STS 1779/2018, 17 de Diciembre de 2018
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2018:4296 |
| Número de Recurso | 16/2018 |
| Procedimiento | Contencioso |
| Número de Resolución | 1779/2018 |
| Fecha de Resolución | 17 de Diciembre de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 1.779/2018
Fecha de sentencia: 17/12/2018
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 16/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 11/12/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: MSP
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 16/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 1779/2018
Excmos. Sres.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Cesar Tolosa Tribiño
D. Francisco Javier Borrego Borrego
En Madrid, a 17 de diciembre de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo n.º 16/2018 interpuesto por D. Julio, representado por la procuradora D.ª Esther Pérez-Cabezos Gallego y asistido por el letrado D. Francisco Albistur Valdes, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2017, que decide no conceder el indulto solicitado en el expediente 1016/2017. Ha sido parte demandada el abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, interviniendo el Ministerio Fiscal.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina.
Por la representación procesal de D. Julio se interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2017, que acuerda no conceder el indulto solicitado.
Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo, por escrito de 16 de marzo de 2018 se procedió a formalizar la demanda, en la que se solicita la anulación del acto recurrido.
Dado traslado para contestación, el abogado del Estado solicita la desestimación del recurso, manifestándose en el mismo sentido el Ministerio Fiscal, por las razones que se expresan en sus respectivos escritos.
Solicitado el recibimiento del pleito a prueba, proponiendo al efecto documental consistente en la reproducción del expediente administrativo y los documentos acompañados con la demanda, se procedió al recibimiento solicitado, teniendo por reproducidos tales documentos y, seguidamente, se acordó dar traslado a las partes para conclusiones por el término de diez días y, formalizados los escritos correspondientes, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 11 de diciembre de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El recurrente, agente de la Policía Local de Caudete, fue condenado por sentencia de la Audiencia Provincial de Albacete de 28 de diciembre de 2012, como autor de un delito de falsedad en documento oficial cometido por funcionario público, a las penas de tres años de prisión, con la accesoria de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena, multa de 6 meses a razón de cinco euros de cuota diaria, con tres meses de responsabilidad personal subsidiaria en caso de impago e inhabilitación especial para el ejercicio de su profesión por tiempo de dos años.
Con fecha 2 de noviembre de 2013 formuló solicitud de indulto que le fue concedido por Real Decreto 762/2016, de 30 de diciembre, conmutando la pena privativa de libertad que le fue impuesta por otra de dos años de prisión, que fue suspendida por la Audiencia Provincial de Albacete.
Con fecha 10 de febrero de 2017 formuló nueva solicitud de indulto en cuanto a la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de su profesión por tiempo de dos años, que le fue denegado por el acuerdo impugnado del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2017.
En la demanda alega, en defensa de sus pretensiones, nulidad del acto impugnado por incurrir en la causa del art. 47 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, al desconocerse los elementos que han sido valorados por el Consejo de Ministros para adoptar la decisión, no existiendo motivación alguna que justifique tal decisión, señalando la gran afrenta que suponen los hechos para su hoja de servicios, que viene prestando durante 23 años de forma intachable, solo manchada por un error donde no obtenía ningún beneficio ni perjudicaba a terceros, refiriéndose al escrito en tal sentido emitido por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Caudete; indica que no se ha tenido en cuenta que perdería su puesto de trabajo y la condición de funcionario público; que es el sustento de su familia; e invoca los escritos emitidos por el Secretario Regional del Sindicato Profesional de Policías Locales; concluyendo que ello le ha causado una situación de indefensión con unas consecuencias gravísimas.
En segundo lugar alega que la medida de gracia inicialmente concedida debió implicar la extinción de la pena de inhabilitación especial, por cuanto si la misma quedaba subsistente el Real Decreto 762/2016 lo habría hecho constar así, como ocurrió en el Real Decreto 757/2016 relativo a otro caso de indulto semejante.
Finalmente alega que según el art. 24 de la Ley de Indulto de 18 de junio de 1870, ha de oírse en el procedimiento a la parte ofendida, lo que no consta en el expediente del que se le ha dado traslado, por lo que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido ( art. 47.1.e Ley 39/2015).
El abogado del Estado en la contestación a la demanda, comienza por alegar la inadmisibilidad del recurso por ser reproducción de un acto consentido y firme cual fue el Decreto 762/2016, y se opone a las pretensiones del recurrente, recogiendo la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de los acuerdos relativos al ejercicio de la gracia de indulto y, en concreto, de la no exigencia de motivación en los supuestos de denegación, rechazando las alegaciones relativas a las deficiencias formales invocadas por la parte recurrente.
Por su parte el Ministerio Fiscal en el mismo trámite de contestación a la demanda, señala que del tenor de la sentencia condenatoria no resulta pronunciamiento alguno de responsabilidad civil ni que fuera instada por el Ministerio; rechaza la concurrencia de causa de inadmisibilidad por consentimiento del inicial Real Decreto de concesión de indulto parcial, en cuanto nada impide reproducir una solicitud de indulto; entiende que el alcance de dicho indulto ha de constreñirse a la pena que expresamente se recoge en el mismo; señala que la necesidad de motivación no concurre en la denegación del indulto, puesto que ésta no supone un apartamiento de la regla general de ejecución de las penas; mantiene que en este caso, aunque la parte alude que la existencia de parte ofendida, en ningún momento llega a identificarla o concretarla en determinada persona, añadiendo que el delito de falsedad, por el que se condenó al recurrente, es un delito formal que no precisa la producción de un resultado.
Debe rechazarse la causa de inadmisibilidad invocada por el abogado del Estado, pues el objeto de este recurso no es el Real Decreto 762/2016 de concesión de indulto parcial, por conmutación de la pena privativa de libertad, sino el acuerdo de denegación del indulto solicitado de la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de la profesión, por lo tanto de distinto contenido que aquel inicial indulto, de manera que no cabe hablar de reproducción de un acto consentido y firme.
En cuanto a las pretensiones de la parte recurrente, a la vista del planteamiento del recurso y por lo que se refiere a la falta de motivación del acuerdo denegatorio del indulto, que constituye el primer fundamento de las pretensiones ejercitadas en la demanda, conviene señalar que se trata de una cuestión ampliamente tratada por la jurisprudencia, que conduce a su desestimación.
Así se desprende de la doctrina establecida en casos similares en las sentencias de esta Sala de 28-5-2015, rec.435/14, 26-2-2016, rec. 833/2015 y 13-11-2015, rec. 921/2014, en las que se hace referencia al abundante acervo jurisprudencial en orden al alcance de la revisión jurisdiccional de las decisiones de indulto, de las que sólo algunas se pronuncian sobre acuerdos de concesión de indulto (casaciones 166/2001, 26/2006, 68/2009, 165/2012 y 13/2013), siendo el resto, pronunciamientos sobre acuerdos denegatorios, tales como las de 30 de enero de 2014, casación 407/12; 15 de septiembre de 2014, casación 109/14; 14 de noviembre de 2014, casación 251/14; 28 de mayo de 2015, casación 435/14, y, 13 de noviembre de 2015 casación 921/14, todas relativas a acuerdos denegatorios de indulto.
Como se recoge en dichas sentencias, la doctrina puede condensarse en los siguientes parámetros: 1) El control no puede afectar a los defectos de motivación; 2) Sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento (incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto); 3) No se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.
La sentencia del Pleno de 20 de noviembre de 2013 -no aplicable al supuesto de autos, dado que aquí se está enjuiciando la denegación de una petición de indulto- introduce, por vez primera (no obstante la dicción literal del art. 30 de la Ley de 1870 en su vigente redacción, que eliminó la exigencia de motivación de los Reales Decretos de concesión de indulto. Nunca se exigió para los Acuerdos de denegación), un elemento reglado de control que consiste en la necesidad de «especificar las razones de justicia, equidad o utilidad pública» que justifican el indulto, «control meramente externo, que debe limitarse a la comprobación de si el Acuerdo de indulto cuenta con soporte fáctico suficiente -cuyo contenido no podemos revisar- para, en un proceso de lógica jurídica, soportar las razones exigidas por el legislador, pudiendo, pues, examinarse si en ese proceso se ha incurrido en error material patente, en arbitrariedad o en manifiesta irrazonabilidad».
En definitiva, dicho control del ejercicio positivo de la potestad de indulto se limita a verificar si el Acuerdo de indulto obedece a razones de «justicia, equidad y utilidad pública» , a las que se subordina su concesión.
El Gobierno será libre para elegir y valorar las muy variadas razones de «justicia, equidad y utilidad pública» , que, en cada caso y a la vista de sus concretas circunstancias, le llevan a otorgar el indulto -sobre las que no cabe control jurisdiccional de clase alguna-, pero que han de guardar la necesaria coherencia con los hechos que constituyen su soporte fáctico, y esto si puede ser comprobado por el órgano jurisdiccional a fin de descartar todo atisbo de arbitrariedad, proscrita por el art. 9.3 CE.
Ahora bien, dichas sentencias precisan que esa exigencia, desde luego, no es predicable de los acuerdos de denegación de indulto, como hemos tenido ocasión de manifestar en nuestras sentencias, dictadas con posterioridad a dicho Pleno (singularmente las ya citadas), porque las denegaciones de indulto no se oponen al principio de ejecutividad de las sentencias firmes, que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 117 y 118 CE, corresponde garantizar a los Juzgados y Tribunales. «En otras palabras - decíamos en dichas Sentencias- no existe un derecho subjetivo al indulto, sino tan solo a solicitarlo y a que se tramite en su caso por el procedimiento legalmente establecido, y resuelva sin arbitrariedad» .
Se mantiene por lo tanto, respecto de los acuerdos de denegación de indulto, el criterio de no exigencia de motivación, según la constante jurisprudencia de esta Sala, que se plasma, entre otras, en la sentencia de 23 de enero de 2008, en la que se indica que " esta Sala ha declarado en sentencia de 16 de enero de 2.008 que, como se recoge en sentencia de 12 de diciembre de 2.007, existe una línea jurisprudencial reiterada, y que se recuerda, a título de ejemplo, en sentencias de 27 de mayo de 2.003, 16 de febrero de 2.005 y 11 de enero de 2.006, conforme a la cual el ejercicio del derecho de gracia de indulto aparece regulado en la Ley de 18 de junio de 1.870, modificada por la Ley 1/1.988 de 14 de enero, que lo configura como un acto controlable en vía jurisdiccional, según hemos declarado en reiterada jurisprudencia de esta Sala de la que es ejemplo la sentencia de 3 de junio de 2.004, exclusivamente en lo que a los aspectos formales de tramitación se refiere, puesto que, como ya declaramos en sentencia de 21 de mayo de 2.001, el control que esta jurisdicción contencioso administrativa puede ejercitar sobre el tipo de acto de que aquí se trata se encuentra limitado a los aspectos formales de su elaboración; concretamente, a si se han solicitado los informes que la Ley establece como preceptivos, informes que, por otro lado, no resultan vinculantes. Y ello, puesto que el control jurisdiccional que nos corresponde es el de los elementos reglados en cuanto al procedimiento para solicitar y conceder la gracia de indulto regulado en los artículos 19 a 32 de la Ley de Indulto.
No resultan, en definitiva, como venimos reiteradamente recordando, de aplicación al caso los requisitos que para los auténticos actos administrativos establece la Ley 30/1992, y entre ellos, y fundamentalmente, el de la motivación, que no es exigible en las decisiones que sobre el ejercicio del derecho de gracia se adopten por el Gobierno...".
Tal jurisprudencia se apoya en la naturaleza del acto en cuestión, pues, como indican numerosas sentencias, caso de la de 16 de febrero de 2005, "el acuerdo negatorio de la concesión de indulto constituye un acto graciable, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlable exclusivamente en cuanto a sus elementos reglados por esta Sala", a lo que ha de añadirse, como indica el Ministerio Fiscal, que los acuerdos de denegación de indulto no suponen una excepción a la regla general de ejecución de las penas impuestas por sentencia firme, por lo que no se advierte la necesidad de justificar las razones de la decisión, que no afecta a esa regla general ni a un derecho inexistente al indulto.
En consecuencia, no siendo exigible la motivación para los acuerdos de denegación de indulto, la alegación en contrario en que se funda este recurso carece de virtualidad como causa de anulación del acto impugnado.
En todo caso, no está demás señalar que la denegación aquí impugnada, es congruente con los informes emitidos por el Ministerio Fiscal y por el Presidente del Tribunal sentenciador, como se recoge en el escrito de contestación a la demanda del propio Ministerio Fiscal.
Por lo que se refiere a la alegación de que la medida de gracia inicialmente concedida debió implicar la extinción de la pena de inhabilitación especial, por cuanto si la misma quedaba subsistente el Real Decreto 762/2016 lo habría hecho constar así, supone no tener en cuenta que, como dispone el art. 4 la Ley de Indulto, este podrá ser total o parcial. Será indulto total la remisión de todas las penas a que hubiese sido condenado y que todavía no hubiese cumplido el delincuente. Será indulto parcial la remisión de alguna o algunas de las penas impuestas, o de parte de todas en que hubiese incurrido y no hubiese cumplido todavía el delincuente. Se reputará también indulto parcial la conmutación de la pena o penas impuestas al delincuente en otras menos graves, supuesto éste último en el que se encuentra el indulto concedido al recurrente en el Real Decreto 762/2016, por el que se le conmuta la pena privativa de libertad impuesta por otra de dos años de prisión, con lo que se determina claramente el alcance de indulto concedido, que, por su naturaleza y de acuerdo con las previsiones del indicado precepto, se extiende exclusivamente a las penas y en la medida que expresamente se reconozca en el acuerdo de concesión.
En todo caso no puede dejarse de indicar la congruencia que se refleja en la denegación del indulto de una pena de inhabilitación especial de dos años con el alcance del limitado indulto de la pena privativa de libertad que se conmuta por la de igual duración de dos años.
Finalmente y por lo que se refiere a la alegación de falta de audiencia de la parte ofendida a que se refiere el art. 24 de la Ley de 1870, lo primero que es preciso para que tal alegación pueda prosperar es que se identifique adecuadamente la misma, pues el precepto se refiere a la dicho trámite de manera condicionada, cuando indica que se oirá a dicha parte " si la hubiere", y es el caso que el recurrente, como señala el Ministerio Fiscal, en ningún momento llega a identificarla o concretarla en una determinada persona, lo cual resulta especialmente exigible cuando, como también señala el Ministerio Fiscal, la condena se impone por un delito formal que no precisa la producción de un resultado lesivo.
Por otra parte, el propio recurrente, a propósito de la valoración que hace de su hoja de servicios, mantiene que el error cometido ni le suponía ningún beneficio ni perjudicaba a terceros, lo que no resulta congruente con la alegación de falta de audiencia de la parte ofendida.
Finalmente y en todo caso debe señalarse, que el vicio de nulidad de pleno derecho previsto en el art. 47.1.e) de la Ley 39/2015 que se alega por la parte, se refiere a los supuestos de inobservancia total o absoluta del procedimiento o de trámites esenciales del mismo, no comprendiendo los supuestos de trámites, que, como el que es objeto de esta alegación, ni siquiera ha de concurrir necesariamente en el procedimiento, pues solo procede la audiencia si hubiere parte ofendida convenientemente identificada, de manera que aun en el caso de que se apreciara la concurrencia de tal deficiencia procedimental el vicio sería de anulabilidad y no de nulidad absoluta como se alega por la parte.
Por todo ello procede desestimar el recurso, lo que determina, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en nº 4 de dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 4.000 euros, más IVA, a favor de la Administración demandada.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Desestimar el recurso contencioso administrativo n.º 16/2018, interpuesto por la representación procesal de por D. Julio, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2017, que decide no conceder el indulto solicitado; con imposición de las costas al recurrente en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso
Wenceslao Francisco Olea Godoy Cesar Tolosa Tribiño Francisco Javier Borrego Borrego
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como letrada de la Administración de Justicia, certifico.
