ATS, 2 de Noviembre de 2018
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2018:11608A |
| Número de Recurso | 4100/2018 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 2 de Noviembre de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 02/11/2018
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4100/2018
Materia: URBANISMO Y ORDENACION DEL TERRITORIO
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
Secretaría de Sala Destino: 002
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 4100/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Jose Antonio Montero Fernandez
D. Jose Maria del Riego Valledor
Dª. Ines Huerta Garicano
En Madrid, a 2 de noviembre de 2018.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó sentencia -nº 176/18, de 28 de febrero- por la que, con estimación del recurso de apelación nº 416/15, realiza el siguiente pronunciamiento:
"ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Gerona, en el procedimiento núm. 393/2012, resolución que revocamos y, en su lugar, dictamos otra por la que estimamos el recurso y anulamos el acto impugnado, sin costas en ninguna de las instancias".
Las razones que ofrece la sentencia recurrida para la estimación recurso pueden sintetizarse así:
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"La sentencia de instancia considera ajustada a derecho la licencia ambiental concedida para una estación de servicios, vinculada a un centro comercial, en una parcela clasificada como suelo urbano consolidado, "zona de actividad económica, subzona aislada, clave 9 b" en la que el uso de estación de servicio se declara incompatible por el artículo 174 del POUM de Palamós. En ella se razona que es de aplicación el artículo 3 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio , de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios, modificado por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, afirmando que "no puede acogerse la pretensión de que el Real Decreto Ley 6/2000 invade competencias urbanísticas, ya que la normativa estatal impera sobre la legislación autonómica en virtud del principio de jerarquía normativa. En auxilio de estos dichos transcribe parcialmente la sentencia del TSJ de Madrid, sección 2ª de 19 de noviembre del 2014, que se refiere a un supuesto en el planeamiento no prohibía expresamente el uso de estación de servicios".
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"Aunque parezca elemental recordar esto, comenzaremos diciendo que la relación entre el ordenamiento jurídico estatal y el autonómico se rige por el principio de competencia. Por regla general el derecho estatal no es jerárquicamente superior al derecho autonómico, salvo en el caso de la Constitución y el Estatuto de Autonomía. El principio de competencia hace que la legislación estatal desplace a la autonómica cuando se haya dictado dentro del marco de un título competencial estatal.
El Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, es normativa básica dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13 y 25 de la Constitución española , que confiere al Estado la competencia para regular las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético. En su título I, capítulo I, establece unas medidas que pretenden aumentar el grado de competencia en el sector de los hidrocarburos líquidos, mediante la ampliación, mediante la ampliación del número de oferentes que interviene en el mercado de distribución de hidrocarburos líquidos. En su artículo 3- en la redacción resultante de la modificación realizada por la ley 25/2009, de 22 de diciembre - dispone que "los establecimientos comerciales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, para cuyo abastecimiento, con carácter preferente, no podrán celebrar contratos de suministro en exclusiva con un solo operador al por mayor de productos petrolíferos. Estas instalaciones deberán cumplir las condiciones técnicas de seguridad que sean exigibles, así como el resto de la normativa vigente que, en cada caso, sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotécnia y a la protección de consumidores y usuarios" a lo que se añade en el apartado segundo que "en los supuestos a que se refiere el apartado anterior, el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevará implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos". En definitiva, se abre la posibilidad a la distribución de hidrocarburos líquidos en establecimientos comerciales.
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"Sobre la incidencia de este precepto sobre las competencias autonómicas exclusivas en materia de urbanismo, analizando la redacción anterior del precepto, que aludía a que los establecimientos que tuvieran la consideración de grandes establecimientos comerciales "incorporarán entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos...", la STC 170/2012, de 4 de octubre , despacha esta cuestión diciendo que el precepto no tiene conexión con la competencia sobre urbanismo.
En la STC 34/2017, de 1 de marzo , examinando la redacción dada al artículo 3.1 por el artículo 40 del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero , de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo, se comienza razonando que "el precepto determina la compatibilidad entre los usos del suelo atribuido a diferentes instalaciones, aunque lo hace de forma limitada al no obligar sino posibilitar la incorporación de una instalación de suministro de carburantes en centros comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y polígonos industriales mediante una fórmula en la que no se varía el uso del suelo, sino que, a partir del uso ya asignado que corresponde a las actividades antes indicadas, permite la instalación de una estación de servicio de modo complementario" y luego al comentar el artículo 43.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos que se introduce por el propio real decreto ley, desarrolla esta idea diciendo que "no se incorporan aquí determinaciones materialmente urbanísticas, pues se limita, en consonancia con la previsión del mencionado artículo 3.1, a establecer la compatibilidad de usos del suelo para actividades comerciales (...) ‹con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor›, extremo éste último que en modo alguno implica regulación de los usos del suelo. De esta manera la decisión estatal no pretende hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, antes al contrario, pues la posibilidad de la instalación se vincula a la previa existencia de determinados usos que corresponde precisar a los instrumentos de ordenación urbanística. Se excluye así que el precepto establezca una regla general de compatibilidad de usos de suelo que condicione el planeamiento urbanístico ..." con lo que concluye diciendo que el precepto no tiene incidencia en materia urbanística.
La determinación de los usos compatibles con un uso principal es, sin lugar a dudas, una técnica urbanística. Como lo es la definición de lo que es un concreto uso, en lo que aquí nos interesa el uso comercial, porque es un presupuesto del establecimiento del régimen de uso del suelo. El planeamiento puede considerar la necesidad de diferenciar entre el uso genérico comercial y el uso comercial específico de venta de carburante en estaciones de servicio. Son ambos usos comerciales, pero si en el planeamiento se diferencian y se autoriza solo uno de ellos, se está determinando materialmente el uso del suelo, de manera que si una norma básica declara "la compatibilidad de usos del suelo para actividades comerciales (...) ‹con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor›" estaría impidiendo que el planeamiento diferencie entre el uso comercial genérico y el uso comercial específico que se trata de prohibir en una determinada área.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional en su razonamiento también dice- a nuestro juicio de manera contradictoria- que " se excluye así que el precepto establezca una regla general de compatibilidad de usos de suelo que condicione el planeamiento urbanístico ..." de lo cual parece poder concluirse que según la interpretación que el Tribunal Constitucional da a la norma básica ésta no impide que el planeamiento urbanístico establezca expresamente la incompatibilidad para una determinada área del uso de estación de servicio con el uso comercial principal, pues de lo contrario sí se estaría condicionando el planeamiento urbanístico".
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"Si tenemos en cuenta esta interpretación del precepto que hace el Tribunal Constitucional, que es la que sirve para afirmar la constitucionalidad de la norma básica, y, por tanto, la que debemos asumir, no puede afirmarse, como se hace en la sentencia de instancia, que el planeamiento urbanístico quede desplazado por lo dispuesto en el artículo 3.1 del Real Decreto-Ley 6/2000, que expresamente declara el uso de estación de servicio incompatible con el uso comercial previsto para la parcela respecto a la cual es autorizado por el acto impugnado.
No cabe duda alguna que el planeamiento municipal de Palamós al diferenciar los usos comerciales genéricos del uso específico para estaciones de servicio se ajusta a la legislación urbanística de Cataluña, que hace expresa referencia a este uso en los artículos 47.6 c ) y 49.1 d) del Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Urbanismo (TRLUC).
En consecuencia, no admitiendo el Plan General de Ordenación Urbana de Palamós para la parcela el uso de estación de servicio, éste no podía ser autorizado ni de manera independiente ni vinculado a un establecimiento comercial, razón por la cual debe estimarse el recurso de apelación".
Frente a dicha sentencia preparan sendos recursos de casación el Ayuntamiento de Palamós y la mercantil GESDIP, S.A.U., en cuyos escritos acreditan el cumplimiento de los requisitos relativos al plazo, legitimación y recurribilidad.
Identifican con precisión las normas y jurisprudencia que reputa infringidas, su relevancia y su toma de consideración por la Sala de instancia. Por lo que a este auto interesa, las infracciones que denuncia son las siguientes:
El art. 3 en relación con la disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios.
El art. 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.
El art. 149.1.13 y 25 de la Constitución Española.
Y ello en la medida en que la sentencia recurrida infringe dichos preceptos al denegar la licencia ambiental para el establecimiento de una estación de servicio vinculada a una actividad comercial en el camino del Pla del Llop, nº 2 del término municipal de Palamós, amparándose a tal efecto en la legislación urbanística de Cataluña y en el planeamiento municipal de Palamós que diferencia usos comerciales genéricos y específicos para estaciones de servicio.
Como supuestos de interés casacional, y por lo que a la admisión de este recurso interesa, el Ayuntamiento de Palamós cita el artículo 88.2.b), c ) y e ) y 88.3.a) LJCA , toda vez que la doctrina que sienta la sentencia recurrida puede ser gravemente dañosa para los intereses generales y afecta a un gran número de situaciones, a la vez que no existe jurisprudencia sobre la cuestión relativa a determinar el alcance del artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 en relación con las especificaciones del planeamiento municipal al respecto.
Por su parte, la mercantil GESDIP, S.A.U., a los supuestos del artículo 88.2 LJCA invocados por el Ayuntamiento de Palamós añade el del apartado a) por entender que la sentencia recurrida, ante cuestiones sustancialmente iguales, hace una interpretación del artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 en que se fundamenta el fallo, contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales han establecido, citando a tal efecto las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid de 17 de mayo de 2005 y 22 de noviembre de 2017 (recurso 1/2017) y la del TSJ del País Vasco de 27 de noviembre de 2002 y 9 de diciembre de 2004, que entienden que la referida norma es de obligatorio cumplimiento en todo el territorio nacional y, por ende, obligatorio el otorgamiento de la licencia para la instalación de estaciones de servicio anejas a grandes establecimientos comerciales, sin que a esta determinación pueda oponerse la inexistencia de un uso de suelo específico para esta actividad previsto en el planeamiento.
La Sala de instancia, en auto de 29 de mayo de 2018, tuvo por preparados los recursos, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de los autos a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, ante la que se han personado en forma y plazo los recurrentes, el Ayuntamiento de Palamós y la mercantil GESDIP, S.A.U., y, como recurrida, la Asociación de Estaciones de Servicio de Gerona.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, .
Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA , por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA.
Así, los escritos se han estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se ha razonado tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo. De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero, su incardinación en el Derecho estatal; segundo, su debida observancia en el proceso de instancia; y tercero, su relevancia en el sentido del fallo.
Respecto de la concurrencia en el caso de interés casacional, la Sección considera que las partes recurrentes han realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia del interés casacional objetivo en función de alguno de los supuestos enunciados en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA.
Por otra parte, consideramos la conveniencia de un pronunciamiento de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo pues, si bien es cierto que sobre el alcance del artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 en relación con la prohibición en un Plan parcial del uso compatible terciario de servicios de combustible en gran establecimiento comercial, hemos tenido ocasión de pronunciarnos, entre otros extremos, en nuestra sentencia de 16 de julio de 2008 (recurso de casación 5440/2004), sin embargo la existencia de una sola sentencia sobre la cuestión y el hecho de que con posterioridad se haya pronunciado sobre la cuestión el Tribunal Constitucional en STC 34/2017, de 1 de marzo, ya citada, y que expresamente invocan los recurrentes como infringida por la sentencia recurrida, aconseja un nuevo pronunciamiento sobre la cuestión litigiosa a fin de reafirmar, reforzar o clarificar el anterior.
Cumplidas, en definitiva, las exigencias que impone al escrito de preparación el art. 89.2 de la LJCA, entendemos que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si a la previsión normativa contenida en el artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de julio, que prescribe que los grandes establecimientos comerciales han de incorporar, entre sus equipamientos, una instalación, al menos, para el suministro de productos petrolíferos a vehículos, puede oponerse la eventual compatibilidad o no con el uso característico del suelo que se determine en el planeamiento municipal a efectos de la concesión de la correspondiente licencia.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA , procede admitir a trámite los recursos de casación preparados por el Ayuntamiento de Palamós y por la mercantil GESDIP, S.A.U., contra la sentencia -nº 176/18, de 28 de febrero- de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por la que estimó el recurso de apelación nº 416/15.
A tal efecto, se precisa que la cuestión que se entiende que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en la determinación de si a la previsión normativa contenida en el artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de julio, que prescribe que los grandes establecimientos comerciales han de incorporar, entre sus equipamientos, una instalación, al menos, para el suministro de productos petrolíferos a vehículos, puede oponerse la eventual compatibilidad o no con el uso característico del suelo que se determine en el planeamiento municipal a efectos de la concesión de la correspondiente licencia.
A tal efecto, se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación en relación con la cuestión debatida, las siguientes: el artículo 3 en relación con la disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios; y el artículo 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, en relación con el artículo 149.1.13 y 25 de la Constitución Española.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
La Sección de Admisión
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) Admitir los recursos de casación preparados por el Ayuntamiento de Palamós y por la mercantil GESDIP, S.A.U., contra la sentencia -nº 176/18, de 28 de febrero- de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por la que, con estimación del recurso de apelación nº 416/15 interpuesto contra la sentencia -nº 128/15, de 18 de junio- del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Gerona, resuelve revocar ésta y, en su lugar, estimar el recurso interpuesto contra el decreto de 13 de septiembre de 2012 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Palamós por el que se otorgó a la mercantil GESDIP,S.A.U., licencia ambiental para el establecimiento de una estación de servicio vinculada a una actividad comercial en el camino del Pla del Llop, nº 2 del término municipal de Palamós, que anula.
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) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si a la previsión normativa contenida en el artículo 3 del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de julio, que prescribe que los grandes establecimientos comerciales han de incorporar, entre sus equipamientos, una instalación, al menos, para el suministro de productos petrolíferos a vehículos, puede oponerse la eventual compatibilidad o no con el uso característico del suelo que se determine en el planeamiento municipal a efectos de la concesión de la correspondiente licencia.
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) Identificar como normas jurídicas que en principio será objeto de interpretación, el artículo 3 en relación con la disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios; y el artículo 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, en relación con el artículo 149.1.13 y 25 de la Constitución Española.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
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ATS, 22 de Septiembre de 2022
...a) LJCA, que requiere, como ha efectuado el recurrente, de la correspondiente argumentación a efectos de su entrada en juego (por todos ATS 2/11/2018, RQ 239/2018) que, en este caso se ve respaldada, además, por la que, con el fin de justificar la concurrencia del supuesto de interés casaci......