STS 527/2018, 23 de Marzo de 2018

La representación procesal de D. Pelayo interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 12 de noviembre de 2013 de la Viceconsejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda de la Comunidad Autónoma de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio de la Dirección General de Transportes de la misma Comunidad Autónoma, de la solicitud de treinta nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor (VTC) que había sido formulada por D. Pelayo con fecha 8 de abril de 2013.

La Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 2 de febrero de 2016 (recurso contencioso- administrativo 1079/2014 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

F A L L O.- Que debemos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Soledad Muelas García, en nombre y representación de Don Pelayo , contra la Orden de 12 de noviembre de 2013, de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada promovido contra la desestimación presunta por silencio de la solicitud presentada el 8.04.13 de concesión de treinta nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor, anulando los actos impugnados y declarando el derecho a la concesión solicitada. Se condena en costas a la parte demandada

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La sentencia fundamenta la estimación del recurso reiterando lo razonado en anteriores sentencias de la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en las que se declara que, una vez derogados los artículos 49 y 50 de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre 16/1987 (LOTT) por el artículo 21.2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ( Ley omnibus ), y los artículos 44 y 45.3 de su Reglamento, ya no es posible denegar la solicitud de autorización con base en el artículo 14 de la Orden FOM/36/2008, de 2 de enero, en la medida en que la posibilidad de establecer restricciones al número de autorizaciones prevista en ese artículo 14 de la Orden tenía apoyo legal en los derogados artículos 49 y 50 LOTT.

También alude la fundamentación de la sentencia -reproduciendo lo razonado en sentencias anteriores- a las medidas operadas en el ámbito reglamentario. Así, señala que el Real Decreto 919/2010 introdujo una serie de modificaciones al Reglamento de Ordenación de Transporte Terrestre, dejando, sin embargo, sorpresivamente vigente el artículo 181.2 del que es trasposición y desarrollo la Orden FOM 36/2008, que habilita para denegar licencias en el caso de que exista una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones otorgadas y los potenciales usuarios del servicio.

La Sala de instancia considera, en definitiva, que las limitaciones al libre acceso de este tipo de transporte son un "combinado" de las restricciones previstas en el apartado 2 del artículo 181 del Reglamento de Ordenación de Transporte Terrestre y en el suprimido artículo 49 LOTT (y artículos 44 y 45.3 del Reglamento) por lo que, al haber quedado suprimido el título jurídico habilitante (artículo 49 LOTT), la resolución denegatoria impugnada queda privada de sustento.

Por último, el fundamento jurídico quinto de la sentencia señala, citando una sentencia dictada en el mismo sentido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que « (...) la entrada en vigor de la Ley 9/2013, de 4 de julio, no altera la conclusión anterior porque el artículo 48 de dicha Ley requiere y remitea un desarrollo reglamentario posterior que no se ha producido al día de la fecha ».

Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Madrid, que formalizó luego la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 24 de mayo de 2016 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

En el desarrollo del motivo de casación se aborda el núcleo de la cuestión suscitada en el proceso de instancia, esto es, si la entrada en vigor de la Ley 9/2013, que contempla la posibilidad de aplicar restricciones a las autorizaciones de VTC, revitaliza el Reglamento de OTT o si es necesario un nuevo desarrollo reglamentario. Aduce la Administración autonómica recurrente que el ROTT no desplegó su eficacia durante la vigencia de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ( Ley omnibus) por carecer de soporte legal, pero esa pérdida de eficacia desapareció con la promulgación de la Ley 9/2013, volviendo entonces a tener cobertura legal el desarrollo reglamentario de las restricciones.

Termina el escrito que se dicte sentencia revocatoria de la sentencia recurrida.

Mediante auto de la Sección Primera de esta Sala de 11 de enero de 2017 se acordó la admisión del recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por diligencia de ordenación de 19 de abril de 2017 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizase su oposición, lo que llevó a efecto la representación de D. Pelayo mediante escrito presentado con fecha 6 de junio de 2017 en el que expone las razones en las que funda su oposición al motivo de casación; y termina solicitando que se dicte sentencia en la que se declare no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 20 de febrero de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

El presente recurso de casación nº 751/2016 lo interpone la representación de la Comunidad Autónoma de Madrid contra la sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid de 2 de febrero de 2016 (recurso contencioso-administrativo 1079/2014 ).

Hemos visto en el antecedente primero que la sentencia recurrida estima recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pelayo , y anula las resoluciones administrativas impugnadas, esto es, la resolución de 12 de noviembre de 2013 de la Viceconsejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda de la Comunidad Autónoma de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la contra la desestimación presunta, por silencio de la Dirección General de Transportes de la misma Comunidad Autónoma, de la solicitud de treinta nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor (VTC) que había sido formulada por D. Pelayo con fecha 8 de abril de 2013.

En el antecedente segundo hemos reseñado, de forma resumida, las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la estimación del recurso contencioso- administrativo.

Procede entonces que pasemos a examinar el motivo de casación que formula la Administración autonómica recurrente, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

Comenzaremos señalando que las discrepancias que dieron lugar al proceso que nos ocupa y a otros muchos semejantes, y que en sustancia se reiteran en el motivo de casación formulado por la Comunidad Autónoma de Madrid, tienen su origen en la modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, llevada a cabo por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ( Ley omnibus ), cuyo artículo 21.2 suprimió, en lo que ahora interesa, los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987 que contemplaban la posibilidad de establecer determinadas limitaciones y restricciones a las autorizaciones en materia de transporte terrestre, quedando con ello privadas de respaldo legal diferentes normas de rango reglamentario que pormenorizaban tales restricciones. Pero dado que la Ley 9/2013, de 4 de julio, volvió a modificar la LOTT dando a su artículo 48 una nueva redacción en la que vuelven a contemplarse posibles limitaciones y restricciones a esta clase de autorizaciones, se suscita el debate sobre la incidencia de este último cambio legislativo.

Ahora bien, un adecuado examen de la cuestión que nos ocupa, relativa a la aplicabilidad de las limitaciones previstas en la redacción del artículo 48 LOTT dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio , exige diferenciar según se trate de solicitudes de autorización presentadas antes o después de la entrada en vigor de dicha modificación normativa. Y dentro del segundo grupo -solicitudes presentadas después de entrar en vigor la Ley 9/2013- aun sería necesario diferenciar según que la solicitud se haya presentado antes o después del desarrollo reglamentario que vino dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre.

A las solicitudes de autorización presentadas antes de la entrada en vigor del artículo 48 LOTT redactado por la Ley 9/2013, de 4 de julio , le son íntegramente aplicables las consideraciones expuestas en diversos pronunciamientos de esta Sala, entre los que cabe citar las sentencias de 27 de enero de 2014 (dos sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 5892/2011 y 962/2012 ), 29 de enero de 2014 (cuatro sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 527/2013 , 105/2012 , 384/2012 y 2169/2012 ) y 30 de enero de 2014 (dos sentencias dictadas en los recursos de casación 4163/2012 y 110/2012 ). De la fundamentación jurídica de la sentencia primeramente citada - sentencia de 27 de enero de 2014 (casación 5892/2011 ) interesa reproducir aquí el siguiente fragmento:

(...) Sexto.- Las consideraciones expuestas en nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 son trasladables al presente supuesto. Las modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción.

Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.

Más en concreto, la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra apoyo en los artículos 3.a ), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987 .

A) En cuanto al artículo 3.a), porque se limita a sentar un principio (el "establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transporte en todo el Estado, mediante la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades que los integran, y de las actuaciones de los distintos órganos y Administraciones Públicas competentes") en términos tan generales que de suyo resultan inapropiados para resolver el concreto punto objeto de litigio.

B) En lo que respecta al artículo 5 porque la actuación de la Administración del Estado para coordinar sus competencias con las de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no puede, lógicamente, traducirse en actos o resoluciones que adopten criterios interpretativos, o normativos, contrarios a las exigencias legales o carentes de la necesaria cobertura. La mera coordinación interadministrativa no puede servir de título para imponer a los operadores económicos en un régimen de libre mercado restricciones que no tengan una expresa cobertura legal.

C) En lo que se refiere a los diversos apartados del artículo 15, el hecho de que la Administración pueda programar o planificar la evolución y desarrollo de los distintos tipos de transportes terrestres, a fin de facilitar el desarrollo equilibrado y armónico del sistema de transportes, tampoco le autoriza de suyo a imponer restricciones cuantitativas para una actividad específica (el alquiler de vehículos con conductor) como las que son objeto de litigio, una vez que la propia Ley 16/1987 considera, en su nueva redacción, que la prestación de aquel servicio empresarial es libre y sólo queda sometida a las pautas aplicables a los transportes discrecionales de viajeros. La Administración recurrente no invoca, a estos efectos, en su apoyo ninguna de las disposiciones legales que regulan el transporte discrecional de viajeros como base habilitante para someter el número de autorizaciones VTC a restricciones cuantitativas.

A ello se añade que, como acertadamente expresa la Sala de instancia, las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 sobre la Ley 16/1987, al suprimir el artículo 49 de esta última, dejaron sin efecto los supuestos de restricción y condicionamiento del acceso al mercado del transporte (y de las actividades auxiliares y complementarias) que en él se establecían previamente. Restricciones y condicionamientos que eran -hasta ese momento- admisibles por razones económicas ligadas, entre otras hipótesis, a los desajustes entre la oferta y la demanda; a la búsqueda de "una situación de mercado equilibrado" para evitar que el aumento de la oferta fuera susceptible de producir aquellos desajustes y disfunciones; y a la voluntad administrativa de implantar un "dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas" o promover "la mejor utilización de los recursos disponibles".

Por mucho que se pretenda diferenciar de aquellas medidas limitativas (a las que se referirá más en concreto el artículo 50 de la Ley 16/1987 , asimismo suprimido por la Ley 25/2009) las contenidas en la Orden FOM/36/2008, como pretende la Dirección General de Transportes del Ministerio de Fomento en su resolución de coordinación 1/2010, lo cierto es que la finalidad y el sentido de estas últimas es el mismo al que respondían los artículos 49 y 50: ajustar la oferta y la demanda de una determinada clase de transporte armonizando su desarrollo del modo "equilibrado" que la Administración considera más adecuado, a cuyo efecto ésta restringe las autorizaciones VTC de modo que no superen una determinada proporción de los servicios de taxis.

Tal designio, sin embargo, no era alcanzable a la vista de la reforma acometida por la Ley 25/2009 y de hecho el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la Ley 16/1987 para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo.

La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010

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Por tanto, en la sentencia que acabamos de reseñar, y en las demás que hemos citado, se resuelve la cuestión suscitada con relación a solicitudes de autorización presentadas en el período temporal comprendido entre la "liberalización" que produjo la Ley 25/2009 y la previsión sobre posibles limitaciones reintroducida por el nuevo artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio . Y este es precisamente el caso que ahora nos ocupa, pues, recordémoslo, la solicitud de autorización fue presentada por D. Pelayo con fecha 8 de abril de 2013, antes, por tanto, de que se promulgase la Ley 9/2013, de 4 de julio.

Ello hace innecesario que reproduzcamos ahora la respuesta dada por esta Sala en los supuestos de solicitudes de autorización presentadas cuando ya había entrado en vigor la nueva redacción del artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, pero antes de que se produjese su desarrollo reglamentario, que finalmente vino dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Tales supuestos son examinados en un segundo bloque de resoluciones que se inicia con nuestra sentencia de 13 de noviembre de 2017 (recurso de casación 3542/2015 ), cuya doctrina hemos reiterado luego en sentencias de 13 de noviembre de 2017 (casación 3100/2015 ), 14 de noviembre de 2017 (casación 2923/2015 ), 4 de diciembre de 2017 (casación 2180/2015 ) y 18 de diciembre de 2017 (dos sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 170/20116 y 885/2016 ), entre otras. Pero, como decimos, no es necesario abundar aquí en los razonamientos expuestos en este segundo grupo de sentencias.

Basta entonces con aquella reseña que antes hemos hecho de la jurisprudencia relativa a los casos en los que, como aquí sucede, la solicitud de autorización se presentó en el período temporal comprendido entre la entrada en vigor de la Ley 25/2009 y la nueva redacción del artículo 48.2 LOTT dada por Ley 9/2013, de 4 de julio ; siendo claro que con arreglo a esa jurisprudencia, el presente recurso de casación debe ser desestimado.

Por todo ello, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid, lo que comporta la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por los litigantes, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada a la cifra de cuatro mil euros (4.000 €) por todos los conceptos, más el IVA que en su caso corresponda.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .