STS 67/2018, 22 de Enero de 2018

La resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de 18 de marzo de 2.014 impuso a doña Valentina y a don Ezequias una sanción de multa de 13.000 euros, estableció una indemnización de 1.084,68 euros y advirtió de la orden de clausura del pozo ubicado en el polígono NUM000 , parcela NUM001 , coordenadas UTM X=433319 Y=4293199, derivada de una resolución sancionadora anterior recaída en expediente NUM002 .

La infracción que se imputó a los mencionados interesados consistía en la detracción de aguas subterráneas de una captación que no tiene derechos, en el término municipal de Calzada de Calatrava (Ciudad Real), utilizando un volumen de agua de 25.825,76 m3, regando una superficie total de 4-50-00 hectáreas de alfalfa y maíz, en el mismo polígono y parcela, en una zona incluida en el Sistema de Planificación 2, según el Plan Hidrológico I de la cuenca del Guadiana ( artículo 2 de la Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación del contenido normativo de los Planes Hidrológicos de cuenca del Guadiana I y II, aprobados por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, B .O.E. de 31/08/1999).

El interesado adujo siempre en vía administrativa y en sede judicial que no existió actividad infractora por cuanto la captación en cuestión tenía una data anterior a la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985, de manera que el titular ostentaba un derecho a la extracción de aguas y sin que la circunstancia de la ausencia de inscripción afecte al ejercicio de tal derecho.

En la sentencia de la Sala de Albacete de 17 de marzo de 2016 se desestima el recurso deducido frente a aquella resolución sancionadora en los siguientes términos:

"En los presentes autos se alude directamente tanto por la Confederación Hidrográfica del Guadiana a la hora de dictar la resolución sancionadora, como por los propios actores en demanda, a un previo expediente sancionador por los mismos hechos. Y, en efecto el 9 de julio de 2.013 se dictó resolución sancionadora por idéntica infracción, frente al que se siguieron los autos 383/2013 ante esta misma Sala en los que ya se ha dictado sentencia, y en los que se ventilaban idénticos argumentos para fundar el recurso.

En dicha sentencia se decía:

"...SEGUNDO.- Antes de estudiar el concreto caso sometido a nuestra decisión, conviene hacer algunas consideraciones generales de especial interés sobre la evolución de la normativa en materia de aguas, desde sus propios postulados derivados de la filosofía del legislador de 1879 (antigua Ley de Aguas) y del de 1985. Como se dice en la sentencia de esta misma Sala de veintiuno de marzo de 2011 , a la que se remite la de 26 de marzo de 2012 , en la Ley precedente, el agua es un bien todavía abundante y factor principal de riqueza, de fomento; en la actualidad, el agua se presenta como un bien escaso, generador de un subsistema medio-ambiental que se hace preciso controlar y proteger. Por ello la Ley ha introducido una serie de innovaciones (integración en el dominio público hidráulico de las aguas superficiales y subterráneas renovables en sentido general; se instituye la planificación como instrumento para fijar las prioridades de aprovechamiento de las cuencas; se suprime la prescripción adquisitiva como medio de acceder al aprovechamiento privativo de las aguas, así como las concesiones por tiempo indefinido o a perpetuidad), que necesariamente habrían de incidir sobre el régimen jurídico de los aprovechamientos privados del dominio público hidráulico, que conforme el art. 50 de la Ley de Aguas de 1985 , sólo se pueden adquirir por disposición legal o por concesión administrativa; lo cual implica que se ha culminado con esta Ley un proceso de intervencionismo radical, que ya se había iniciado con el Reglamento de Policía de Aguas de 14 de noviembre de 1958, que encuentra una justificación lógica en la necesidad de conservar y proteger al elemento agua como bien escaso; incidiendo desde esta política en controlar y constatar la existencia de aprovechamientos preexistentes a la entrada en vigor de la Ley, para lo que se instrumenta un régimen transitorio que en alguna medida cohoneste los intereses jurídico-privados preexistentes (derechos consolidados) con los intereses jurídico-públicos que sirven de dinámica estructural de la Ley, según los criterios referidos "supra", y que permita la reordenación y clasificación de aquéllos aprovechamientos para su uso racional y constatado.

Este sistema de derecho transitorio se basa en el principio general de respetar el disfrute de los derechos consolidados por los titulares por un plazo como máximo de cincuenta años contados a partir de la entrada en vigor de la Ley, a no ser que en su título se fijase otro menor, y ello con independencia del procedimiento utilizado para conseguirlo (protección administrativa de dichos aprovechamientos). Y su regulación contempla distintos supuestos, con distinto alcance temporal del uso de los referidos aprovechamientos según la naturaleza jurídica de los títulos que justifiquen la preexistencia del derecho (concesión administrativa; prescripción acreditada; acta de notoriedad; otros medios de prueba), que se van articulando en su posibilidad de reconocimiento y protección según la naturaleza de los títulos o de la prueba practicada, como garantía justificativa de la preexistencia del derecho y del régimen de utilización del recurso.

De aquí, que deba extremarse el rigor en la acreditación del aprovechamiento cuando se carece de un título claramente justificativo de su uso, en función de la teleología jurídica de la Ley, al establecer la demanialidad del agua, y la necesidad de que sólo se reconozcan aquéllos aprovechamientos sobre los que exista una prueba sólida y ultimada, lo cual deberá ser objeto de estudio casuístico, no siempre de fácil valoración.

Dicha argumentación no resulta, desde el punto de vista jurídico, ociosa pues define implícitamente como cuestión fundamental en los conflictos de esta naturaleza que para quien reclame la inscripción del aprovechamiento en los términos de la disposición transitoria tercera de la Ley de Aguas vigente, que es el caso, no sólo que acredite la existencia del pozo, sino también el grado de afección territorial, y el nivel de extracción del agua, todo ello con anterioridad a 1986; debiendo ponderarse que el principio de la carga de la prueba recae esencial y fundamentalmente en la parte solicitante, al no existir preconstituída prueba objetiva y fehaciente sobre el contenido y alcance jurídico del aprovechamiento temporal de aguas privadas. Esta exposición argumentativa quedaría justificada, por la necesidad de enlazar la motivación del acto con el principio de la carga de la prueba, según se expondrá; debiendo añadir tan sólo que incluso la sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, de 27 de noviembre , que resolvió acumuladamente varios recursos de inconstitucionalidad y conflictos positivos de competencia promovidos contra la Ley de Aguas y el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, refiriéndose a las denominadas "aguas privadas" procedentes de manantiales o de pozos o galerías ubicados en terrenos de propiedad particular, tuvo ocasión de recordarnos que, sin perjuicio de su calificación legal como aguas "de dominio privado", la legislación anterior a la nueva Ley de Aguas no establecía sobre ellas un derecho de propiedad reconducible al régimen general definido en el art. 348 del Código Civil . La propiedad privada de determinadas aguas terrestres era ya en aquella legislación una propiedad especial (Título IV del Libro Segundo del Código Civil), sometida a límites estrictos en lo que atañe a las facultades del propietario. Así, el derecho del propietario de un predio sobre las aguas que nacen en éste -derecho accesorio, pues, a la propiedad fundiaria- se extiende a su uso y aprovechamiento.

Y todo ello, ya se refiera a la inscripción de los aprovechamientos en el Registro de Aguas, para la obtención de la protección administrativa brindada por la nueva legislación -la de 1985- y por la opción preferente de concesión de las recientemente demanializadas aguas a los cincuenta años; bien se remita a la inscripción en el Catálogo de Aguas Privadas, con lo que las aguas mantendrían indefinidamente la propiedad privada, así como el titular el derecho a su aprovechamiento, conforme venía disfrutándose al amparo de la legislación derogada.

TERCERO.- En condiciones ya de abordar el supuesto concreto que nos convoca, coincidimos con la Administración demandada en que la parte actora no ha logrado desvirtuar el contenido de las resoluciones administrativas combatidas; no es la Administración demandada quien tiene que desmontar las pruebas de la actora -con independencia de que lo haga o no-, sino que quien impugna una resolución administrativa tendrá que desarticular la presunción de validez de la que goza ( art. 57 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común )

Somos perfectamente conscientes, y lo solemos repetir en todos los asuntos de esta naturaleza, de la especial dificultad que para los recurrentes en esta materia puede tener la prueba del tipo de explotación, el volumen de agua consumida o la extensión regada en 1985; pero también objetamos que, en primer lugar, el régimen privilegiado de acceso al Registro de Aguas y al Catálogo de Aguas Privadas que suponen las Disposiciones Transitorias Segunda a Cuarta de la Ley de Aguas de 1985 (porque el régimen normal a partir de la misma es la concesión) conlleva también la carga de la prueba, una probanza acabada y sólida, como antes hemos dicho.

Sentado lo anterior, se alega por la parte actora que la Ley de Aguas (29/1985) permitía, y permite (Real Decreto Legislativo 1/2001) inscribir o no inscribir los aprovechamientos anteriores a 1 de enero de 1986, sin que del hecho de no inscribir o anotar en el Catálogo de Aguas de la Confederación correspondiente implique la negación del derecho o que éste no pueda seguir utilizándose en la misma forma que hasta ahora, es decir, que para aprovechar aguas alumbradas con anterioridad al 1 de enero de 1986 no hace falta contar con autorización administrativa; lo que fundamenta en las disposiciones transitorias Segunda y Tercera de la Ley 29/1986, de 2 de agosto, de Aguas .

Lo primero que cabe advertir es que, como ya hemos señalado, esta Sala entiende que la carga de la prueba de que la captación existiese con anterioridad a 1 de enero de 1986 corresponde a quien la alega y no a la Administración, en ese sentido, recordemos que, en la sentencia de 11 de febrero de 2009 (recurso 318/2005) la Sala dijo , ante una alegación similar, que no corresponde a la Administración la acreditación de los hechos obstativos o contrarios a los denunciados, si además el dato que pretende acreditar no dispone de él la Administración; y en las 20 de junio de 2013 (recurso 115/09 ) y 16 de octubre de 2013 (recurso 747/09), hemos declarado que "Evidentemente la Administración no puede probar el hecho negativo de que el aprovechamiento no existiera antes de 1985. La Administración cumple demostrando la existencia actual del pozo y la detracción de aguas. Si el interesado tiene a su favor alguna circunstancia que atenúe o exima de la responsabilidad, a él le corresponde alegarla y probarla, cosa que no ha hecho".

Ahora bien, a tal efecto, la parte recurrente aportó con la demanda unos documentos de los que pretendía hacer derivar la existencia con anterioridad a 1.986 de la captación denunciada.

Sin embargo, observados los mismos, no se puede derivar de ellos lo que la actora pretende.

En principio son impugnados por el Abogado del Estado y no existe ninguna actividad probatoria subsiguiente por la actora que no solicitó el recibimiento del pleito a prueba.

Además, y en cuanto a su contenido, como señala también el Abogado del Estado, no se puede conocer la parcela en la que están ubicados las supuestas captaciones de agua, que el recurrente afirma que se trata de dos norias. En segundo lugar, esa supuesta realidad chocaría frontalmente con la naturaleza de la captación denunciada que a la vista de las fotografías que se acompañan a la denuncia es un pozo y no una noria.

Y, en tercer lugar, las notas simples informativas son una inscripción registral que se realiza sobre la base de las propias manifestaciones de los interesados.

En definitiva no se ha acreditado la existencia de la captación de agua anterior a 1.986 que se correspondiera con la que concretamente se denuncia.

CUARTO.- En segundo lugar se alega la violación del principio de presunción de inocencia.

Sin embargo, del examen del expediente podemos colegir que la detracción de las aguas subterráneas de la captación a que se refiere este procedimiento, fue constatada por el Agente Medioambiental y el T.S.A.T.P., en cuyo parte de denuncia se hace alusión ala inexistencia de derechos de riego reconocidos o en trámite en la Confederación para riego de 2,5186 hectáreas de alfalfa del polígono NUM000 , parcela NUM001 del término municipal de Calzada de Calatrava; y en dicha denuncia se dice, en el apartado observaciones "Se adjuntan fotografías con las coordenadas donde han sido tomadas y plano parcelario". Pues bien, a la vista de la denuncia y del reportaje fotográfico, concluimos que dichas fotografías son parte integrante del boletín de denuncia, a las que el mismo se remite y que, además, están incorporadas al dorso de lamisca, por lo que entiende la Sala, en coincidencia con su anterior doctrina, que tanto la denuncia como el reportaje fotográfico que incorpora, gozan de la presunción de veracidad que, respecto de los hechos denunciados por los agentes de la autoridad, reconocen los arts. 94 del texto refundido de la Ley de Aguas y 137.3 de la LRJ-PAC ; presunción que naturalmente puede ser destruida mediante la práctica de prueba en contrario, que aquí ni se ha intentado porque, ni en vía administrativa ni en la jurisdiccional se solicitó nada al respecto...".

En la demanda de revisión deducida con fecha 20 de abril de 2017 se alega, en síntesis, que concurren los presupuestos del artículo 102.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , pues habría aparecido un documento esencial que evidencia el error en que incurrió la resolución judicial impugnada.

Según se afirma, tras la sentencia de la Sala de Albacete -concretamente, el 24 de octubre de 2016 - los recurrentes formularon demanda de acción declarativa de derechos de aguas subterráneas alumbradas antes de la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985, aduciendo que el pozo en cuestión había sido autorizado por la Sección de Minas de la Delegación de Industria en Ciudad Real en enero de 1982 y que contaba con una bomba vertical con motor eléctrico que proporcionaba un caudal de dos litros por segundo.

Se señala, además, que el abogado del Estado se allanó a la demanda civil y que el juez de primera instancia competente dictó sentencia -el 20 de febrero de 2017- estimándola y declarando el derecho "a seguir utilizando las aguas subterráneas que se venían aprovechando con la captación ubicada en la parcela NUM001 del polígono NUM000 del término municipal de Calzada de Calatrava con anterioridad al 1 de enero de 1986".

Este sería, a juicio de los ahora demandantes, el "documento" que reuniría los requisitos del artículo 102.1 de la Ley Jurisdiccional (a cuyo tenor, "si después de pronunciada -la sentencia- se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado").

Tanto la Administración General del Estado como el Ministerio Fiscal en su informe han interesado la desestimación de la demanda de revisión.

Por providencia de esta Sección se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente procedimiento de revisión la audiencia del 16 de enero de 2018, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Se impugna, como se ha dicho, a través de la presente demanda de revisión la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sección Segunda) de fecha 17 de marzo de 2016 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadiana por la que se imponía a los recurrentes una sanción pecuniaria, se determinaba una indemnización por daños al dominio público y se ordenaba la clausura de un pozo sito en el término municipal de Calzada de Calatrava (Ciudad Real).

Como han recordado las sentencias de 18 de julio de 2016 (Revisión núm. 42/2015 ) y de 19 de diciembre de 2016 (Revisión núm. 16/2016 ), la jurisprudencia de esta Sala entiende que el procedimiento de revisión - antes recurso de revisión - es un remedio de carácter excepcional y extraordinario en cuanto supone desviación de las normas generales. En función de su naturaleza ha de ser objeto de una aplicación restrictiva. Además, ha de circunscribirse, en cuanto a su fundamento, a los casos o motivos taxativamente señalados en la Ley pues el procedimiento de revisión debe tener un exacto encaje en alguno de los concretos casos en que se autoriza su interposición.

Lo anterior exige un enjuiciamiento inspirado en criterios rigurosos de aplicación, al suponer dicho proceso una excepción al principio de intangibilidad de la cosa juzgada. Por ello sólo es procedente cuando se den los presupuestos que la Ley de la Jurisdicción señala y se cumpla alguno de los motivos fijados en la ley.

En definitiva, el procedimiento de revisión ha de basarse, para ser admisible, en alguno de los tasados motivos previstos por el legislador, a la luz de una interpretación forzosamente estricta, con proscripción de cualquier tipo de interpretación extensiva o analógica de los supuestos en los que procede, que no permite la apertura de una nueva instancia ni una nueva consideración de la litis que no tenga como soporte alguno de dichos motivos.

Por su propia naturaleza, el procedimiento de revisión no permite su transformación en una nueva instancia, ni ser utilizado para corregir los defectos formales o de fondo que puedan alegarse. Es el carácter excepcional del mismo el que no permite reabrir un proceso decidido por sentencia firme para intentar una nueva resolución sobre lo ya alegado y decidido para convertir el procedimiento en una nueva y posterior instancia contra sentencia firme.

El procedimiento de revisión no es, en fin, una tercera instancia que permita un nuevo replanteamiento de la cuestión discutida en la instancia ordinaria anterior, al margen de la propia perspectiva del procedimiento extraordinario de revisión. De ahí la imposibilidad de corregir, por cualquiera de sus motivos, la valoración de la prueba hecha por la sentencia firme impugnada, o de suplir omisiones o insuficiencia de prueba en que hubiera podido incurrirse en la primera instancia jurisdiccional. Quiere decirse con lo expuesto que este procedimiento extraordinario de revisión no puede ser concebido siquiera como una última o suprema instancia en la que pueda plantearse de nuevo el caso debatido ante el Tribunal a quo , ni tampoco como un medio de corregir los errores en que, eventualmente, hubiera podido incurrir la sentencia impugnada.

En otras palabras, aunque hipotéticamente pudiera estimarse que la sentencia firme recurrida había interpretado equivocadamente la legalidad aplicable al caso controvertido, o valorado en forma no adecuada los hechos y las pruebas tenidos en cuenta en la instancia o instancias jurisdiccionales, no sería el procedimiento de revisión el cauce procesal adecuado para enmendar tales desviaciones. Nos hallamos, en fin de cuentas, en un procedimiento distinto e independiente cuyo objeto está exclusivamente circunscrito al examen de unos motivos que, por definición, son extrínsecos al pronunciamiento judicial que se trata de revisar.

Los demandantes instan el procedimiento de revisión sobre la base del artículo 102.1.a) LJCA , de acuerdo con el cual habrá lugar a la revisión de una sentencia firme "si después de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado". Y según doctrina consolidada de esta Sala (sentencia, entre otras, de 18 de julio de 2016, recurso núm. 71/2013 , FJ 3º), la revisión basada en un documento recobrado exige la concurrencia de los siguientes motivos:

1. Que los documentos hayan sido "recobrados" con posterioridad al momento en que haya precluído la posibilidad de aportarlos al proceso.

2. Que tales documentos sean "anteriores" a la data de la sentencia firme objeto de la revisión, habiendo estado "retenidos" por fuerza mayor o por obra o acto de la parte favorecida con la resolución firme.

3. Que se trate de documentos "decisivos" para resolver la controversia, en el sentido de que, mediante una provisional apreciación, pueda inferirse que, de haber sido presentados en el litigio, la decisión recaída tendría un sesgo diferente (por lo que el motivo no puede prosperar y es inoperante si el fallo cuestionado no habría de variar aun estando unidos aquellos documentos a los autos -juicio ponderativo que debe realizar, prima facie , el tribunal al decidir sobre la procedencia de la revisión entablada-).

A lo dicho cabe añadir que el citado artículo 102.1.a) LJCA se refiere a los documentos mismos, es decir, al soporte material que los constituye y no, de entrada, a los datos en ellos constatados; de modo que los que han de estar ocultados o retenidos por fuerza mayor o por obra de la contraparte a quien favorecen son los papeles, no sus contenidos directos o indirectos, que pueden acreditarse por cualquier otro medio de prueba -cuya potencial deficiencia no es posible suplir en vía de revisión ( sentencia, entre otras, de 12 de julio de 2006, recurso de revisión 10/2005 ).

La aplicación al caso de autos de la doctrina jurisprudencial precedente obliga a concluir que la demanda de revisión no puede en absoluto prosperar en la medida en que el documento aducido por la parte actora no reúne los requisitos establecidos en el precepto legal anteriormente mencionado en los términos en que ha sido interpretado por la jurisprudencia.

Y es que aquel documento (la sentencia civil de 20 de febrero de 2017) ni es "anterior" a la data de la sentencia firme objeto de la revisión ni, por tanto, ha podido estar "retenido" por fuerza mayor o por obra o acto de la parte favorecida con la resolución firme.

Repárese, en efecto, en el argumento de la parte demandante, que fundamenta su solicitud de revisión en la circunstancia de haberse dictado esa sentencia de la jurisdicción civil "que reconoce los derechos al aprovechamiento de esas aguas privadas alumbradas con anterioridad al 1 de enero de 1986" y en la afirmación inmediata de que, precisamente a tenor de lo que aquella sentencia civil declara, "al ser privadas las aguas subterráneas aprovechadas, jamás se debería haber incoado expediente sancionador alguno".

Con el argumento expuesto, el demandante pretende modificar el pronunciamiento de la sentencia de la Sala de Albacete a través del estado de cosas declarado por una sentencia -civil- posterior, lo que no se compadece en modo alguno con el procedimiento de revisión que nos ocupa, que no constituye una segunda oportunidad de impugnación de esa declaración, sino un remedio establecido por el ordenamiento jurídico para subsanar errores patentes derivados -en el caso del motivo aducido- de documentos que ya existían cuando aquella sentencia se dictó y que -por alguna de las causas legalmente previstas- no fueron tenidos en cuenta por el órgano judicial competente.

Al no reunir el documento aducido las condiciones previstas en el artículo 102.1.a) LJCA , procede el rechazo de la pretensión revisora ejercitada.

Por lo anteriormente expuesto, el proceso de revisión debe ser desestimado, lo que comporta la preceptiva imposición de costas a la parte recurrente, con pérdida del depósito constituido en su día para la interposición del proceso de revisión, según determina el artículo 516.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con el 102.2 de la Ley reguladora de esta.