STS 1939/2017, 12 de Diciembre de 2017
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2017:4365 |
| Número de Recurso | 1933/2016 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1939/2017 |
| Fecha de Resolución | 12 de Diciembre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 1.939/2017
Fecha de sentencia: 12/12/2017
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 1933/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 05/12/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: MSP
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 1933/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 1939/2017
Excmos. Sres.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Cesar Tolosa Tribiño
En Madrid, a 12 de diciembre de 2017.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 1933/2016, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 5 de mayo de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1637/2014 , en el que se impugna la resolución de le Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de 23 de mayo de 2013, por la que se deniega a D.ª Estela la nacionalidad española por residencia. Interviene como parte recurrida la interesada representada por el Procurador D. Javier González Fernández.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina.
La sentencia de 5 de mayo de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1637/2016 , contiene el siguiente fallo: « ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dñª. Estela contra la resolución del Ministerio de Justicia a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución impugnada por su disconformidad a Derecho en la conclusión desestimatoria. Con condena en costas a la Administración».
Una vez notificada la citada sentencia se presentó escrito por el Abogado del Estado manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado en la instancia, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En el escrito de interposición se invocan dos motivos de casación, el primero al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción y el segundo de la letra d) de dicho precepto, solicitando que se case la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se acuerde la denegación de la nacionalidad española.
Admitido a trámite el recurso se dio posterior traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, trámite en el que mantiene que concurren los requisitos exigidos y procede la concesión de la nacionalidad como indica la sentencia que se recurre.
Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 5 de diciembre de 2017, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia de instancia, tras señalar que la resolución impugnada de 23 de mayo de 2013 deniega la nacionalidad española a la recurrente porque « al tiempo de solicitar la nacionalidad por residencia, no cumple el requisito legal de residencia porque no lleva los 10 años de residencia legal en España exigidos por número 1 del artículo 22 del Código Civil , ya que no le fue concedida su primera autorización de residencia hasta el 10-03-1999, según consta en la documentación que obra en el expediente» , se refiere a los criterios generales de interpretación de dicho requisito y razona que: «en el caso de autos la documentación obrante en el expediente refleja que la solicitud de nacionalidad se presenta el 12-2-2009 (ha de estarse a la fecha de presentación de la solicitud, fecha, en este caso, coincidente con la de la ratificación).
En cuanto a su residencia legal lo único que consta en el expediente con base en el informe de la DGP y GC es que la promotora tiene "TARJETA PERMANENTE RENOVADA CON VALIDEZ HASTA EL 27-09-2014.". Nada se recoge en el expediente acerca de los permisos de residencia legal previos, cuáles y cuantos fueron, así como la fecha de su solicitud y la correlativa de concesión. Se ignora por tanto de donde sale la fecha que se cita en la resolución recurrida como fecha de concesión del primer permiso de residencia (10-3-1999) aunque ha de tenerse por cierta toda vez que es la propia Administración la que gestiona estos datos y dada su incorporación al expediente de nacionalidad en el texto del acto impugnado.
La cuestión ha de resolverse partiendo de este dato y presumiendo que la residencia legal se mantiene ininterrumpida mediante permisos de trabajo y residencia concatenados en el tiempo (la Administración no objeta la falta de continuidad en la residencia legal).
No puede atenderse a la fecha de concesión de tal permiso (10-3-1999), tesis de la resolución recurrida y que aparece como contraria a pronunciamientos previos de la propia DGRN que atienden a la fecha de solicitud con base al art. 57-3 de la LRJ-PAC 30/1992: "3 . Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas ." (v. gr resolución de la DGRN resolución de 16-7-2013 exp. NUM000 ). Además el criterio de que, en residencias legales ininterrumpidas, deba atenderse fecha de la solicitud del primer permiso y no a la fecha de concesión administrativa del mismo es un criterio asumido por la propia Abogacía del Estado en casos anteriores y al efecto podemos citar el allanamiento que dio lugar a la sentencia de esta Sala y Sección de 12-6-2014 Rec 1237/2013 .
De ahí que debamos estar al momento de la solicitud del permiso concedió el 10-3-1999, data ignorada pero necesariamente anterior a la fecha de concesión y dado que la solicitud de nacionalidad fue presentada el 12-2-2009, que el periodo cuestionable de residencia legal seria de un mes escaso y en la lógica del devenir temporal que implica toda practica administrativa, hemos de presumir que la solicitud se presentó antes del 12-2-1999».En consecuencia revoca la resolución recurrida en su pronunciamiento desestimatorio, que se anula en el fallo por su disconformidad a Derecho en la conclusión desestimatoria.
No conforme con ello, el Abogado del Estado interpone este recurso de casación, en cuyo primer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , en la redacción aplicable al caso, denuncia la infracción de los arts. 24 y 120.3 de la Constitución , 33 , 56 , 65 y 67 de la citada Ley procesal, 248.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la jurisprudencia consolidada respecto de estos requisitos, alegando que la sentencia incurre en incongruencia al no resolver un motivo en el que se basó la oposición al recurso, falta de integración, cuestión que fue introducida debidamente en el debate litigioso.
En un segundo motivo, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , denuncia la infracción de los arts. 22.4 del Código Civil , 221 del Reglamento del Registro Civil y 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , alegando que para poder adquirir la nacionalidad española se exige suficiente grado de integración en la sociedad española y que la sentencia recurrida, al estimar el recurso y anular la resolución impugnada, supone de facto que el recurrente adquiera la nacionalidad española sin haber acreditado el cumplimiento de dicho requisito, entendiendo que para evitar ese otorgamiento de la nacionalidad sin verificar el cumplimiento de dicha condición, debería haber acordado la retroacción de actuaciones para que se llevase a cabo, como acordó el Tribunal Supremo en sentencia de 9 de marzo de 2015 (rec. 1813/2013 ) y la Audiencia Nacional en otros casos que cita.
La infracción que se denuncia en el primer motivo se produce cuando la sentencia no se pronuncia o no resuelve sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en el proceso (Ss.15-2-2003 , 6-12-2003 , 15-12-2004 , 15-6-2005 , entre otras). En tal sentido y como señala la sentencia de 14 de octubre de 2005 , siguiendo una consolidada jurisprudencia constitucional, «el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva garantizado en el artículo 24 de la Norma constitucional exige dar respuesta a todas las pretensiones deducidas por las partes, pero no requiere responder de forma pormenorizada a todas las alegaciones formuladas en defensa de dichas pretensiones. Ahora bien, también hemos señalado que sí forma parte del contenido de dicho derecho recibir contestación respecto a aquellas alegaciones que por su carácter esencial pueden determinar la estimación o rechazo de las pretensiones formuladas, pues de lo contrario la respuesta judicial podría ser puramente formal y quedar vacía de contenido real o carente de una motivación suficiente y adecuada (por todas, Sentencias de 29 de diciembre de 2004 y de 10 de diciembre de 2003 ).
En este caso el Abogado del Estado alegó en la contestación a la demanda que, aunque la resolución recurrida no lo recoja como motivo de denegación, queda acreditado que la interesada no ha justificado el suficiente grado de integración que exige el art. 22 del Código Civil , tal y como resulta del auto del Juez Encargado del Registro Civil de Catarroja de 15 de enero de 2010, según el cual "se desprende de la comparecencia practicada el 21 de diciembre de 2009 que no se encuentra adaptada a las costumbres y formas de vida españolas, en cuanto ni entiende ni habla ni escribe en castellano», pronunciándose en el mismo sentido el Ministerio Fiscal, añadiendo el Abogado del Estado en dicha contestación a la demanda que el incumplimiento de tal requisito queda en evidencia en el expediente y debe dar lugar a la desestimación del recurso contencioso administrativo, sin que en la sentencia recurrida se haga referencia alguna a tal alegación y pretensión ni se argumente respecto de dicho requisito de integración, de manera que pudiera apreciarse una respuesta aunque fuera tácita a la cuestión planteada, incurriendo así en la infracción de incongruencia omisiva que se denuncia y de los preceptos citados e interpretados por la jurisprudencia, al vulnerarse las normas reguladoras de la sentencia, afectando al derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza una respuesta razonada a las cuestiones y pretensiones planteadas por las partes, aun cuando pueda efectuarse de una forma global e incluso tácita, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 146/2004, de 13 de septiembre , según la cual: «... La incongruencia omisiva o ex silentio, que aquí particularmente importa, se produce cuando "el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales» ( SSTC 124/2000, de 16 de mayo , 186/2002, de 14 de octubre , y 6/2003, de 20 de enero ). Sin que en este caso se haya producido en la sentencia de instancia una respuesta en ninguna de las referidas formas, que permita cumplir con la exigencia de congruencia.
Todo ello lleva a estimar este motivo de casación.
La estimación de dicho motivo de casación y subsiguiente resolución del contencioso administrativo en los términos en que aparece planteado el debate ( art. 95.2.d LJCA ), no significa que haya de examinarse la concurrencia del requisito de integración, como se pretende en el segundo motivo, y resolverse en consecuencia sobre la concesión de la nacionalidad, pues dicho requisito no fue tomado en consideración en la resolución administrativa como causa de denegación y ni siquiera se hizo referencia a las actuaciones del expediente practicadas al efecto.
El expediente administrativo tiene por objeto llevar a cabo todas aquellas actuaciones precisas, en orden a la comprobación de las circunstancias que deban valorarse para adoptar la decisión de la Administración sobre la solicitud formulada por el interesado. En la resolución que pone fin al procedimiento, como señala el art. 89 de la Ley 30/1992 , aplicable al caso, han de decidirse todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado. Es la Administración la que a la vista del desarrollo del expediente y valorando las actuaciones practicadas elige y expresa las razones o causas que concurren para la denegación, frente a las cuales puede reaccionar el interesado, sin que pueda verse sorprendido por la invocación en un momento posterior de otras causas de denegación que, aun cuando puedan deducirse del expediente, la Administración por su propia voluntad no consideró en forma alguna, ni siquiera para indicar que era innecesaria su apreciación, a efectos de la desestimación.
En este sentido se pronuncia la sentencia de esta Sala de 21 de noviembre de 2016 (rec. 2199/2015 ) cuando se refiere a la Jurisprudencia, de la que son claro exponente las sentencias de 22 de junio de 2010 -recurso 3597/2007 -, 18 de julio , 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009 , 1850/2009 y 2180/2010 -, según la cual incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo , en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».
Y esto es lo que sucede en este caso en el que, no habiéndose apreciado ni hecho referencia alguna en la resolución administrativa denegatoria de la nacionalidad al requisito de la integración - referencias que junto a la invocación de concretas deficiencias procedimentales justificaron la retroacción de actuaciones en los supuestos invocados por la arte recurrente- el Abogado del Estado introduce ex novo en vía jurisdiccional (contestación a la demanda) el incumplimiento de dicho requisito como causa de denegación, lo que resulta inviable.
En consecuencia, la estimación de este recurso y aun cuando por ello deba casarse la sentencia recurrida, no supone la estimación de la pretensión de que se dicte una sentencia que confirme la denegación de la nacionalidad, manteniéndose, por el contrario, la estimación del recurso en la instancia.
No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso ni de la instancia.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido estimar el recurso de casación nº 1933/2016, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 5 de mayo de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1637/2014 , que casamos; y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D.ª Estela contra la resolución del Ministerio de Justicia de 23 de mayo de 2013 a que las presentes actuaciones se contraen, que anulamos por ser contraria al ordenamiento jurídico; sin costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde Octavio Juan Herrero Pina
Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Cesar Tolosa Tribiño
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
