STS 291/2018, 26 de Febrero de 2018
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2018:830 |
| Número de Recurso | 3272/2015 |
| Procedimiento | Recurso de casación |
| Número de Resolución | 291/2018 |
| Fecha de Resolución | 26 de Febrero de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 291/2018
Fecha de sentencia: 26/02/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 3272/2015
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 20/02/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Procedencia: T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 3272/2015
Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 291/2018
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. José Luis Requero Ibáñez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 26 de febrero de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 3272/2015, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Susana Gómez Castaño, en nombre y representación del "Sindicato de Enfermería (Satse)", contra la Sentencia de 20 de julio de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de l Castilla y León, sede en Valladolid, en recurso contencioso-administrativo nº 1471/2014.
Se ha personado como parte recurrida, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en la representación que legalmente ostenta.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede en Valladolid, se ha seguido el recurso interpuesto por el Sindicato Médico de Enfermería (Satse), contra el Decreto 57/2014, de 4 de diciembre, por el que se regula la constitución y funcionamiento de Unidades de Gestión Clínica del Servicio de Salud de Castilla y León.
En el citado recurso contencioso administrativo se dicta Sentencia el 20 de julio de 2015 , cuyo fallo es el siguiente:
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, por ser ajustado a Derecho dicho acuerdo, en los motivos de impugnación alegados e improcedentes las pretensiones de la parte actora, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes
.
Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 2 de noviembre de 2015, la parte recurrente Sindicato de Enfermería Satse, solicita se case y anule la sentencia recurrida sustentándose en un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional y se dicte otra por la que se declare nulo el artículo 9 del Decreto 57/2014, de 4 de diciembre , por no ser conforme a Derecho, debiéndose establecer que los enfermeros/as también puedan ser nombrados Directores de la Unidades de Gestión Clínica como personal sanitario que es, en cualquier ámbito asistencial, independientemente de que participen o no en el mismo personal con categoría de licenciado. Con imposición de costas a la Administración demandada.
Mediante diligencia de ordenación de 10 de febrero de 2016, se da traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, Junta de Castilla y León. El escrito de oposición se presenta el día 28 de marzo de 2016, solicitando se desestime el recurso interpuesto y se confirme la resolución impugnada, con imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 18 de diciembre de 2017, se señala para votación y fallo el día 20 de febrero de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 22 de febrero de 2018.
La sentencia que se impugna desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto, por la parte ahora recurrente "Sindicato de Enfermería (SATSE)", contra el Decreto 57/2014, de 4 de diciembre, por el que se regula la constitución y funcionamiento de Unidades de Gestión Clínica del Servicio de Salud de Castilla y León .
En el recurso contencioso administrativo se impugnaba el citado Decreto, concretamente el artículo 9, que era el único cuya nulidad se pretendía en el suplico del escrito de demanda.
Las razones por las que se desestima el recurso, atendidos los fundamentos de la sentencia en los que se trascribe el citado artículo 9 y se resume la posición de la recurrente, son que la determinación de quienes puedan desempeñar la Dirección de las Unidades de Gestión Clínica es una cuestión que se enmarca en el ámbito de libertad de opción del reglamento, siempre que no se vulneren las normas con rango de ley. Añadiendo que la referencia a " licenciado o titulación equivalente especialista perteneciente a uno de los equipos de atención primaria " no es equivalente a graduado sino a la de máster. Y, en fin, también señala que las funciones del puesto de Director están relacionadas en las propias de la titulación de licenciado, aunque no se aluda a licenciado en medicina.
El recurso de casación se sustenta sobre los tres motivos siguientes, que se invocan por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA . Y afirmamos que son tres motivos, y no cuatro que es lo podría deducirse del formato del escrito de interposición, porque en el motivo que se denomina "cuarto" únicamente hace una recapitulación de los motivos anteriores, y expresa la conclusión de lo que se postula en su escrito.
El primer motivo denuncia la lesión del artículo 4, apartados 3 y 4, de la Ley Orgánica 44/2003, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias , porque corresponde a todos los profesionales sanitarios realizar funciones en las unidades de gestión clínica.
El segundo motivo reprocha a la sentencia la vulneración del artículo 23.2 de la CE , por lesión de los principios de mérito, capacidad e igualdad.
El tercero motivo aduce la contravención del artículo 37 de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril , por la que se modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.
Por su parte, la Administración recurrida sostiene, en su escrito de oposición, que la sentencia no ha infringido las normas cuya infracción se aduce.
Los tres motivos alegados tienen un común denominador y es que, a juicio del sindicato recurrente, el acceso a la Dirección de las Unidades de Gestión Clínica debe reservarse para "el personal sanitario" en general, lo que incluye, por tanto, el personal de enfermería. De modo que, se sostiene, ha sido vulnerada, por la sentencia recurrida, la igualdad en el acceso a cargo público, la Ley de Ordenación de las profesiones sanitarias y la Ley de Universidades, al no haberse declarado la nulidad de la norma reglamentaria que ha marginado al personal sanitario de enfermería.
Ciertamente el artículo 9 del Decreto impugnado en la instancia regula la Dirección de la Unidad de Gestión Clínica, y establece al respecto, en el artículo 9.1, que el Director de dichas Unidades, en el ámbito de la atención primaria, sea " un profesional sanitario con categoría de licenciado o titulación equivalente especialista " (artículo 9.1.a). Y, en el ámbito de la atención especializada, ha de ser " un profesional sanitario que disponga del nombramiento de Jefe de Servicio, Jefe de Sección o responsable de Unidad " (artículo 9.1.b).
En definitiva, se trata de determinar si la sentencia ha infringido la normas invocadas al no anular el Decreto impugnado por la falta de mención del artículo 9.1 al personal sanitario, en general, o hacer una mención específica al personal de enfermería, en particular
Antes de continuar conviene hacer, atendido el contenido del escrito de demanda, una consideración general sobre los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria.
Con carácter general, venimos poniendo de manifiesto, por todas Sentencia de 7 de noviembre de 2017 (recurso contencioso administrativo nº 809/2015 ), la estrecha vinculación de la potestad reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno, reconocida en el artículo 97 de la CE , lo que impide que el autor del reglamento pueda ser forzado por los Tribunales a ejercer la potestad reglamentaria en un sentido predeterminado.
Ahora bien, el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra sujeto a los límites que señala la Constitución, y cuyo control corresponde a los tribunales, ex artículo 106.1 de la CE . Entre los clásicos límites se encuentran, como declaramos en nuestra Sentencia de 31 de mayo de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 48/2012 ), el de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, la observancia de la jerarquía normativa según dispone la Constitución y a la Ley ( artículos 9.3 , 97 y 103 de la CE y 51 de la Ley 30/1992 ), y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 de la CE y regulado en el artículo 24 de la Ley de Organización , Competencia y Funcionamiento del Gobierno, o en las correspondientes normas autonómicas, como es el caso. Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho, y a las normas de rango superior, según dispone el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , pues su vulneración determina la nulidad plena de la norma reglamentaria.
Naturalmente que la interdicción de la arbitrariedad es también, a tenor de nuestra jurisprudencia, un límite de la potestad reglamentaria, ex artículo 9.3 CE . Principio que impone la exigencia de comprobar que el contenido de la norma reglamentaria no resulte contradictorio o incoherente con la realidad que se pretende regular, ni con la " naturaleza de las cosas ", como apuntamos en la Sentencia de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso administrativo nº 74 / 2002).
Una vez respetados tales límites, el titular de la potestad reglamentaria, puede seguir la opción que considere más ajustada al interés público. De modo que, como venimos declarando, respecto de los contornos del control judicial sobre la discrecionalidad inherente al ejercicio de la potestad reglamentaria, " nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción ( arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , y 70 y 71 de la Ley de 1998), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999 , 13 de noviembre , 29 de mayo y 9 de julio de 2001 , entre otras)" STS de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso administrativo nº 74/2002 ).
Los contornos anteriores que enmarcan el ejercicio de la potestad reglamentaria no han resultado vulnerados en el caso examinado porque la opción seguida por la norma reglamentaria respecto de las exigencias para la Dirección de las Unidades de Gestión Clínica, no trasgrede los contornos expuestos en el fundamento anterior. Es cierto que el reglamento podía haber optado por incluir también al personal de enfermería, pero la restricción al personal licenciado no incurre en vicio de invalidez, pues no solo no contraviene las normas que se aducen como infringidas, sino que se inspira en las mismas.
Es cierto que entre los principios generales que establece el artículo 4 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre , de ordenación de las profesiones sanitarias, se recogen que las funciones de gestión clínica, junto a las asistenciales, investigadoras, docencia, de prevención e información y de educación sanitaria. Y que, por tanto, las "profesiones sanitarias" han de participar activamente en los proyectos de beneficio para la salud y bienestar de las personas. Pero ello no comporta una obligación, en todo caso faculta la opción propia de la discrecionalidad, a quien elabora una norma reglamentaria para incluir a todos los profesionales sanitarios.
La diferencia de formación y cualificación entre el personal de enfermería y el personal médico, aunque ambos puedan efectivamente realizar funciones de gestión, impide, a los efectos de la vulneración del artículo 23.2 de la CE , compartir la lesión normativa que se aduce sobre dicho precepto constitucional. Dicho de otro modo, el acceso a funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad, lo es según los requisitos que señalen las leyes ( artículo 23.2 de la CE ). Y, en todo caso, no se pueden imponer las mismas consecuencias cuando se trata de supuestos que no iguales.
La propia Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, define, con carácter general, a las profesiones sanitarias, tituladas y reguladas, de conformidad con el artículo 36 de la CE , y a los efectos de dicha ley, como aquellas cuya formación pregraduada o especializada se dirige específica y fundamentalmente a dotar a los interesados de los conocimientos, habilidades y actitudes propias de la atención de la salud, y que están organizadas en colegios profesionales oficialmente reconocidos por los poderes públicos, de acuerdo con lo previsto en la normativa específicamente aplicable.
Ahora bien, en el artículo 2 de dicha Ley 44/2003 se establece una clara diferenciación en dos grupos. El primer grupo, apartado a), de "nivel Llicenciado" incluye a las profesiones para cuyo ejercicio habilitan los títulos de Licenciado en Medicina, en Farmacia, en Odontología y en Veterinaria y los títulos oficiales de especialista en Ciencias de la Salud para Licenciados a que se refiere el título II de esta ley .
Y un segundo grupo, apartado b), de "nivel Diplomado", que incluye las profesiones para cuyo ejercicio habilitan los títulos de Diplomado en Enfermería, en Fisioterapia, en Terapia Ocupacional, en Podología, en Óptica y Optometría, en Logopedia y en Nutrición Humana y Dietética y los títulos oficiales de especialista en Ciencias de la Salud para tales Diplomados a que se refiere el título II de esta ley.
Teniendo en cuenta, además, que dicha diferenciación es esencial en la configuración de la Ley, como revelan, entre otros, los artículos 6 y 7 que se refieren, respectivamente, a los licenciados sanitarios y a los diplomados sanitarios . Se regulan en dichos artículos las diferentes funciones de los distintos profesionales sanitarios.
En definitiva, no puede ser término adecuado de comparación lo que es sustancialmente diferente, porque la distinción, en este caso, tiene una justificación más que razonable.
Tampoco podemos entender vulnerado el artículo 37 de la Ley Orgánica 4/2007, de Universidades , porque la confusa referencia al término master , que hace la sentencia recurrida, carece de relevancia respecto de su razón de decidir, que no pierde ni coherencia ni sentido, pues expresa claramente las razones de la desestimación del recurso.
En fin, recordemos que el expresado artículo 37 se limita a señalar que las enseñanzas universitarias se estructurarán en tres ciclos: Grado, Máster y Doctorado. Y la superación de tales enseñanzas dará derecho, en los términos que establezca el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, a la obtención de los títulos oficiales correspondientes. De modo que dicha norma no se vulnera porque la sentencia haya entendido que la norma reglamentaria impugnada no era disconforme con el ordenamiento jurídico al no haber incluido a los profesionales de enfermería como Directores de las Unidades de Gestión Clínica.
No está de más añadir que si lo que se denuncia es una omisión reglamentaria, la referencia a los profesionales de enfermería, al respecto venimos declarando, sobre el control judicial en estos casos, por todas Sentencia de 7 de noviembre de 2017, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 809/2015 , que aunque pueda declararse judicialmente la invalidez de una norma reglamentaria por razón de una omisión reglamentaria, que naturalmente puede ser apreciada, según la jurisprudencia, por todas, la ya citada Sentencia de 5 de diciembre de 2013 (recurso de casación nº 5886 / 2009), limitado a dos casos. Cuando tal omisión sea considerada un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la ley o de una norma de derecho europeo (1), o cuando esa omisión o silencio reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico (2). Y no estamos, en el caso examinado, ni en uno ni en otro caso, por las razones antes expuestas.
Teniendo en cuenta, en este sentido, que estas prevenciones sobre la caracterización de la fiscalización judicial de las omisiones reglamentarias pretenden evitar que el control judicial de la norma predetermine el contenido de la posterior de la misma. De modo que constatado el deber legal de dictar una determinada regulación por la Administración y el incumplimiento de la misma, ello no comporta que pueda judicialmente establecerse el contenido de esa disposición futura. Recordemos que el artículo 71.2 de la LJCA dispone que " los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen (...)".
En este sentido, nos venimos pronunciando desde las Sentencias de 7 de octubre de 2002 (recurso contencioso administrativo nº 48/1999 ) y de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso administrativo nº 74/2002 ) y las citadas en ellas. Doctrina seguida en otras de 19 de febrero de 2008 (recurso contencioso administrativo nº 95/2007), de 19 de noviembre de 2008 (recurso contencioso administrativo nº 55/2007), de 3 de marzo de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 4/2008), de 3 de mayo de 2012 (recurso contencioso administrativo 29/2008).
En consecuencia, debemos declarar que no ha lugar a la casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA )
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 3.000 euros .
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del "Sindicato de Enfermería (Satse)", contra la Sentencia de 20 de julio de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Valladolid, en recurso contencioso-administrativo nº 1471/2014 . Con imposición de costas en los términos establecidos en el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
