ATS, 24 de Octubre de 2017
| Ponente | DIEGO CORDOBA CASTROVERDE |
| ECLI | ES:TS:2017:12224A |
| Número de Recurso | 3449/2017 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo ( |
| Fecha de Resolución | 24 de Octubre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 24/10/2017
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3449/2017
Materia: OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Mª Angeles Moreno Ballesteros
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por: AVJ
Nota:
R. CASACION núm.: 3449/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Mª Angeles Moreno Ballesteros
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Manuel Vicente Garzon Herrero
D. Segundo Menendez Perez
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Emilio Frias Ponce
D. Diego Cordoba Castroverde
D. Jose Juan Suay Rincon
Dª. Ines Huerta Garicano
En Madrid, a 24 de octubre de 2017.
La mercantil Vicolux, S.L.U. interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco contra la Orden Foral núm. 253/2016, de 21 de abril, del Departamento de Infraestructuras Viarias y Movilidad de la Diputación Foral de Álava, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a la resolución núm. 322/2016, de 16 de febrero, de la Dirección homónima, que había desestimado la solicitud de diez autorizaciones para realizar actividad de arrendamiento de vehículos con conductor.
Tramitado el recurso por la Sección Primera de la citada Sala con el núm. 353/2016, el mismo fue desestimado por la sentencia núm. 169/2017, de 24 de abril . La Sala de instancia, en lo que aquí interesa, comienza por considerar que las limitaciones cuantitativas a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, legitimadas por la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, no han sido introducidas hasta la entrada en vigor de la modificación del Reglamento de Ordenación del Transporte Terrestre -ROTT- producida en base al Real Decreto 1257/2015, y no han podido operar por la sola entrada en vigor de la citada Ley 9/2013.
A continuación, la sentencia centra el debate en «[...] la eventual aplicabilidad de esas limitaciones una vez que estaba ya en vigor el nuevo texto del artículo 181.3 del ROTT redactado por el R.D. 1057/2015 , cuando la Administración foral resolvía el 16 de febrero de 2.016, -dentro del plazo de tres meses-, sobre la solicitud de diez autorizaciones promovida por la mercantil "Vicolux, S.L.U." el día 17 de Noviembre de 2.015. O lo que es lo mismo, solicitadas cinco días antes de la entrada en vigor de la trascendental modificación reglamentaria a que nos venimos refiriendo».
Y la sentencia, con invocación de la STS de 18 de enero de 2010 (casación 6378/2005 ), relativa a la norma sustantiva aplicable a las licencias urbanísticas en los supuestos en que tal norma sufre modificaciones durante la sustanciación del procedimiento administrativo, y de la STC de 19 de abril de 1988 , sobre retroactividad prohibida, concluye que al supuesto le es aplicable el reglamento aprobado en 2015, pues «[...] a falta de consolidación de ningún efecto surgido de la normativa anterior, en fecha de 17 de Noviembre de 2.015, la sociedad actora contaba con una simple expectativa de que se resolviese su solicitud de acuerdo con el régimen que había surgido de la Ley 25/2.009 y que ya había sido modificado en su esencia por la Ley 9/2013, de 4 de julio». Añade, con invocación de la STS de 16 de diciembre de 2004 , que no se infringe el principio de seguridad jurídica.
Por último, y en relación con la invocación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado, la sentencia razona que «[...] la soberana decisión legislativa que implicó la nueva ley de 9/2.013, de 4 de Julio, no queda condicionada ni vinculada por la ley anterior, ni la ley nueva se interpreta conforme a la ley vieja, y todo el argumento que la parte actora desarrolla queda desvirtuado y retractado por el contrario imperio del legislador, no cabiendo la conjugación indirecta de las Leyes 17/2009 y 20/2013, cuando, como se pone de manifiesto por la parte demandada, es esta última la que ha desligado de su ámbito la posibilidad de limitar mediante autorización el número de operadores -con cita expresa del arrendamiento de vehículos con conductor-, y cuando, por demás, ya para el momento en que fue dictada la ley de garantía de unidad de mercado, las previsiones que llevaban a la ilimitación de las mismas habían sido reconsideradas por la propia Ley 9/2013, de 4 de Julio, interpuesta en el tiempo entre ambas».
Notificada la sentencia, ha preparado recurso de casación contra la misma la procuradora D.ª Amalia Allica Zabalbeascoa, en representación de Vicolux, S.L.U.
Expone en su escrito, en primer lugar, que la sentencia impugnada infringe el ordenamiento jurídico estatal al encontrarse derogados los artículos 181.2 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT), y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, no habiendo recobrado vigencia por la entrada en vigor de la Disposición Final 1.ª de la Ley 9/2013, de 4 de julio , por lo que no cabía contingentación a esa fecha hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el ROTT, que desarrolló el artículo 48.2 de la Ley citada , siendo la solicitud del recurrente anterior a la entrada en vigor. Alega que no se trataba de meras expectativas de un derecho, ya que había doctrina del Tribunal Supremo que fijó la liberalización de las autorizaciones de esta clase de transporte discrecional, y ello a pesar de la entrada en vigor del artículo 48.2 de la Ley 9/2013 , en tanto no se cumpliese por vía reglamentaria, algo que no se produce hasta el 21 de noviembre de 2015.
En segundo lugar, expone que la sentencia infringe el artículo 9.3 y la jurisprudencia que cita, reiterando que no estamos ante una simple expectativa y alegando, en cuanto al principio de seguridad jurídica, que la Ley 9/2013 no obligaba a publicar nuevas normas reglamentarias que establecieran la limitación, sino que era una posibilidad que se facultaba al ejecutivo.
En tercer lugar, expone que la sentencia infringe los artículos 1 , 2 , 5 , 16 y 19 y Disposición Derogatoria de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado , en relación con los artículos 3 , 10.e ) y f ) y 11 de la Ley 17/2009, de 23 de diciembre , así como artículo 48.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio , modificado por la Ley 9/2013, que contemplan la imposibilidad de restricciones en los términos que recogen, no a las licencias o autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, sino a los requisitos para obtenerlas.
Y en cuarto lugar, expone que la sentencia infringe el ordenamiento jurídico europeo y su jurisprudencia en cuanto al principio de libertad de establecimiento, recogido en el artículo 49 (antiguo 43) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , al no reconocer el derecho a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de la solicitud.
Tras argumentar sobre la relevancia de las normas cuya infracción denuncian en el sentido del «fallo», resaltando su carácter de normas integrantes del Ordenamiento estatal o de la Unión Europea, la mercantil recurrente razona la concurrencia del interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en las letras b ) y c) del apartado 2 del artículo 88 LJCA , y en las letras a) y b) del apartado 3 del citado artículo. Alega que la sentencia se ha apartado de la jurisprudencia del Tribunal Supremo fijada en el recurso de casación para la unificación de doctrina de 13 de febrero de 2015 y demás citadas, que declaró que los preceptos reglamentarios que limitaban el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, a la entra en vigor de la Ley 25/2009, se encontraban derogados que no suspendidos. Añade que existe una pluralidad de recursos sobre esta cuestión, fundamentalmente de los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid y del País Vasco, etc. Por otra parte, alega que no le consta doctrina de la Sala en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, y en general de transportes, cuando no existiendo limitación o restricciones a su otorgamiento y se solicitan, se publica posteriormente una norma reglamentaria en fase de trámite del expediente de otorgamiento, y se deniegan en aplicación de esta última norma restrictiva. Por otra parte, alega que esta Sala ya ha admitido a trámite recursos de casación con base a la incorrecta aplicación de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado, y que también resulta necesario se fije doctrina en materia de autorizaciones de transporte, al inexistir, sobre arrendamiento de vehículos con conductor extrapolable a otros modelos de transporte, en relación al principio de libertad de establecimiento fijado en el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .
Habiendo dictado el Tribunal de instancia auto de 23 de junio de 2017 en el que se tiene por bien preparado el recurso de casación, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo, se ha personado en tiempo y forma la parte recurrente.
Se han personado asimismo ante este Tribunal Supremo, en calidad de partes recurridas, la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por el procurador D. Felipe Segundo Juanas Blanco, y la Diputación Foral de Álava, representada por el procurador D. José Ramón Pérez de Nanclares Ibáñez, quien se ha opuesto a la admisión a trámite del recurso.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala.
En primer lugar, y como cuestión previa a la determinación de la cuestión litigiosa y el interés objetivo casacional para la formación de jurisprudencia que pudiera revestir, conviene dejar constancia de que los escritos de preparación del recurso cumplen, desde una perspectiva formal, con los especiales requerimientos que el artículo 89.2 LJCA exige al escrito de preparación, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista.
Es cierto, como alega la representación procesal de la Diputación Foral de Álava, que en el escrito de preparación del recurso de casación no se razona de forma individualizada sobre cada uno de los concretos supuestos de los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA invocados por la recurrente, pero también es cierto que del contenido escrito de preparación se deduce claramente a cuál de los distintos supuestos de interés casacional objetivo invocados se está refiriendo cada una de las alegaciones efectuadas en el epígrafe dedicado al interés casacional objetivo.
Descartados los motivos de oposición procede determinar la cuestión litigiosa y si ésta tiene interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia.
El litigio versa sobre la normativa aplicable, a efectos de las restricciones y/o limitaciones aplicables para autorizar la actividad de arrendamientos de vehículos con conductor, a una solicitud presentada con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, pero resuelta con posterioridad.
En lo que aquí interesa, la sentencia de instancia sostiene que las limitaciones que se establecieron para el ejercicio de esta actividad por la Orden FOM/36/2008 y por el RD 1211/1990, de 28 de septiembre (art. 181.1 ), tras la modificación operada tras la entrada en vigor de la Ley 9/2013, de 4 de julio, resultan plenamente aplicables, y ello porque a la fecha de la resolución administrativa recurrida, dictada dentro del plazo de tres meses, ya se había producido el desarrollo reglamentario de esta última ley por Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, y, por lo tanto éste era plenamente aplicable al supuesto.
Frente a ello, la mercantil recurrente sostiene que las limitaciones para autorizar el ejercicio de la actividad de arrendamientos de vehículos con conductor, que se contenían en el art. 14.1 de la Orden FOM/36/2008 y art. 181.1 del RD 1211/1990, de 28 de septiembre , no resultan aplicables tras la entrada en vigor de la Ley 9/2013, dado que tales preceptos reglamentarios fueron derogados y no era posible la reviviscencia. Así mismo entiende que no es posible aplicar limitaciones a esta actividad hasta que entró el vigor el reglamento que desarrollaba la Ley 9/2013, cuya aprobación se produjo por el RD 1057/2015, de 20 de noviembre, esto es, con posterioridad a la fecha en que se solicitaron las autorizaciones de las que tratamos, por lo que las limitaciones derivadas del citado Real Decreto no son aplicables al presente supuesto. Y finalmente que únicamente se pueden establecer como requisitos para autorizar el ejercicio de esta actividad aquellos que derivan del art. 5 de la Ley 20/2013 de 9 de diciembre de Garantía de Unidad de mercado en relación con los artículos 3 , 10.e ) y f ) y 11 de la ley 17/2009 .
El interés casacional de este recurso se aprecia desde una doble perspectiva:
Por un lado, al no existir jurisprudencia de este Tribunal Supremo relativa a la determinación de la normativa aplicable, ratione temporis, cuando las autorizaciones se solicitaron con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, pero la resolución administrativa se dicta estando ya en vigor la misma.
Y, de considerarse que no resulta aplicable ratione temporis el Real Decreto 1057/2015, tampoco existe jurisprudencia, tras la entrada en vigor de la ley 9/2013, destinada a esclarecer la limitaciones y/o restricciones a las que se puede someter las autorizaciones para ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor solicitadas tras vigencia de dicha norma, y la incidencia que en esta materia puede tener las previsiones contenidas en la Ley 20/2013 de 9 de diciembre de Garantía de Unidad de Mercado ( art. 5) y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ( art. 49). Además, sobre las restricciones y limitaciones aplicables tras la entrada en vigor de la Ley 9/2013 , existe una doctrina contradictoria entre los diferentes Tribunales Superiores de Justicia en la interpretación y aplicación del ordenamiento citado. Así, mientras unos tribunales consideran que, tras la entrada en vigor de la Ley 9/2013 y sin esperar a la vigencia del reglamento que lo desarrolla, resultan aplicables las limitaciones que existían en la Orden FOM/36/2008 y en el RD 1211/1990, de 28 de septiembre (art. 181.1 ); otros tribunales consideran que para establecer dichas limitaciones resulta necesario esperar al nuevo reglamento que desarrolla la ley 9/2013 (aprobado por el RD 1057/2015, de 20 de noviembre) y hasta ese momento no pueden imponerse limitaciones como las ahora enjuiciadas. Apreciándose, por tanto, que existen sentencias que, en supuestos sustancialmente iguales, efectúan una interpretación contradictoria de las normas de derecho estatal en las que se fundamenta el fallo, lo que hace necesario un pronunciamiento de este Tribunal Supremo tendente a esclarecer estos extremos.
Sentado, pues, que la resolución judicial de instancia es recurrible a través de este cauce procesal extraordinario, que el escrito de preparación cumple todos los presupuestos y requisitos exigibles, y que apreciamos la concurrencia de un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia que justifica su admisión, queda por dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 90.4 LJCA , a cuyo tenor <<los autos de admisión precisarán la cuestión o cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo e identificarán la norma o normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso>>.
En cumplimiento de esta norma, declaramos, tal como acabamos de anticipar, que las cuestiones planteadas por la parte recurrente que presentan interés casacional objetivo consisten: 1.- En determinar la normativa aplicable a las autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor cuyas solicitudes se efectuaron con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, pero que fueron resueltas con posterioridad a su entrada en vigor; 2.- En determinar, de considerarse que no resultaba aplicable ratione temporis el Real Decreto 1057/2015, las restricciones y/o limitaciones aplicables, conforme a los preceptos de la Ley 9/2013, para autorizar la actividad de arrendamientos de vehículos con conductor. 3.- Y la incidencia que en esta materia puede tener las previsiones contenidas en la Ley 20/2013 de 9 de diciembre de Garantía de Unidad de Mercado ( art. 5) y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 49).
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA , remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por todo lo anterior,
-
) Admitir el recurso de casación (núm. 3449/2017) preparado por la representación procesal de Vicolux, S.L.U. contra la sentencia de 24 de abril de 2017, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso -Administrativo del País Vasco en el procedimiento ordinario núm. 353/2016.
-
) Declarar que las cuestiones planteadas en el recurso que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten: 1.- En determinar la normativa aplicable a las autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor cuyas solicitudes se efectuaron con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, pero que fueron resueltas con posterioridad a su entrada en vigor; 2.- En determinar, de considerarse que no resultaba aplicable ratione temporis el Real Decreto 1057/2015, las restricciones y/o limitaciones aplicables, conforme a los preceptos de la Ley 9/2013, para autorizar la actividad de arrendamientos de vehículos con conductor. 3.- Y la incidencia que en esta materia puede tener las previsiones contenidas en la Ley 20/2013 de 9 de diciembre de Garantía de Unidad de Mercado ( art. 5) y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 49).
-
) Se ordena publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
-
) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
-
) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente D. Manuel Vicente Garzon Herrero
D. Segundo Menendez Perez Dª. Celsa Pico Lorenzo D. Emilio Frias Ponce
D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon Dª. Ines Huerta Garicano
