SAN, 28 de Noviembre de 2017
| Ponente | EDUARDO MENENDEZ REXACH |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 1ª |
| ECLI | ES:AN:2017:5586 |
| Número de Recurso | 1821/2015 |
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso: 0001821 / 2015
Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General: 06580/2015
Demandante: GENERALITAT DE CATALUNYA
Letrado: LETRADO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA
Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.: D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a veintiocho de noviembre de dos mil diecisiete.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Generalitat de Catalunya, representada por su Letrado, contra la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, sobre convocatoria de subvenciones. Ha sido Ponente el Presidente de esta Sección Iltmo. Sr. D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH.
El acto impugnado procede de la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y es la Orden AAA/973/2015, de 21 de mayo.
Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.
Presentada la demanda, se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmara el acto impugnado por ser conforme a Derecho.
Contestada la demanda y no habiéndose solicitado recibir el pleito a prueba, una vez finalizada la tramitación, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 14 de noviembre de 2017 en el que, efectivamente, se votó y falló.
El presente recurso tiene por objeto la Orden AAA/973/2015, de 21 de mayo, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones de ámbito superior a más de una comunidad autónoma para la realización de actividades relacionadas con el fomento de la producción ecológica y por la que se convocan las correspondientes a 2015.
La recurrente solicita que se declare la nulidad de la Orden.
En defensa de su pretensión alega que, al amparo del artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA ), formuló requerimiento previo al recurso contencioso pidiendo la anulación de la Orden por entender que invadía las competencias de la Generalitat; añade que esta Sala anuló, en la sentencia de esta misma Sección Primera de 28 de abril de 2015 (Recurso 319/2013 ), una Orden idéntica de 2013 y, a pesar de ello, la Orden ahora impugnada anula la de 2013 pero mantiene la misma regulación. Dicho requerimiento no fue respondido expresamente.
Fundamenta su pretensión en la nulidad de pleno derecho de la Orden ( art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) por exceder de los límites materiales propios de la potestad reglamentaria, con infracción del principio de jerarquía normativa al vulnerar el marco de distribución competencial entre administraciones públicas ( artículo 51 de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 110 y 114 a 116 del Estatuto de Autonomía de Cataluña; además, la Orden ha sido dictada por órgano manifiestamente incompetente pues la competencia del Estado debe restringirse al establecimiento de normas básicas referidas a aspectos centrales del régimen jurídico de las subvenciones y, en tanto que normativa básica, debe adoptar la forma de Real Decreto, conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional 156/2011, de 20 de octubre, y así se refiere a ella en el Preámbulo; alega también la existencia de fraude de ley ( art. 6.4 del Código Civil ) pues bajo una apariencia de legalidad formal se vuelve a regular de modo idéntico a lo que había sido anulado por la sentencia de esta Sala, recurrida en casación ante el Tribunal Supremo; invoca también el principio de lealtad institucional y señala que los motivos expresados en el Preámbulo de la Orden para justificar la centralización de las subvenciones no acreditan la excepcionalidad de dicha centralización.
Además, considera que el Estado carece de competencia para dictar la normativa al amparo del artículo 149.1.13 CE, ya que "agricultura y ganadería" no es una de las competencias exclusivas del Estado conforme a dicho artículo y las ayudas no tienen incidencia directa y significativa sobre la actividad económica; cita las sentencias del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero y 70/2013, de 14 de marzo, pues en las materias en las que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva, la intervención estatal debe limitarse a decidir la asignación de parte de sus fondos a esas materias o sectores de manera genérica o global, conforme a las sentencias citadas del TC, y debían haber sido territorializadas las ayudas mediante acuerdo de la Conferencia Sectorial, estableciendo unos principios generales y dejando margen a las Comunidades Autónomas para su desarrollo; esa supraterritorialidad no atribuye competencias al Estado, según el TC, y aquél tendría que justificar la imposibilidad de fraccionamiento de la actividad y, en su caso, la inexistencia de mecanismos de cooperación o cooperación.
Finalmente observa que se ha actuado con deslealtad institucional y falta de respeto a las sentencias del TC pues la Orden de 2013, con el mismo contenido, fue anulada, y en la elaboración de esa Orden se constató que su contenido no se ajustaba a la distribución competencial declarada por el TC, como se expresaba en el informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y en la Orden de 2015 la misma Dirección General dice que no se han suscitado controversias competenciales.
La representación de la Administración demandada, por su parte, afirma la existencia de título competencial suficiente, como se expresa en la Exposición de Motivos, y la Orden trata de establecer unos criterios generales e igualitarios para todos los beneficiarios de esta línea de ayudas; en cuanto al exceso de competencia estatal, la Orden se adecúa a lo establecido por el TC en la sentencia 13/1992, es decir, que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas y para garantizar las mismas posibilidades a los potenciales beneficiarios y su procedencia, en cada caso, habrá de parecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate; rechaza, por último, la actuación desleal imputada y, por todo ello, solicita la desestimación íntegra del recurso, con imposición de las costas a la demandante.
En sentencia de esta Sala y sección de 28 de abril de 2015 (Recurso 319/2013 ) se anuló la Orden AAA/569/2013, de 4 de abril, de título y contenido muy similares a la aquí impugnada que, a su vez, anula dicha Orden de 2013 (Disposición derogatoria única). El debate se planteaba con argumentos similares por las partes intervinientes: la Generalidad de Cataluña como demandante y la Administración General del Estado, autora de la Orden.
Por razones de seguridad jurídica y unidad de doctrina, procede ahora estimar el presente recurso con base en los mismos razonamientos utilizados en la sentencia anterior, que eran los siguientes:
CUARTO: La cuestión de fondo sobre la que debemos pronunciarnos para resolver es si efectivamente la regulación de las ayudas establecidas en la Orden recurrida puede encontrar amparo en el marco competencial de distribución que ha diseñado la Constitución, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional.
La sentencia del Tribunal Constitucional Pleno de fecha 19 de Febrero de 2015 (Nº...
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