STS, 27 de Octubre de 2009

PRIMERO.- La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en los autos 55/2005 , dictó sentencia el 25 de octubre de 2006 , cuyo fallo dice: " Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo número 555/05, interpuesto por las entidades IBERDROLA, S.A, IBERDROLA REDES, S.A, IBERDROLA SISTEMAS, S.A, IBERDROLA GENERACIÓN, S.A e IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A frente a la resolución de 20 de julio de 2.005 adoptada por el Subsecretario de Sanidad y Consumo, por delegación de la Ministra, por la que se desestima la solicitud de compensación económica por colaboración en la gestión de la Seguridad Social formulada ante el Ministerio de Sanidad y Consumo con fecha de 15 de julio de 2.005, declaramos la nulidad de la citada resolución administrativa, por no ser conforme a Derecho y, en su lugar, declaramos el derecho de las entidades demandantes a la compensación económica colaboración en la gestión de la Seguridad Social durante los ejercicios 2002, 2003 y 2004, y condenamos al Ministerio de Sanidad y Consumo a abonar a la entidad demandante la cantidad que resulte de la liquidación a practicar en fase de ejecución de sentencia, e intereses devengados por la misma, en la forma establecida en el Fundamento de Derecho Sexto de esta sentencia."

SEGUNDO.- El Procurador de los Tribunales Don Juan Ignacio Ávila del Hierro, en representación de "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.", y la Abogacía del Estado, interpusieron sendos recursos de casación contra la mencionada Sentencia de 31 de octubre de 2006, mediante escritos de 21 de diciembre de 2006 y de 28 de febrero de 2007,respectivamente.

TERCERO.- Por providencia de fecha 11 de junio de 2007, dictada por la Sección Primera de esta Sala, se acuerda admitir a trámite los dos recursos de casación referidos en el anterior antecedente y remitir las actuaciones a esta Sección Cuarta conforme a las reglas de reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el 7 de septiembre de 2007, confiriéndose traslado a las partes recurridas para formular oposición.

CUARTO.- La representación procesal de "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A." presentó escrito de oposición al recurso de casación formulado de contrario el día 30 de octubre de 2007. Del mismo modo, la Abogacía del Estado se opuso al recurso presentado por la Administración mediante escrito de 8 de noviembre de 2007.

QUINTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de octubre de 2009, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observados los trámites establecidos en la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

PRIMERO.- Se impugna, por un lado, por el Sr. Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, como, por otro, a iniciativa de "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.", la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de 25 de octubre de 2006 , pronunciada en el recurso contencioso administrativo núm. 55/2005, interpuesto contra la Resolución de 27 de julio de 2.005, adoptada por el Subsecretario de Sanidad y Consumo por delegación de la Ministra, por la que se desestima la solicitud formulada con fecha de 15 de julio de 2.005 por las citadas mercantiles con vistas a la compensación de los gastos por prestación sanitaria derivada de contingencias comunes y accidente no laboral a sus trabajadores beneficiarios de la prestación durante los años 2002, 2003 y 2004, por importe de

16.693.268,25 euros más los intereses legales.

SEGUNDO.- El fundamento de derecho primero de la Sentencia en esta sede impugnada se dedica a exponer la normativa jurídica aplicable para resolver el fondo de la cuestión planteada, detallando, entre otros, el régimen jurídico contemplado en el artículo 77 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social; la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, que establece en su artículo primero la separación y clarificación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social, dando nueva redacción al núm. 2 del art. 86 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio ; su Disposición Transitoria Decimocuarta , que aborda la aplicación paulatina de la separación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social, y cuya previsión resulta desarrollada por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y de orden social, en su Disposición Transitoria Sexta ; la O. M. de 26 enero 1998, al desarrollar las normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional contenidas en la Ley 65/1997, de 30 de diciembre de 1997, de Presupuestos Generales del Estado para 1998 , y cuya disposición transitoria cuarta estableció los concretos términos en que había de procederse a la compensación de los gastos derivados de la colaboración de las empresas en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad temporal derivadas de enfermedad común y accidente no laboral; la O.M. de 20 de abril de 1998, que procedió a la modificación de la O.M. de 25 de noviembre de 1966, de colaboración de las empresas en la gestión del Régimen General de la Seguridad Social, al objeto de introducir en la misma distintas disposiciones dirigidas a garantizar el correcto funcionamiento del régimen de colaboración voluntaria de las empresas en la gestión de la Seguridad Social; finalmente, el Real Decreto 1380/1999, de 27 de agosto , vino a establecer el procedimiento para hacer efectivo el importe de la compensación económica a las empresas que colaboran en la gestión de la asistencia sanitaria correspondiente a 1998, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997 . En su preámbulo, después de hacer referencia a la expresada disposición transitoria, se indica que las percepciones a que se refiere la mencionada disposición transitoria sexta se entenderán aplicables a partir de la fecha de entrada en vigor de esta Ley, ya que la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 7 de marzo de 1997 , en su artículo 1, prorrogaba para todo el ejercicio 1997 los coeficientes reductores de la cotización fijados en los artículos 14 y 15 de la Orden de 27 de enero de 1997 , que establecía la deducción en la contingencia de asistencia sanitaria en el 0,09 ó 0,11, según la modalidad de colaboración voluntaria que se ejerza, en los párrafos a) y b) del citado artículo 15 de esta Orden.

En el segundo de sus fundamentos de Derecho expresa los siguientes antecedentes, que considerade interés para la resolución del recurso: "Según consta en autos, las mercantiles recurrentes tenían autorización provisional para colaborar con la Seguridad Social en la gestión de la asistencia sanitaria e incapacidad temporal derivadas de las contingencias de enfermedad común y accidente no laboral, respecto de su personal que presta servicios en las provincias de Albacete, Burgos, Cáceres, Cuenca, León, Palencia, Salamanca, Toledo, Valladolid y Zamora, así como en la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Autónoma de Madrid. Autorización que se deja sin efecto a partir de 01 enero 2004.

Dichas entidades formularon reclamación de la compensación de gastos por la colaboración en la gestión de la Seguridad Social durante los ejercicios 2002, 2003 y 2004, mediante escrito presentado con fecha 15 de julio de 2005, la cual fue desestimada por la resolución de 20 de julio de 2005, objeto del presente recurso contencioso administrativo.

La parte recurrente invoca la incompetencia de la Ministra de Sanidad y Consumo para resolver la solicitud y sostiene que su derecho a la compensación económica por la colaboración en la asistencia sanitaria existe y está reconocido por nuestro ordenamiento jurídico, y en concreto por los artículos 77.1 b) del TRLGSS y la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997 , así como el Real Decreto 1380/1999 , tal y como ha reconocido esta propia Sala en Sentencias de 10 de diciembre de 2003 y 21 de abril de 2004 ."

La Sala de instancia, tras resolver la cuestión relativa a la pretendida falta de incompetencia de la Ministra de Sanidad y Consumo para dictar la resolución administrativa impugnada, resuelve la discrepancia procesal recurriendo a su doctrina reflejada en resoluciones anteriores, invocando en particular las Sentencias de 10 de diciembre de 2003, 21 de abril de 2004, 24 de mayo de 2006, 7 de junio de 2006,21 de junio de 2006, 3 de julio de 2006, 28 de junio de 2006, 12 de julio de 2006 y 27 de septiembre de 2006 .

En ellas, se resume así la posición de la Administración frente a la cuestión litigiosa: "A los efectos de las posibles reclamaciones por los costes de la asistencia sanitaria asumida por las empresas colaboradoras con posterioridad al ejercicio 1998, se estima que la integración de este colectivo en el Sistema Nacional de Salud, por aplicación de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, tenía efectos del año 1999 puesto que el Presupuesto del INSALUD para dicho año ya no estaba financiado por cotizaciones sociales, por lo que ha de entenderse que se culminó el proceso de separación de fuentes de financiación al que alude dicha Disposición Transitoria. En consecuencia, se considera que las Empresas han seguido voluntariamente a su cargo con la citada prestación de la asistencia sanitaria. Por ello, cualquier coste que se haya producido con posterioridad a 1998 por la asistencia sanitaria prestada por las empresas colaboradoras debe ser asumido por las mismas. Se entiende que el importe librado por el crédito extraordinario aprobado por Ley 35/1999, de 18 de octubre, de 16.870.101.469 pesetas, se hizo en cierre del proceso de colaboración al finalizar el periodo transitorio. Finalmente para la extinción de esta modalidad de colaboración voluntaria de empresas en la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, de una forma inequívoca desde un punto de vista jurídico, se requiere la modificación del artículo 77 b) de la Ley General de la Seguridad Social , de conformidad con lo expuesto en el informe de la Asesoría Jurídica de esta Secretaría de Estado de fecha 17 de febrero de 2000."

Por el contrario, la Sala sostiene que "estamos ante una colaboración de décadas cuyo extinción exige, como mantiene el informe, su expresión de una forma inequívoca desde un punto de vista jurídico, entre tanto la relación subsiste, y como una parte viene realizando la prestación la otra, la Administración beneficiada, viene obligada a la contraprestación económica . "

Para llegar a dicha conclusión, argumenta lo siguiente (fundamento de derecho quinto): "La Administración demandada considera, respecto de los gastos cuya compensación se reclama, que desde el año 1999 dejó de ser aplicable la modalidad de colaboración en la gestión de la prestación de asistencia sanitaria prevista en el art. 77.1 b) de la Ley General de la Seguridad Social , de conformidad con la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997. Motivo de oposición que se corresponde con el parecer expresado por el Ministerio de Hacienda al de Sanidad y Consumo mediante informe de 26 febrero 2002 trasladado a este Departamento por carta de 08 marzo 2002, al que se hace referencia en la citada sentencia de esta Sección de 10 diciembre 2003 . Pero como se pone de manifiesto en esta Sentencia, en el mentado informe se añade que para la extinción de esta modalidad de colaboración voluntaria de empresas en la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social de una forma inequívoca desde el punto de vista jurídico, se requiere la modificación del art. 77.1 b) de la Ley General de la Seguridad Social .

De manera que, al fundarse la reclamación originaria en el citado precepto legal, y al no haberse modificado éste ni dictado norma o resolución dando por culminado el proceso referido anteriormente, ha de considerarse que la relación de colaboración subsiste y que, dado que una parte -la entidad demandante-viene realizando la prestación, la otra -la Administración General del Estado beneficiada- viene obligada a la contraprestación económica, según se dijo en la precitada sentencia de 10 diciembre 2003 . A lo que ha de añadirse, por un lado, que las distintas Ordenes Ministeriales por las que se desarrollan las normas de cotización a la Seguridad Social contenidas de las leyes de Presupuestos del Estado para los ejercicios de 1999 a 2002, en sus arts. 17 y 18 regulan los coeficientes reductores aplicables a las empresas excluidas de alguna contingencia y a las empresas autorizadas a colaborar voluntariamente en la gestión de la Seguridad Social, y más concretamente de la prestación económica de incapacidad temporal derivada de enfermedad común o accidente no laboral en las modalidades previstas en el art. 77.1, b) y d), de la Ley General de la Seguridad Social , lo que pone de manifiesto que no ha culminado el proceso de separación de fuentes a que hacía referencia la Ley 66/1997 (art. 77); y, por otro lado, que mediante resolución de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social, de 29 octubre 2003 , se dejó sin efecto, a partir de 01 enero 2004, la autorización concedida a la entidad demandante para colaborar en la gestión de la Seguridad Social, en relación con la asistencia sanitaria e incapacidad temporal derivadas de enfermedad común y accidente no laboral, en base al apartado b), art. 77, de la Ley General de la Seguridad Social . Y en base a dicha autorización, la entidad demandante asumió la gestión de tales contingencias, la compensación de cuyos gastos vino luego a reclamar de la Administración, la cual, como señala la parte demandante, debe respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima (art. 3.1, LRJAP-PAC ). Al respecto, la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 04 junio 2001 , pone de manifiesto que "(...) el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del TJCE y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca como fundamento del primero de los motivos de casación puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. En el bien entendido de que no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica deban mantenerse indefinidamente estables (...)".

De conformidad con lo anterior, proclama que "Son razones, las expuestas, que refuerzan el derecho de la entidad demandante, a percibir una compensación económica por la gestión de la asistencia sanitaria prestada en su condición de entidad colaboradora de la Seguridad Social y en relación a su propio personal y familiares beneficiarios, por las contingencias de enfermedad común y accidente no laboral durante los ejercicios 2002, 2003 y 2004."

Finalmente, la sentencia declina establecer la cuantía concreta en que ha de ser compensada la entidad colaboradora reclamante, fijando en cambio las bases a que habrá de atenerse la ejecución de la sentencia, expresadas como sigue:

"1ª.- Aplicación de los parámetros de cálculo establecidos para el ejercicio 1998 conforme al Real Decreto 1380/99 , es decir, la determinación de la compensación tomando como referencia el importe de la deducción por asistencia sanitaria que viniera percibiendo la empresa hasta la entrada en vigor de la Ley 66/1987 , determinada cuya deducción en función de los coeficientes reductores en la cotización fijados por los arts. 14 y 15 de la O.M. 27 enero 1997 , salvo que este importe fuese superior al coste medio del INSALUD determinado en el citado Real Decreto, en cuyo caso será dicho coste el límite de la compensación.

2ª.- Aplicación, en lugar de tal coste medio publicado en el mentado Real Decreto, del coste medio que para los ejercicios 2002, 2003 y 2004 pudiera publicarse con anterioridad al incidente de ejecución de sentencia, siempre que su resultado sea inferior a la contraprestación que resulte de aplicar el coeficiente reductor [0,09] en la cotización establecida en la O.M. 27 enero 1997. De no publicarse dicho coste medio correspondiente dichos ejercicios antes del incidente de ejecución de sentencia, se estará a lo que resulte de la aplicación de la precedente base 1ª.

3ª.- Imposibilidad de que el importe de la compensación que resulte de aplicar tales parámetros supere el importe reclamado, esto es, 16.693.268,25 euros

4ª.- Adición, al importe de la compensación resultante, del interés legal del dinero devengado por dicho importe desde el 15 de julio de 2005, fecha de la reclamación administrativa formulada. La aplicación de los intereses legales, como instrumento de actualización de la compensación reclamada, deriva de lo dispuesto en los arts. 36 y 45 de la Ley General Presupuestaria , Real Decreto Legislativo 1098/1988 (actualmente, arts. 17 y 24, Ley 47/2003 )."

TERCERO.- Como anticipamos, frente a la Sentencia citada interpusieron recurso de casación tanto la defensa del Estado como la representación en autos de "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.", y, respectivamente, tanto el Estado como la sociedad mencionada, se opusieron al recurso interpuesto de contrario.

Así las cosas nos ocuparemos en primer término del recurso deducido por la defensa de la Administración. Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la Abogacía del Estado articula dos motivos de casación contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, de fecha 25 de octubre de 2006 , que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.".

El primero de los motivos aducidos se sustenta en la infracción de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 67/1997, de 30 de diciembre , en relación con el Real Decreto 1830/1998, de 27 de agosto, las Ordenes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de enero de 1998, 15 de enero de 1999, 28 de enero de 2000 y 29 de enero de 2001, el art. 77.1.b) de la Ley General de la Seguridad Social y el art. 4.2 del Código Civil .

En cuanto al segundo motivo casacional formulado a instancia del Estado, vuelve a insistir en la infracción de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 67/1997, de 30 de diciembre , poniéndolo esta vez en relación con los artículos 3.1 (y 1.281, párrafo primero), 4.2, 6.1 y 7.1 del Código Civil .

Los dos motivos, en realidad, plantean una temática común, que es la relativa a la subsistencia del régimen de colaboración con la Seguridad Social prevista en el art. 77.1.b) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con anterioridad a la supresión de dicho apartado -con efectos de 1 de enero de 2009- por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, y a resultas de lo dispuesto en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

CUARTO.- En concreto, el primer motivo invocado por la Abogacía del Estado considera que la Sentencia infringe "la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre , en relación con el Real Decreto 1830/1999, de 27 de agosto, las Órdenes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de enero de 1998, 15 de enero de 1999, 28 de enero de 2000 y 29 de enero de 2001, el art. 77.1.b) de la Ley General de la Seguridad Social y el art. 4.2 del Código Civil ".

Sustenta igualmente que el fallo no es conforme a Derecho "porque el régimen de separación de fuentes de financiación entre el Sistema Nacional de salud y la Seguridad Social terminó en 1999, lo que conllevó la desaparición de la modalidad de colaboración social en la gestión de la asistencia sanitaria previsto en el art. 77.1.b) de la Ley General de Sanidad , aunque éste no haya sido formalmente derogado.

Así resulta de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/97 , norma de carácter temporal, aplicable en tanto culmina el proceso de separación de fuentes. Norma especial o específica que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 4.2 del Código Civil , no puede aplicarse a situaciones distintas de las contempladas en ella".

Y tras referirse a los antecedentes normativos que menciona mantiene que la misma "demuestra que el régimen de colaboración que sirve de fundamento a la pretensión de compensación económica reconocida por la sentencia que se recurre había dejado de existir en 1999; no siendo precisa, como tenemos dicho, la derogación formal del art. 77.1.b) de la Ley General de la Seguridad Social .

En efecto, la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997 , intitulada " colaboración de las empresas en la gestión de la Seguridad Social", es del siguiente tenor:

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asistencia sanitaria con anterioridad a la presente Ley.

La compensación económica por dicha colaboración en el caso de asistencia sanitaria se establecerá en función de los trabajadores protegidos y dará lugar a la percepción de un importe que no podrá ser inferior al que actualmente se viniera percibiendo por la empresa, salvo que este último fuera superior al coste medio, en el INSALUD, de las prestaciones que cubre la colaboración, en cuyo caso, será dicho coste el límite de la compensación a realizar. Reglamentariamente se establecerán los procedimientos para hacer efectiva la compensación económica>>.

La previsión reglamentaria de esta norma de Derecho transitorio se desarrolló en el Real Decreto 1380/1999, de 27 de agosto, cuyo art. 4.2 fijó los criterios para determinar la compensación exclusivamente referida al ejercicio de 1998 y cuyo art. 4.1 estableció que: >.

Que dicho procedimiento y previsión culminan un ciclo de colaboración que finaliza en el ejercicio de 1998 se deduce también del preámbulo de la mencionada disposición, pues, en él se declara que: >.

Finalmente, será la propia Ley 35/1999 de 18 de octubre , de concesión del crédito extraordinario para abonar la compensación económica de 1998, la que ratifique la conclusión defendida en este motivo único de casación, en cuanto en ella se afirma que:

>

Por lo tanto, lo que hace la Ley es dotar de plenitud de efectos a la previsión contenida en la disposición transitoria que, como norma temporal que es, sólo puede aplicarse al supuesto de hecho previsto en la misma, es decir, mientras y hasta tanto culminara el proceso de separación de fuentes de financiación. Concluido éste en 1999, la previsión de derecho transitorio queda sin efecto con independencia de que se reforme o no expresamente el art. 77.1 .b), que pasa a ser un precepto sin contenido al haber desaparecido el supuesto de hecho que lo determina (...)."

QUINTO.- El motivo no puede prosperar. Esta Sala y Sección al menos en tres ocasiones anteriores ha rechazado el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado frente a Sentencias en las que se resolvían supuestos similares al aquí decidido, así Sentencias de 15 de diciembre de 2006 y 8 de febrero y 22 de julio de 2008, recursos de casación números 1993/2004, 2127/2005 y 6280/2004 , respectivamente, y lo ha hecho de conformidad con los argumentos que ahora vamos a reiterar por evidentes razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica. En síntesis, poníamos de manifiesto en dichas resoluciones que no resulta aceptable que una colaboración de décadas entre la empresa demandante en instancia y la Administración de la Seguridad Social pueda quedar extinguida por voluntad tácita de la administración, sin comunicación expresa alguna, permitiendo al tiempo que la entidad colaboradora persista en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral derivadas de enfermedad común y accidente no laboral, conforme al apartado 1.b) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, sin recibir la contraprestación económica correspondiente, es decir la participación en la fracción de la cuota correspondiente a tales situaciones y contingencias.

Por ello no resulta admisible la invocada conculcación de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

Tampoco se ha vulnerado el Real Decreto 1380/1999, de 27 de agosto , que establece el procedimiento para hacer efectivo el importe de la compensación económica a las empresas que colaboran en la gestión de la asistencia sanitaria, correspondiente a 1998, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre. Cabe aceptar que el mencionado Real Decreto agotó su vigencia respecto al período considerado.

Mas la omisión de la Administración en el dictado de un nuevo procedimiento para obtener, en los años sucesivos, la compensación económica a que se refiere la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre , no puede significar que se hubiera producido la extinción del régimen de colaboración ya que la ausencia de término expreso de finalización en la norma legal exige, por tanto, un acto expreso debidamente notificado a la empresa colaboradora. Su falta, conlleva, "a sensu contrario" entender persistente la colaboración y, por ende, el derecho al resarcimiento económico cuyo procedimiento para hacerlo efectivo, ante la ausencia de norma reglamentaria, es el fijado por la Sala de instancia".

Lo expuesto es bastante para desconocer el argumento que esgrime el motivo de que la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997 era una norma especial o específica que no podía aplicarse a situaciones distintas de las contempladas en ella sin vulnerar el art. 4.2 del Código Civil que dispone que: "las leyes" de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas". No es posible concebir que esa norma sólo pudiera regir en el ejercicio posterior al que se promulgó por que los efectos que estaba llamada a producir para extinguir la situación que se quería remediar no cumplieron el objetivo que buscaban, y la situación que pretendía clausurar no concluyó con ella sino que continuó vigente a ciencia y paciencia de la Administración que siguió consintiéndola y beneficiándose de su existencia. Que esos fueran sus designios no podrá ponerse en duda, pero que no se hicieron efectivos es igualmente indudable, de modo que no es posible creer que fuera de aplicación el articulo del Código Civil expresado. En definitiva con esta afirmación no hacemos más que apoyar o apostillar las razones ya conocidas y expuestas en las Sentencias precedentes citadas.

En consecuencia, el primer motivo de casación debe ser desestimado.

SEXTO.- La respuesta de la Sala al primer motivo de casación sirve igualmente para la desestimación del segundo de los motivos aducidos en el escrito de interposición formulado por la Abogacía del Estado, que no hace sino abundar en la argumentación relativa a la subsistencia del régimen de colaboración con la Seguridad Social previsto en el art. 77.1.b) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en relación con lo dispuesto en la Disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

No puede ser estimada la alegación de infracción del principio "ignorantia iuris non excusat", en relación con el conocimiento o al menos el deber de conocer -al modo de ver de la recurrente-, por parte de las empresas que voluntariamente siguieron prestando su colaboración en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral transitoria derivadas de enfermedad común y accidente no laboral, de la extinción del régimen de compensación económica por la colaboración. Al no haberse extinguido dicho régimen, según hemos manifestado con anterioridad, la conducta de las empresas colaboradoras no pudo incurrir en la citada infracción, como tampoco en la del principio de buena fe (art. 7.1 del Código Civil ), que no se puede predicar en ningún caso de quien ha ajustado su conducta a un texto normativo vigente.

Todo ello lleva también a la desestimación de este segundo motivo casacional aducido por el Letrado público.

SÉPTIMO.- Como sabemos, también interpusieron recurso de casación "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.", formulando en aquél varios motivos de impugnación de la sentencia de instancia, que resumiremos a continuación.

El primero de ellos, formalizado al amparo del apartado c) del 88.1 de la Ley de la Jurisdicción por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, abunda en la infracción por la sentencia de instancia del art. 219.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , toda vez que la determinación de la cantidad en que reside la condena no queda al albur de una simple operación matemática, al estar condicionada a la fijación del "coste medio del INSALUD", lo que supone tanto como dejar la ejecución de la sentencia al arbitrio de la Administración del Estado.

El segundo de los motivos, con igual sustento que el anterior, denuncia su falta de motivación en loconcerniente a la carga de la prueba del coste medio del INSALUD para los años 2002, 2003 y 2004. A juicio de la recurrente, la prueba del coste medio corresponde al Estado, que, desatendiendo sus obligaciones, no lo ha publicado, por lo que no se puede hacer depender de ese hecho la ejecución de la Sentencia.

El motivo tercero, sustentado en el apartado d) del art. 88.1 por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, alega la vulneración de los arts. 4.1 y 2 del Real Decreto 1380/1999 y del art. 3.1 del Código Civil . Sostiene que el art. 4.2 .c) de la mencionada norma reglamentaria impone la fijación del coste medio del INSALUD para los ejercicios posteriores a 1998. De ahí que la compensación que hayan de percibir las empresas colaboradoras por las prestaciones facilitadas con posterioridad a 1998, deban determinarse en función del coste medio fijado por el Estado para cada de las anualidades posteriores, en nuestro caso las de 2002, 2003 y 2004, en función de una simple operación matemática.

El cuarto, con igual amparo que el anterior en el art. 88.1 .d), considera que la Sentencia infringe la doctrina del enriquecimiento injusto o sin causa. Parte del hecho de que la colaboración subsiste, y como una parte viene realizando la prestación, la otra -en este caso la Administración-, al resultar beneficiada, viene obligada a abonar la contraprestación económica derivada de aquella colaboración. Añade a lo anterior que si por su parte se prestó la colaboración a que se atiene el recurso en 2002, 2003 y 2004, deberá ser compensada con arreglo a los costes de esos años y no conforme a los de 1998, siendo un dato notorio el carácter creciente de los costes del Sistema Nacional de Salud. Se cumplirían, en definitiva, todas las condiciones que la jurisprudencia exige para declarar la existencia de un enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

El motivo quinto, con igual amparo que los dos precedentes, invoca la infracción del principio de confianza legítima. Su vulneración vendría determinada por la subsistencia, reconocida por el fallo de la sentencia de instancia, del derecho a la compensación económica. El Real Decreto 1380/1999 fijó el coste medio del INSALUD para el año 1998, obligando al Estado a publicar el correspondiente a los años sucesivos. De ello se desprendería la confianza legítima de la recurrente en la percepción de una contraprestación anual por su colaboración en la gestión de las prestaciones del régimen público de la Seguridad Social durante los años de referencia.

OCTAVO. Previamente al análisis del recurso entablado por "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.", es necesario resolver las dos causas de oposición a su admisión invocadas por el Abogado del Estado con sustento en el art. 93.2.d) de la Ley de la Jurisdicción , al entender que "el recurso carece manifiestamente de fundamento". Razona el Letrado público que la Sentencia acogió los pedimentos de la recurrente, de forma que el interés del recurso estribaría en anticiparse a un futuro incidente de ejecución en evitación de que la cuantía de la compensación pudiera ser inferior a la solicitada en la demanda. Y también que el recurso resulta improcedente puesto que la Sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 2006 , recaída en el recurso de casación 1793/2004, dio por bueno el procedimiento de indemnización fijado por la Sala de instancia.

Ninguna de las causas de inadmisión puede estimarse. La primera porque la razón de ser del recurso estriba precisamente en la disconformidad de la recurrente con las bases establecidas por la sentencia de instancia para determinar la cuantía de la compensación económica debida por la asistencia prestada en los ejercicio 2002, 2003 y 2004; no es posible afirmar que se ha estimado la pretensión formulada por la actora en la instancia, ya que desconoce en qué cantidad se le va a reintegrar y de qué modo se va a llegar a su determinación. En cuanto a la segunda de las causas de inadmisión, muestra el desacuerdo de la recurrente con el procedimiento establecido para el cálculo de la compensación, que reputa erróneo.

NOVENO.- Examinaremos en primer lugar el tercero de los motivos del recurso, primero de los que se plantean al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .

La exposición del motivo recuerda que las competencias del INSALUD fueron objeto de transferencia a las diez Comunidades Autónomas que aún carecían de ellas mediante sendos Reales Decretos (1471 a 1480) de 27 de diciembre de 2001, y, en línea con ello, el Real Decreto 840/2002, de 2 de agosto , sustituyó el INSALUD por el "Instituto Nacional de Gestión Sanitaria" (INGESA), que habría de limitar sus prestaciones sanitarias a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

De esta forma, cuando la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997 y el artículo 4 del Real Decreto 1380/1999 se refieren como parámetro de cálculo de la compensación que han de percibir las entidades colaboradoras al llamado "coste medio del INSALUD", lo hacen en un contexto en que elINSALUD desarrollaba sus competencias en una parte significativa del territorio del Estado y aquel indicador resultaba representativo del coste real de la prestación de asistencia sanitaria (en que consistía, en definitiva, la colaboración de las empresas). Por el contrario, a partir del 31 de diciembre de 2001, en que el INSALUD deja de gestionar la prestación de la asistencia sanitaria salvo en lo concerniente a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, el "coste medio de INSALUD" deja de ser aplicable como parámetro de la compensación económica a las entidades colaboradoras en la gestión de las prestaciones sanitarias de la Seguridad Social.

A decir de la recurrente, lo anterior es consecuencia de los criterios de interpretación de las normas incluidos en el art. 3.1 del Código Civil .

Y ello, primero, por el sentido propio de sus palabras, en tanto que el Real Decreto 1380/1999 se refiere al INSALUD y no al INGESA, sin que este cambio atienda a una simple cuestión denominativa, pues lo relevante es que el INGESA limita la prestación de la asistencia sanitaria (y, por tanto, sus costes) a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, que no pueden tomarse como representativas de las Comunidades Autónomas cuyos servicios han sido transferidos.

En segundo lugar, atendiendo al contexto, dado que aquel en que vino a la luz el "coste medio del INSALUD" no contemplaba la transferencia de la prestación de servicios asistenciales por el INSALUD a las Comunidades Autónomas de la llamada "vía lenta", sino un parámetro de cuantificación aplicado sobre las diez Comunidades Autónomas que formaban el extinto INSALUD.

Igualmente, por el tiempo en que ha de ser aplicada la norma, pues en los años 2002, 2003 y 2004 los costes sólo son calculables con referencia a Ceuta y Melilla y no en relación con las Comunidades Autónomas a las que la venía originariamente dirigida la norma.

Y, en cuarto lugar, considerando el espíritu y finalidad de la norma, que tenía por objeto encontrar un parámetro de cálculo equiparable entre el coste de asistencia sanitaria asumido por las empresas y el asumido por la Administración. Para dicha finalidad se utilizó el criterio del "coste medio del INSALUD", porque el coste de las prestaciones sanitarias en el conjunto de las diez Comunidades Autónomas a que era aplicable resultaba representativo de su coste en la totalidad del territorio español, condición que no reúnen los extraídos únicamente de las experiencias de Ceuta y Melilla.

A lo anterior añade un imperativo de equidad -en relación con el art. 3.2 del Código Civil -, pues el sistema de compensación económica del Real Decreto descansaba en la equiparación entre los costes del sistema público de salud y los costes de la colaboración prestada por las empresas.

Ahora bien -añade la recurrente-, la imposibilidad de aplicar uno de los dos parámetros establecidos en el Real Decreto 1380/1999 no impide la aplicación en sí del Real Decreto, pues su art. 4.2 a) se refiere, como concepto alternativo, al importe de la deducción por asistencia sanitaria que viniera percibiendo la empresa hasta la entrada en vigor de la Ley 66/1997 , cuya aplicación solicitó la parte recurrente en la instancia.

DÉCIMO.- El recurso, en la parte hasta ahora expuesta, ha de estimarse, de acuerdo con la reiterada doctrina de esta Sala expresada en sentencias de 10 de octubre de 2008, recaída en el recurso de casación nº 4804/2004 y de 22 de abril de 2009, recaída en el recurso de casación nº 5802/2004 , que resuelven supuestos similares. Siendo de agregar a lo en ellas expuesto que la Sentencia recurrida, una vez llega a la conclusión de que la empresa gestora ha de ser compensada por la asistencia prestada en 2002, 2003 y 2004, resume en el inicio del fundamento de derecho sexto la tesis de la recurrente señalando que "Para la determinación del importe de la compensación económica, la parte demandante propugna la aplicación del porcentaje el 0,09 como coeficiente reductor en la cotización, toda vez que no puede determinarse el coste medio del INSALUD, por cuanto este organismo desapareció en enero de 2002, como consecuencia del traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas, siendo así que para el período reclamado arroja la suma de 16.693.268,25 euros.

Ahora bien, esta Sala ha considerado que tampoco puede decirse que ese coste medio no pueda determinarse por el hecho de la desaparición del Insalud, cuando lo cierto es que ese coste medio puede igualmente concretarse por otros medios, sin olvidar que el INGESA también presta sus servicios sanitarios en Ceuta y Melilla ( art.15.1 del RD 840/2002 de 2 de agosto )."

A juicio de la Sala de instancia, " Ello obliga a seguir la línea indicado en los casos resueltos por esta Sección en la ya citada sentencia de 10 diciembre 2003 (Rec Cont. Admvo. 641/2002 ) y en la sentencia de 21 abril 2004 (Rec. Cont. Admvo. 247/2003 ), en las que ante la imposibilidad de colegir del expediente silos datos tomados en consideración y cálculos efectuados eran correctos, se decidió dejar para ejecución de sentencia la determinación del importe de la deuda, dando por buenos los parámetros de cálculo empleados para el ejercicio 1998, y teniendo en cuenta que, de publicarse el coste medio para los ejercicios objeto de reclamación con anterioridad al incidente de ejecución para determinar la cuantía, se aplicarían éstos, y su resultado sería validado, siempre que para cada uno de los ejercicios fuera inferior a la contraprestación en función del coeficiente reductor [0,09] en la cotización efectuada en la O.M. de 27/01/1997, sin que en todo caso el importe final pudiera exceder de la cantidad que constituía la pretensión recogida en la demanda. "

En ese mismo fundamento sexto la Sentencia remata que "La misma solución es de aplicar al caso ahora examinado, porque aunque la parte demandante aportó en vía administrativa certificación relativa al número de beneficiarios de las prestaciones objeto de compensación, no puede, al tiempo de dictarse esta sentencia, establecerse definitivamente la cuantía de la compensación a abonar, puesto que uno de los factores de su cálculo, el coste medio del INSALUD, no ha sido objeto de acreditación para los ejercicios objeto de reclamación, lo que obliga a diferir al periodo de ejecución de sentencia la definitiva cuantificación de la deuda, aplicando el coste medio así establecido o, en su defecto, el que quedó establecido para el año 1998."

Se impone reconocer el error en que la Sentencia de instancia incurre porque, si bien el Real Decreto 1380/1999, de 27 de agosto , que estableció el procedimiento para hacer efectivo el importe de la compensación económica a las empresas que colaboran en la gestión de la asistencia sanitaria, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, fijó el "coste medio del INSALUD" para 1998, la Administración, a partir de ese año, incumplió la obligación ( ex art. 4.2.c del Real Decreto 1380/1999 ) de hacer público el coste medio para ejercicios posteriores mediante Resolución del Subsecretario de Sanidad y Consumo.

De ahí que la Sentencia no hubiera debido operar sobre la hipótesis de que para 2002, 2003 y 2004 era posible fijar el coste medio del INSALUD pese a haber desaparecido el mismo, obligación que recaía sobre la demandada, que no aportó ese dato imprescindible e, igualmente erróneo era afirmar, como hizo la Sentencia, que podía hacerse por otros medios, sin añadir nada más, dando con ello lugar a un enigma aún no resuelto.

Descartada esa posibilidad, sí era posible -como solicitaba la recurrente-determinar con certeza la cantidad a abonar partiendo del dato por ella aportado del número de beneficiarios a los que se había asistido. Para ello bastaba con utilizar la Orden de 27 de enero de 1997, que desarrolló las Normas de Cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional contenidas en la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997 , y que fijó en su art. 14 los coeficientes aplicables a las empresas excluidas de alguna contingencia. En concreto, a tenor de su apartado d), para las empresas excluidas de la contingencia de asistencia sanitaria por enfermedad común, maternidad y accidente no laboral, el coeficiente será del 0,11, corriendo a cargo de la empresa el 0,09.

Por tanto, al no ser aplicable el coste medio del INSALUD, el modo de determinar la indemnización a abonar por la asistencia prestada venía establecido por el apartado 2.a) del art. 4 del Real Decreto 1380/1999 , en el importe de la deducción por asistencia sanitaria que viniera percibiendo la empresa hasta la entrada en vigor de la Ley 66/1997, determinada en función de los coeficientes reductores en la cotización fijados en el artículo 14 de la Orden de 27 de enero de 1997 , salvo que este importe fuese superior al coste medio del INSALUD. Como no es posible determinar este último habrá de aplicarse el coeficiente del 0,09 de deducción que percibía la empresa en la cotización a la Seguridad Social y multiplicarlo por el número de beneficiarios, que ha sido acreditado por la recurrente y no puesto en cuestión de contrario, y de cuya operación resultaba la cifra reclamada que es la que habrá de abonarse más los intereses que correspondan de acuerdo con la Sentencia desde la fecha de la reclamación administrativa formulada, esto es, a partir del 3 de octubre de 2004 .

La estimación de este motivo y por ende del recurso hace innecesario pronunciarse sobre el resto de los motivos planteados.

UNDÉCIMO.- Al estimar el recurso casamos la Sentencia recurrida que declaramos nula y sin ningún valor ni efecto y de conformidad con lo prevenido en el art. 95.2 .d), la Sala, en funciones de tribunal de instancia, dicta nueva Sentencia por la que estimando el recurso interpuesto por "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.", y por las razones expuestas más arriba, declaramos el derecho de la recurrente a que la Administración reconozca que la compensación económica por la colaboración prestada en la gestión de la Seguridad Social en 2002, 2003 y 2004 asciende a la suma de 16.693.268,25 euros, más los intereses legales devengados de acuerdo con loestablecido por la Sentencia de instancia desde la fecha de la reclamación administrativa, esto es, desde el 15 de julio de 2005 .

DUODÉCIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer ni las costas causadas en la instancia ni las causadas por el recurso de casación interpuesto por la mercantil actora. Y sí procede, en cambio, imponer a la Administración recurrente las causadas con su recurso de casación; respecto de las cuales, haciendo uso de la facultad que establece el apartado 3 del citado artículo, limitamos su importe por el concepto de honorarios del Letrado de la parte recurrida a la cifra máxima de tres mil euros.

1) Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de veinticinco de octubre de dos mil seis , dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 555/2005. 2) Que debemos declarar y declaramos haber lugar, al recurso de casación que contra esa sentencia interpone Don Juan Ignacio Ávila del Hierro en la representación procesal de la "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A."; y en su virtud: A) Casamos y anulamos la citada sentencia de 25 de octubre de 2006. B) Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo núm. 555/2005 interpuesto por "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A."; anulando las resoluciones administrativas impugnadas, declaramos su derecho a percibir de la Administración demandada, como compensación económica por la colaboración prestada en la gestión de la Seguridad Social en los ejercicios 2002, 2003 y 2004, la suma de

16.693.268,25, más el interés legal del dinero devengado por dicho importe desde el 15 de julio de 2005. C) Imponemos a la Administración recurrente las costas causadas con su recurso de casación, con el límite fijado en el último fundamento de derecho de esta sentencia. D) Y no hacemos imposición de las costas causadas en la instancia, ni de las causadas por el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "IBERDROLA, S.A.", "IBERDROLA GENERACIÓN, S.A." e ""IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.".

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Coleccion Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.