ATS, 21 de Diciembre de 2017
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2017:12517A |
| Número de Recurso | 3972/2017 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo ( |
| Fecha de Resolución | 21 de Diciembre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 21/12/2017
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3972/2017
Materia: SANIDAD. SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. José Golderos Cebrián
Secretaría de Sala Destino: 004
Transcrito por: PMS
Nota:
R. CASACION núm.: 3972/2017
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. José Golderos Cebrián
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Manuel Vicente Garzon Herrero
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Emilio Frias Ponce
D. Diego Cordoba Castroverde
D. Jose Juan Suay Rincon
Dª. Ines Huerta Garicano
En Madrid, a 21 de diciembre de 2017.
La Consejería de Salud de la Junta de Andalucía dictó resolución de fecha 21 de diciembre de 2015 por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Consejero de Administración Local y Relaciones Institucionales de 14 de mayo de 2014, recaída en el expediente sancionador nº 04-000218-13, que sancionó a la entidad Cajasur Banco S.A.U con una multa con un importe total de 171.000 euros por la comisión de infracciones consistentes en: introducir cláusulas abusivas en los contratos de préstamo hipotecario; introducir cláusulas abusivas en los contratos de libreta de ahorro a la vista; e introducir cláusulas abusivas en los contratos mercantiles de préstamo de interés fijo; hechos que constituyen la comisión de tres infracciones previstas en la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de defensa y protección de los consumidores y usuarios de Andalucía.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la anterior resolución por la representación procesal de Cajasur, S.A.U., la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección segunda) , en los autos de procedimiento ordinario núm. 173/2016 dictó sentencia estimatoria el 18 de mayo de 2017 , en la que anuló la sanción, con imposición de las costas procesales a la Administración.
Entiende la sentencia que la imposición de una sanción como la aquí concernida requiere la previa declaración de abusiva de la cláusula por un órgano judicial del orden civil, a cuyo efecto se remite a la sentencia de la Sección tercera de la misma Sala de fecha 31 de marzo de 2016, dictada en el recurso nº 45/2015 , cuyos fundamentos reproduce señalando que
[...] la calificación de una cláusula como abusiva debe corresponder a los órganos judiciales del orden civil, sin que la interpretación de los contratos y sus cláusulas pueda encomendarse a la Administración, sentido en el que también se ha pronunciado la STS de 12.2.2002 . Es por ello que cuando el artículo 71.6.2 de la Ley 13/2003, de Consumidores y Usuarios de Andalucía sanciona el "introducir cláusulas abusivas en los contratos", se hace precisa la previa declaración como tales por los órganos jurisdiccionales. El artículo 83 del Real Decreto 1/2007, de 16 de noviembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias dispone: "las cláusulas abusivas serán nulas de pleno derecho y se tendrán por no puestas. A estos efectos, el Juez, previa audiencia de las partes, declarará la nulidad de las cláusulas abusivas incluidas en el contrato, el cual, no obstante, seguirá siendo obligatorio para las partes en los mismos términos, siempre que pueda subsistir sin dichas cláusulas". No habiéndose observado esta previa declaración judicial, debe el recurso prosperar".
TERCERO.- La Letrada de la Junta de Andalucía ha preparado recurso de casación contra la sentencia que acabamos de citar en el antecedente inmediatamente anterior.
Tras acreditar el cumplimiento de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar las normas de Derecho estatal y de la Unión Europea y la jurisprudencia que considera infringidas [(i) artículos 47.1 , 47.3 y 49.1.i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, así como la normativa y jurisprudencia comunitaria, en concreto el artículo 7 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo de 5 de abril de 1993 y la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 4 de junio de 2009, caso Pannon, C 243/09, así como la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea de fecha 4 de junio de 2009, Sala cuarta, y la sentencia del TJUE de fecha 21 de diciembre de 2016, asunto C 119/15, y razonar que las infracciones que se imputan a la sentencia son determinantes de su fallo, afirma que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia alegando a tal fin, en esencia, que la interpretación y aplicación de las normas y de la jurisprudencia que se citan como infringidos provoca un grave daño que se concreta:
1) En primer lugar en la grave indefensión a los consumidores y usuarios al mermar la eficacia disuasoria propia de la actividad sancionadora, y dejarla supeditada a un previo pronunciamiento judicial que pendería de la voluntad de los consumidores que la hubieran impugnado, mediatizada por motivos de desconocimiento de la ilicitud de la cláusula que firma, o bien por resultarle antieconómica el ejercicio de la acción judicial frente al beneficio de una eventual estimación del recurso;
2) En segundo lugar, en el vacío de la competencia de la Administración autonómica en la protección de los consumidores y usuarios, y
3) En tercer lugar, en el impedimento de la autotutela de la Administración y vulneración del principio de legitimidad del acto administrativo instando una declaración judicial de nulidad de la cláusula abusiva no prevista legalmente.
Alega también que la doctrina contenida en la sentencia afecta un gran número de situaciones, porque la extensión de la misma supondrá la anulación de multitud de resoluciones sancionadoras, ya que desde el año 2000 se han resuelto por la Administración de Consumo andaluza un total de 1549 procedimientos sancionadores por infracción de cláusulas abusivas en los contratos, con una sanción total de 16.578.265 euros y una gran parte de ellos se encuentra pendiente de resolver.
CUARTO.- La Sala sentenciadora por auto de 11 de julio de 2017 tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.
QUINTO.- Se ha personado ante esta Sala la representación procesal de Cajasur Banco, S.A.U. sin interesar la inadmisión del recurso de casación.
Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala.
RAZONAMIENTOS JURÍDICOS
PRIMERO. Cumplidas en el escrito de preparación las exigencias que impone el artículo 89.2 de la LJCA , conforme ya dijimos en el auto de fecha 25 de septiembre de 2017, correspondiente al recurso de casación registrado con el número 1135/2017, de contenido sustancialmente igual al presente, la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo entiende, coincidiendo en ello con la parte recurrente, que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente cuestión:
Si la imposición por la Administración pública competente de la sanción por la comisión de la infracción en materia de defensa de los consumidores y usuarios contemplada en el artículo 49.1 letra i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (introducción de cláusulas abusivas en los contratos) y en el artículo 71.6.2 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía -de contenido sustancialmente idéntico al anterior- requiere la previa declaración del carácter abusivo de la cláusula por parte de la jurisdicción civil.
O si, por el contrario, basta con que la resolución administrativa sancionadora califique, motivadamente, la cláusula como abusiva, extendiéndose a tal razonamiento, a título prejudicial, el enjuiciamiento del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Y ello porque la sentencia impugnada sienta una doctrina sobre el artículo 49.1 letra i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias y 71.6.2 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía -repetimos, de contenido sustancialmente idéntico al anterior- que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales, en la medida en que -tal como aduce la parte recurrente- merma la eficacia disuasoria propia de la actividad sancionadora, provoca el vacío de la competencia de la Administración en la protección de los consumidores y usuarios y supondrá la anulación de multitud de resoluciones sancionadoras, dando lugar -aunque la recurrente no lo cite expresamente- al supuesto contemplado en la letra b) del artículo 88.2 de la LJCA .
La apreciación de la circunstancia antedicha, que permite afirmar la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia hace innecesario que esta Sección se pronuncie sobre las demás alegadas.
Como se dijo en el auto de 13 de noviembre de 2017, recurso de casación 2470/2017 con fecha 16 de septiembre de 2017 (recurso de casación en interés de la ley núm. 2452/2016) se ha dictado sentencia por este Tribunal en una controversia jurídica sustancialmente idéntica a la ahora concernida. En los Fundamentos Jurídicos Sexto y Séptimo se recoge, al respecto, la siguiente argumentación:
SEXTO .- La doctrina que sienta la sentencia recurrida desapodera a la Administración de la potestad sancionadora en la materia de consumidores y usuarios, concretamente en una actividad tan sensible como la introducción de cláusulas abusivas. Dicho de otro modo, cuando la sentencia remite, para la fijación del carácter abusivo de las cláusulas, a una previa declaración de la jurisdicción civil, se está bloqueando la aplicación del catálogo de infracciones que describe el Texto Refundido Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, además de la Ley andaluza citada.
Así es, cuando se trata de sancionar por la introducción de cláusulas abusivas, y se impone esa declaración previa de la jurisdicción civil que declare, es de suponer que por sentencia firme, el carácter abusivo de la cláusula, no sólo retrasa el ejercicio de la potestad sancionadora, sino que lo impide, si tenemos en cuenta que la Administración carece de acción para acudir a dicha jurisdicción, postulando la nulidad de una cláusula puesta de un contrato privado entre una entidad bancaria y el usuario de sus servicios.
El Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, no impone esa suerte de prejudicialidad civil que se infiere de la sentencia recurrida, para el ejercicio de la potestad sancionadora, toda vez que el ilícito administrativo que castiga, la introducción de cláusulas abusivas, es título suficiente para ejercer la potestad sancionadora. Sin perjuicio, naturalmente, de que la sanción impuesta sea luego impugnada ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, que será en el que se pronuncie sobre la legalidad de la sanción administrativa impuesta, y por ello sobre el carácter abusivo de la cláusula, exclusivamente a esos efectos sancionadores.
Téngase en cuenta que el citado Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, se ha tomado la molestia de establecer el concepto de cláusula abusiva y catalogar los distintos tipos de abusos en los que pueden incurrir. Sin que el artículo 82 del expresado Texto Refundido, que cita la sentencia recurrida, imponga ese pronunciamiento previo de los jueces civiles, pues dicho precepto se refiere a la eventual subsistencia del contrato cuando ya ha habido una declaración judicial de nulidad de la cláusula abusiva.
Conviene precisar, en este sentido, que en el ejercicio de la potestad sancionadora lo que se ventila es si, con arreglo al indicado Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, se han incorporado o introducido en el contrato determinadas cláusulas que son abusivas, por reunir las exigencias y estar en las modalidades que describe el propio Texto Refundido, a los efectos de imponer la correspondiente sanción. Ese es el ámbito acotado para su ejercicio. No parece que tenga sentido que la Ley estatal detalle qué ha de entenderse, en qué consiste, y qué tipos de cláusulas abusivas hay, si no puede ejercer la potestad sancionadora cuando se acredite la trasgresión que señala la Ley.
SÉPTIMO.- En fin, no está de más añadir que la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, no sólo no atribuye ese filtro al juez civil para el posterior ejercicio de la potestad sancionadora, sino que considera de manera amplia los modos para impedir o corregir el uso de cláusulas abusivas, cuando señala que las personas u organizaciones, que, con arreglo a la legislación nacional, tengan un interés legítimo en la protección del consumidor, deben poder presentar un recurso contra las cláusulas contractuales redactadas con vistas a su utilización general en los contratos celebrados con consumidores, en especial las cláusulas abusivas, ya sea ante un órgano judicial o ante una autoridad administrativa con competencia para decidir sobre las demandas o para emprender las acciones judiciales adecuadas; que esta facultad, sin embargo, no supone el control sistemático previo de las condiciones generales utilizadas en tal o cual sector económico. Teniendo en cuenta que los órganos judiciales y autoridades administrativas deben contar con medios apropiados y eficaces para poner fin al uso de cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores.
Este bloqueo del ejercicio de la potestad sancionadora, de todas la Administraciones Públicas, en esta materia, a que conduce la doctrina que sienta la sentencia, determina que sea, además de gravemente dañosa, errónea.
Esta sentencia confirma el criterio seguido por la Administración y contradice, por tanto, el tenor de la sentencia ahora recurrida. Sin embargo, se trata de una sentencia que fue dictada por esta Sala con posterioridad a la resolución objeto del recurso y, por lo tanto, el órgano jurisdiccional no tuvo posibilidad de integrarla, en su caso, en la fundamentación de su fallo. No existía, entonces, un parámetro jurisprudencial claramente definido y a la recurrente le amparaba la actual regulación del recurso de casación para preparar el recurso en los términos expresados. En este sentido, y atendiendo a los precedentes en esta materia (en particular, el auto de 25 de septiembre de 2017, rec.núm. 1135/2017) el procedimiento de admisión del recurso ha de seguir su curso ordinario, a fin de que la Sección de Enjuiciamiento pueda emitir un pronunciamiento.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA , procede admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Letrada de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 18 de mayo de 2017 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo registrado con el número 173/2016 .
Precisamos, tal y como la Ley Jurisdiccional exige, que la cuestión en la entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la mencionada en el razonamiento anterior e identificamos como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 49.1.i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias ; 71.6.2 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía -de contenido sustancialmente idéntico al anterior- y 7 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo de 5 de abril de 1993.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 de la LJCA , este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 3972/2017, la Sección de Admisión de dicha Sala
Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Letrada de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 18 de mayo de 2017 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo registrado con el número 173/2016 .
Segundo. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:
Si la imposición por la Administración pública competente de la sanción por la comisión de la infracción en materia de defensa de los consumidores y usuarios contemplada en el artículo 49.1 letra i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (introducción de cláusulas abusivas en los contratos) y en el artículo 71.6.2 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía -de contenido sustancialmente idéntico al anterior- requiere la previa declaración del carácter abusivo de la cláusula por parte de la jurisdicción civil.
O si, por el contrario, basta con que la resolución administrativa sancionadora califique, motivadamente, la cláusula como abusiva, extendiéndose a tal razonamiento, a título prejudicial, el enjuiciamiento del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los artículos 49.1.i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias ; 71.6.2 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía -de contenido sustancialmente idéntico al anterior- y 7 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo de 5 de abril de 1993.
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto. Y
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Manuel Vicente Garzon Herrero
Dª Celsa Pico Lorenzo D. Emilio Frias Ponce
D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon
Dª Ines Huerta Garicano
