctima del terrorismo".

A esos mismos efectos cabe destacar el criterio interpretativo constante en cuanto a que la patología que se encuentra en la base de la reclamación ha de derivar de una acción terrorista directa.

En definitiva y resultad de la ponderación conjunta de los elementos anteriores, el Consejo de Estado ha dictaminado que el acto presunto del que resulta la concesión por silencio administrativo de una indemnización a favor de don Donato como consecuencia de acto terrorista, carece de los requisitos esenciales en la estricta forma ordenada por el artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por lo que procede la estimación de la petición de revisión de oficio y declara la nulidad del mencionado acto.

A tenor de lo expuesto y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, el Ministro del Interior, de acuerdo con el Consejo de Estado, eleva al Consejo de Ministros el siguiente ACUERDO:

Declarar la nulidad de pleno derecho del acto presunto por el que se concede una indemnización a don Donato como consecuencia de acto terrorista

.

Con la lectura de la trascripción que en el precedente hacemos del acuerdo recurrido puede observarse que la cobertura legal de la decisión en él adoptada se encuentra en los artículos 106 y 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en los que se previene que <<Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1>> y que <<Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: (...) f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición>>.

En aplicación de los indicados preceptos el acuerdo recurrido declara la nulidad de pleno derecho del acto presunto de reconocimiento de una indemnización por daños personales derivados de acto terrorista y ello en consideración a que para que pueda prosperar la solicitud de indemnización formulada al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, es necesario que la patología que presenta el solicitante tenga una relación directa con un acto terrorista, circunstancia fáctica que el acuerdo impugnado aprecia que no concurre en atención a que anterior solicitud indemnizatoria cursada a la sombra de la Ley 32/1999, de 9 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, ya fue denegada al observar falta de nexo causal entre el padecimiento del recurrente y un acto terrorista.

Sostiene la recurrente en su escrito de demanda, como primer motivo impugnatorio, que la administración ha hecho abstracción de toda la documentación médica y pericial por él aportada, justificativa a su juicio de la enfermedad que padece y de su relación con acto terrorista, y ello con ignorancia de que la Ley 29/2011 abrió la posibilidad de reiterar la solicitud de indemnización conforme a los parámetros de la nueva normativa y con la infracción de los artículos 76, 35.1, 88 y 106 de la Ley 39/2015.

Discrepa de que exista cosa juzgada, apreciada en la resolución recurrida en contemplación de la sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de julio de 2007, y cuestiona que la revisión de oficio pueda adoptarse sin tener en cuenta la documentación aportada con la segunda solicitud, acreditativa a su juicio de la concurrencia de los requisitos esenciales para la adquisición del derecho a la indemnización.

Planteado en los términos expuestos el motivo impugnatorio primero, debe desestimarse.

En relación a la denunciada falta de motivación de la resolución recurrida, basta indicar para su no apreciación que la remisión que en el acuerdo se realiza a lo con anterioridad resuelto por la sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de julio de 2007, en la que, confirmando la resolución de la Secretaria General Técnica del Ministerio del Interior de 15 de febrero de 2006, se observa, constituyendo su causa decidendi, la ausencia de nexo causal entre la incapacidad y un acto terrorista, impide sostener con éxito que la resolución ahora impugnada adolece de falta de motivación. Sin desconocer que la exigencia de la motivación de las resoluciones dictadas en procedimientos de revisión de oficio viene específicamente contemplada en el artículo 35 de la Ley 39/2015 y que una reiterada jurisprudencia advierte de la necesidad de que las resoluciones en ese procedimiento, por extraordinarias y excepcionales, deban estar presididas por una cuidadosa ponderación, mal puede invocarse con éxito que la resolución aquí recurrida no cumple con la exigencia de mención.

Podrá considerar la parte, y de hecho lo hace, que para resolver la cuestión relativa a la existencia de nexo causal entre la patología que sufre y el acto terrorista que refiere, el acuerdo impugnado debió de tener en cuenta que se encontraba ante una segunda solicitud en la que se aportaban nuevos documentos, pero al tratarse ésta de una cuestión de naturaleza material o de fondo que como tal habrá de resolverse, lo que no puede alegar con éxito es que el acuerdo impugnado adolece de falta de fundamentación cuando, con absoluta claridad y sin causación de indefensión alguna, exterioriza la razón de la decisión en él adoptada.

Contrariamente a lo que se sostiene por el recurrente, el acuerdo impugnado sí exterioriza la razón por la que no reúne los requisitos esenciales para la protección dispensada en la Ley 29/2011. Se fundamenta en la ausencia del requisito de la relación causal entre patología y acto terrorista, apreciación que se alcanza por el Consejo de Ministros en consideración a que esa ausencia de nexo causal resulta de lo ya decidido con anterioridad.

En relación a la denunciada vulneración por el acuerdo recurrido del artículo 76 de la Ley 39/2015, es preciso indicar que la falta de una referencia específica en el acuerdo impugnado a los documentos y dictámenes periciales aportados en la segunda solicitud, obedece, según su contexto, a que el órgano decisorio entendió que una vez apreciada la falta de nexo causal con ocasión de la primera solicitud, carecía de toda relevancia la prueba aportada con la segunda. Si la consideración expuesta es o no conforme a derecho se erige como cuestión clave o esencial para la decisión de la litis, en cuanto que si es conforme a derecho la consideración de mención, mal puede sostenerse que la administración incumplió el citado artículo 76 o, como también se sostiene, el artículo 88.

Calificábamos en el precedente como cuestión clave de la litis la relativa a la conformidad o no a derecho de que el acuerdo aquí impugnado aprecie la falta de nexo causal entre la patología del recurrente y un acto terrorista, en consideración a la resolución denegatoria de la indemnización instada al amparo de la Ley 32/1999, confirmada en vía jurisdiccional, y al efecto el recurrente parece alegar, de forma confusa, 1) que el ser víctima de terrorismo no constituye un requisito esencial para obtener la indemnización en la ley 29/2011 y 2) que el ser o no víctima de terrorismo viene determinado en términos muy amplios en la citada ley 29/2011.

La cuestión no la plantea ni la enfoca el recurrente con la debida claridad. No se entiende que quiere decir cuando expresa que «A nuestro entender, la Ley 29/2011 no ha configurado la norma de las indemnizaciones a las víctimas del terrorismo a modo de presupuestos o requisitos esenciales sino como una regla de fondo que es la que hay que dilucidar y aplicar al caso», para invocar seguidamente que «Es lo que, en nuestra opinión, tenía que haber examinado con objetividad e imparcialidad la administración, conforme a los dictámenes periciales aportados por mi representado y que obran en el expediente», y para concluir a continuación que «Entendemos que la administración no puede decir: Como usted no es víctima del terrorismo le falta un requisito esencial para obtener la indemnización».

Parece no reparar el recurrente ni en el título de la Ley, «Reconocimiento y Protección Integral de las Víctimas del Terrorismo», ni en el preámbulo del texto legislativo en el que ya a su inicio expresa que «Con la presente Ley, la sociedad española, a través de sus legítimos representantes en el Congreso de los Diputados y en el Senado, rinde homenaje a las víctimas del terrorismo y expresa su compromiso permanente con todas las personas que lo han sufrido o que lo pudieran sufrir en el futuro, en cualquiera de sus formas. Esta Ley es, por tanto, un signo de reconocimiento y de respeto, pero también de solidaridad debida. El apoyo integral que persigue representa el esfuerzo compartido de reparación que las víctimas y sus familias merecen, inspirado por los principios de memoria, dignidad, justicia y verdad», ni , en definitiva, en su articulado, esencialmente en su artículo 1, que bajo el epígrafe «Objeto», previene que «La presente Ley tiene por objeto el reconocimiento de las víctimas del terrorismo y el establecimiento de un marco de indemnizaciones, ayudas, prestaciones, garantías y condecoraciones con la finalidad de reconocer y atenuar, en la medida de lo posible, las consecuencias de la acción terrorista en las víctimas y en sus familias o en las personas que hayan sufrido daños como consecuencia de la acción terrorista», y en su artículo 3 que, bajo el epígrafe «Destinatarios», reza así: «La presente Ley será de aplicación, a quienes sufran la acción terrorista, definida ésta como la llevada a cabo por personas integradas en organizaciones o grupos criminales que tengan por finalidad o por objeto subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública. Será aplicable igualmente, a las víctimas de los actos dirigidos a alcanzar los fines señalados en el párrafo precedente aun cuando sus responsables no sean personas integradas en dichas organizaciones o grupos criminales».

El ser víctima del terrorismo constituye, sin duda, un requisito esencial y, de forma implícita, viene a reconocerlo el recurrente cuando refiere que «El ser o no víctima del terrorismo viene determinado en términos muy amplios en la Ley 29/2011» y cuando sostiene, con cita y trascripción parcial de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de julio de 2015, que reúne la condición de víctima de terrorismo.

Dicho lo anterior conviene precisar, dada la alegación relativa a que la Ley 29/2011 determina en términos muy amplios la condición de víctima de terrorismo, que la Ley no define o determina la condición de mención, limitándose a definir en el ya trascrito artículo 3 la acción terrorista en términos sustancialmente análogos a los del también trascrito artículo 2 de la Ley 32/1999.

Y es que al hilo de lo precedentemente expuesto y al abordar el cuestionamiento que el recurrente realiza en el escrito de demanda respecto a la apreciación en el acuerdo recurrido de la cosa juzgada, es oportuno recordar, siguiendo reiterada jurisprudencia, que «[...] la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso- Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente ( STS de 10 de nov. 1982; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985, 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987, 15 de marzo de 1999, 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002, entre otras)» y que «[...] el efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior» ( sentencias de 2 de diciembre de 2012 -recurso 397/2010- y 29 de junio de 2015 -recurso 3546/2013-).

Sin duda entre el procedimiento seguido con motivo de la primera solicitud indemnizatoria, formulada al amparo de la Ley 32/1999, y el tramitado a raíz de la solicitud que ahora examinamos, bajo la vigencia de la Ley 2/2011, no existe la identidad legalmente exigida para la apreciación de la cosa juzgada, es más, ni siquiera la sentencia dictada por la jurisdicción contencioso administrativa respecto a la primera solicitud indemnizatoria produce el efecto prejudicial referenciado, pero en lo que no se puede discrepar es en que lo resuelto en la vía jurisdiccional penal origina un efecto prejudicial positivo.

Recordemos al efecto que por el Juzgado de Instrucción nº 3 de Pamplona se dicta sentencia el 11 de septiembre de 1997, firme en derecho, en la que los hechos acaecidos el 24 de julio de 1996 se califican como una falta contra las personas prevista y penada en el número 2 del artículo 620 del Código Penal.

Invoca también el recurrente que no se han cumplido las exigencias de la revisión de oficio, con la consiguiente vulneración de los límites que para la revisión establece el artículo 110 de la Ley 39/2015, que prevé que <<Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes>>.

Constante jurisprudencia, en interpretación del artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de redacción análoga al trascrito artículo 110 aquí aplicable, ha venido reiterando que la posibilidad de la revisión de oficio viene limitada por la concurrencia de dos requisitos acumulativos, por un lado la prescripción, el transcurso del tiempo o cualquiera otra circunstancia, y por otro que esas circunstancias hagan que la revisión sea contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes ( sentencia de 1 de marzo de 2017 y las en ella citadas).

Se trata sin duda de una facultad legalmente limitada, en la que si bien el transcurso del tiempo juega un papel esencial, el legislador no ha querido ponerle plazo, lo que ha determinado que la jurisprudencia (valga otra vez la cita de la sentencia de 1 de noviembre de 2017 y las en ella reseñadas), venga atendiendo al caso concreto.

Pues bien, a la sombra de la expuesta doctrina jurisprudencial procederemos a examinar las alegaciones del recurrente.

Bajo el título «El tiempo trascurrido» hace referencia a dos periodos de tiempo: (i) el transcurso de más de 21 años desde que ocurrieron los hechos que generaron el estrés postraumático que padece; (ii) el transcurso de dos años desde que se produjo el acto favorable en 2015.

El primer periodo carece de relevancia en cuanto que hasta que se produce el acto presunto favorable, ninguna expectativa seria relativa al reconocimiento de algún derecho o indemnización pudo considerar el recurrente.

Al hilo de lo expuesto y abriendo un paréntesis no está de más recordar que la revisión de oficio se sitúa entre dos posicionamientos contrapuestos, uno el de la necesidad o conveniencia de anulación de aquellos actos contrarios al principio de legalidad, otro el de garantizar que una determinada situación jurídica consolidada no pueda ser alterada en el futuro.

En efecto, no es superfluo recordar lo precedentemente expuesto, en cuanto que en el caso enjuiciado hasta que se origina el acto presunto no cabe observar ninguna situación jurídica favorable al recurrente.

Sí debe reconocerse que una vez producido el acto presunto positivo o favorable a los intereses del recurrente, consistente en el acogimiento de su solicitud indemnizatoria, se ha originado una expectativa jurídica que pugna con la potestad de revisión apoyada en el principio de legalidad.

Concretemos que el 11 de junio de 2015, ante la falta de resolución expresa de la Administración a la solicitud formulada por el recurrente el 11 de marzo de 2014, interesa la emisión de certificado de acto presunto estimatorio y que en tal sentido se elabora una propuesta de resolución estimatoria con reconocimiento de una indemnización de 180.000 euros. Y concretemos también que el acuerdo revisorio impugnado, que tiene por fecha la de 25 de agosto de 2017, es notificado al recurrente el día 30 siguiente.

Pero también ha de tenerse en cuenta que entre el acto presunto favorable y su revisión por el acuerdo impugnado se producen una serie de actuaciones a considerar y de las que dan cumplida cuenta, sin objeción por el recurrente, los apartados segundo, tercer, cuarto y quinto que del acuerdo recurrido ya hemos trascrito.

Si bien no hay constancia de que el reparo de la Intervención Delegada del Departamento referenciada en el apartado tercero fuera notificada al interesado, circunstancia que impide apreciar que tuviera conocimiento de ello, no es extravagante considerar que cuando interpone el recurso ante la Audiencia Nacional por inejecución de acto firme, ya era conocedor de que su reconocimiento indemnizatorio era cuestionado.

En todo caso lo que no debe ofrecer duda alguna es que cuando el día 3 de diciembre de 2015 se le notifica la resolución de 25 de noviembre de 2015 y cuando el día 2 de noviembre de 2016 se le notifica la resolución de 20 de octubre anterior ya conoce a ciencia cierta, dado el texto de dichas resoluciones, el cuestionamiento por la Administración del derecho que reivindica , circunstancia que no se compagina con la formación o mantenimiento de una expectativa fundada o seria.

Por lo expuesto, el tiempo trascurrido al que apela el recurrente como límite al ejercicio de la acción de revisión debe rechazarse.

El Ministerio quizá debió estar más diligente a la hora de iniciar el procedimiento de revisión de oficio. El posponer la incoación al 26 de enero de 2017, cuando ya en el informe de la Intervención Delegada de 12 de noviembre de 2015 se indicaba ese procedimiento, no puede considerarse adecuado y mucho menos ante las circunstancias precedentes, pero ello no es óbice para apreciar que en la tesis más favorable para el recurrente su expectativa a la obtención de la indemnización se desvanece pocos meses después, sin que, en consecuencia, poniendo en la balanza el principio de seguridad jurídica y el de legalidad, pueda entenderse la prevalencia en el caso de autos del primero.

La invocación por el recurrente en su escrito de demanda y bajo el epígrafe «Otras circunstancias» a la patología y a su agravamiento, no tiene encaje en el artículo 110 de la Ley 39/2015, en cuanto ni la gravedad de los padecimientos ni su evolución permite considerar que esas circunstancias se contemplan en el precepto como límite a la potestad de revisión.

La mención que también realiza bajo ese epígrafe a la prioridad del principio de seguridad jurídica ya la hemos examinado y solo nos resta decir que la potestad de mención tampoco puede tener como límite el trato de favor a la víctima salvo desvirtualización del procedimiento de revisión y de la finalidad que con él se persigue.

Dedica el recurrente otro epígrafe a examinar el requisito de la buena fe en el que realiza una crítica de la actuación de la administración que califica de «zigzagueante», pero con independencia de la razón que le asista con tal calificación, nada se exterioriza que permita considerar que la revisión es una decisión contraria a la buena fe. Y es que tratándose la buena fe de un concepto jurídico que ha de apoyarse en la valoración de conductas deducidas de unos hechos, ni se denuncia ni se observa hecho alguno que permita apreciar mala fe en el actuar de la administración. Podrán admitirse otros calificativos pero no el de que la administración procedió de mala fe.

La parte dispositiva del acto impugnado acuerda la nulidad de pleno derecho del acto presunto favorable de reconocimiento de indemnización, sin pronunciarse sobre la resolución de 20 de octubre de 2016 por la que, con estimación del recurso de reposición deducido por el recurrente contra la de 25 de noviembre de 2015 que denegaba expresamente la solicitud de indemnización, anula y deja sin efecto esta última.

Con base en ello alega el recurrente, resaltando la incongruencia en que incurre la administración al revisar de oficio un acto presunto positivo y no el acto expreso posterior que confirma el acto presunto, así como la interpretación errónea de la cuestión por parte del Consejo de Estado, que «el efecto material y necesario» de la estimación del recurso de reposición es el reconocimiento de su solicitud de indemnización.

Añade que la situación compleja creada por la administración con el proceder expuesto, y de la que el informe del Consejo de Estado se hace eco, es un argumento más que avala la improcedencia de la revisión de oficio.

No podemos estar de acuerdo con el recurrente en la conclusión que alcanza respecto a que la estimación del recurso de reposición mediante la resolución de 20 de octubre de 2016 supone el reconocimiento expreso de su solicitud. Lo que manifiesta dicha resolución es la improcedencia de que mediante resolución expresa se deje sin efecto un acto presunto en el que se reconozcan derechos, pero sin que ello suponga un reconocimiento expreso de derecho alguno.

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por cada una de las partes recurridas, por todos los conceptos, la cantidad de 4.000 euros más IVA.