STS 1346/2017, 20 de Julio de 2017

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó auto en la Pieza de Ejecución 4/2012 del Recurso número 231/2009, con fecha 15 de enero de 2016, cuya Parte Dispositiva es del siguiente tenor literal:

" Desestima el incidente de ejecución de sentencia promovido por el procurador D. RAFAEL ORTEGA YAGÚE en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR imponiendo a éste las costas del mismo ".

Por la representación procesal del Ayuntamiento de la Cendea de Galar se interpuso recurso de casación, contra el referido auto, al que se opusieron la demandada Gobierno de Navarra y la codemandada Junta de Compensación del Área de Reparto AR 01 de la Meseta de Cordovilla, dictando la Sala de instancia resolución en el día 14 de marzo de 2016, cuya Parte Dispositiva es como sigue a continuación:

"Desestimar el recurso de reposición recurrido en el antecedente de hecho primero de esta resolución con imposición de las costas a la parte recurrente. Contra la presente resolución CABE RECURSO DE CASACIÓN en el plazo de diez días. "

Notificada esta resolución a las partes interesadas, la recurrente presentó ante la Sala a quo escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación; a ello se accedió por Diligencia de ordenación de 25 de abril de 2016, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante ésta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR formuló recurso de casación, invocando cuatro motivos de casación, y solicitó:

"... me tenga por personado en la representación que ostento y como parte recurrente en el recurso de casación que interpongo contra el Auto de 14 de marzo de 2016 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra recaído en procedimiento de ejecución nº 4/2012 dimanante del Procedimiento Ordinario nº 231/2009 al que se derivó el incidente de ejecución instado por mi principal en relación con la Sentencia firne de 7 de diciembre de 2011 dictada en el mismo, y por formulado el escrito de interposición de dicho recurso en tiempo y forma, deducido frente a resolución judicial y por motivos susceptibles de ello tal y como se acreditó por esta parte en el plazo legalmente previsto en el escrito de preparación del presente recurso de casación al que nos remitimos y damos aquí por íntegramente reproducido en orden a la procedencia y admisibilidad a trámite del mismo, y, en mérito a lo expuesto y previos los trámites legales oportunos, dicte en su día Sentencia en la que lo estime, casando el Auto recurrido así como el anterior de 15 de enero de 2016 que confirma y, entrando a conocer sobre el fondo del asunto, declare la nulidad del pleno derecho del procedimiento de convalidación del PSIS de Cordovilla que aquella sentencia de 7 de diciembre de 2011 invalidó y en particular y por ello la de los Acuerdos Gobierno de Navarra de 15 de abril y de 24 de junio de 2015 que, respectivamente lo iniciaron y concluyeron, por resultar contrarios al pronunciamiento de invalidez del instrumento de ordenación territorial de que se trata que aquella realiza y elusivos de su debido cumplimiento en los términos interesados en el escrito de 19 de octubre de 2015 iniciador del incidente de ejecución de la indicada sentencia firme... "

Se personaron como partes recurridas el procurador D. Noel Dorremochea Guiot, en nombre y representación de la Comunidad Foral de Navarra y la procuradora Dª Ana Lázaro Gogorza en nombre y representación de la Junta de Compensación del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal de Cordovilla.

Por providencia de 18 de julio de 2016, se acordó conceder a las partes recurrentes el plazo de diez días para que formulasen alegaciones sobre la posible concurrencia de la siguiente causa de inadmisión:

" - el auto impugnado, aunque dictado en fase de ejecución de sentencia, no es susceptible de recurso de casación porque no contradice el fallo o resuelve cuestiones no decididas directa o indirectamente en el mismo, art. 87.1.c) LJ ."

Trámite que ha sido cumplimentado por las partes personadas en sus respectivos escritos de sendas fechas de 8 y de 9 de septiembre de 2016.

Por resolución dictada el 10 de noviembre de 2016, se acordó:

" Declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por el procurador Don Marcos Juan Calleja García, en nombre y representación del Ayuntamiento De La Cendea De Galar contra el auto de 15 de enero de 2016, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en ejecución de sentencia de su recurso nº 231/09, confirmado por el de 14 de marzo de 2016, remitiéndose las actuaciones para su debida sustanciación a la Sección Quinta de esta Sala , de conformidad con las normas de reparto de asuntos de la Sala. Sin costas ".

Por diligencia de ordenación de 22 de diciembre de 2016, y visto el estado en que se encontraban las actuaciones practicadas fueron convalidadas, al tiempo que se acordó hacer entrega del escrito de interposición a la representación procesal de la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA y a la procuradora D.ª Ana Lázaro Gogorza en nombre y representación de JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL AREEA DEL PSIS DE CORDOVILLA, a fin de que en el plazo de treinta días, formalizasen sus escritos de oposición.

Presentado escritos de oposición al recurso por la procuradora Sra. Lázaro Gogorza y Sr. de Dorremochea Guiot, se tuvo por evacuado el trámite conferido en diligencia anterior , quedando pendientes las actuaciones de señalamiento para votación y fallo, todo ello, en virtud de resolución dictada el 7 de febrero de 2017.

Por providencia de 28 de abril de 2017, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de julio de 2017, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

El presente recurso de casación número 1513/2016 se interpone por la representación del Ayuntamiento de Cendea de Galar contra el auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 14 de marzo de 2016 , desestimatorio del recurso de reposición dirigido contra el auto de la misma Sala de 15 de enero de 2016 , en el que se desestimó el incidente de ejecución de la sentencia nº 597/2011, de 7 de diciembre, dictada en el recurso 231/2009 , en el que había sido parte demandante el referido Ayuntamiento.

La parte de la citada sentencia de la que traen causa los autos aquí recurridos establece: " Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo, anulamos, - por contrario al Ordenamiento Jurídico, el acuerdo del Gobierno de Navarra de 23 de febrero de 2009, por el que se aprobó definitivamente el Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal para el desarrollo de un Área Residencial de Vivienda protegida en los términos de Cordovilla -Galar- y Pamplona por los motivos expuesto en los apartados C) y D) del fundamento jurídico segundo de esta sentencia, sin imposición de costas a ninguna de las partes ".

Los motivos expuestos en los citados apartados C) y D) hacen referencia a la infracción, por parte del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal impugnado, de los artículos 15.3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS08) y 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, al haberse adoptado el acuerdo impugnado sin recabar previamente el informe preceptivo de la Confederación Hidrográfica del Ebro -el apartado c) - e infracción del artículo 70.ter de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , dado que no consta en el expediente la relación de propietarios o titulares de otros derechos reales sobre las fincas afectadas por el instrumento recurrido -el apartado E)-.

Dicha sentencia fué confirmada en casación por la nuestra de 4 de noviembre de 2014 -recurso 417/2012 -.

Conviene señalar, antes de entrar en el examen de la presente ejecución de sentencia, que mediante acuerdo del Gobierno de Navarra de 8 de febrero de 2012, se sometió el expediente a un nuevo periodo de información pública y audiencia de los Ayuntamientos afectados, incorporando previamente el informe de la Confederación Hidrográfica del Ebro, así como la relación de propietarios a que se refiere el artículo 70.ter de la Ley 7/1985 de 2 de abril . Finalmente, se adoptó Acuerdo del Gobierno de Navarra, de fecha 4 de julio de 2012, resolviendo las alegaciones presentadas y convalidando las actuaciones y trámites referentes al procedimiento de tramitación y aprobación del PSIS para el desarrollo de un Área Residencia de viviendas protegidas en el término de Cordevilla -Galar- y Pamplona.

Debe tenerse en cuenta también que el citado acuerdo de 8 de febrero de 2012, por el que se inicia el procedimiento de convalidación, fué recurrido en vía contencioso- administrativa, que finalizó por nuestra sentencia de 18 de octubre de 2013 -recurso de casación 4016/2012 -, que procedió a declarar haber lugar al mismo y a anular el referido acuerdo de 8 de febrero de 2012, al haberse adoptado al margen de todo cauce procedimental o procesal, pues no se incardina en un procedimiento administrativo tramitado al efecto -de revisión o modificación del Plan General- sino que se dice dictado en ejecución de sentencia, lo que no resulta posible, pues ni cabe la ejecución de una sentencia que no es firme, ni tampoco su ejecución provisional cuando no ha sido solicitada por quien está legitimado para ello -la parte favorecida por la sentencia- ni acordada por quien únicamente puede hacerlo, esto es, el Tribunal sentenciador.

Así las cosas, y una vez dictada nuestra sentencia de 4 de noviembre de 2014 , el Gobierno de Navarra adoptó los acuerdos de (I) 15 de abril de 2015, por el que se procede al inicio de la tramitación administrativa del documento presentado como PSIS para el desarrollo de un Área Residencial de Vivienda protegida en los términos de Cordovilla -Galar- y Pamplona, promovido por la "Agrupación de propietarios de Cordovilla", y (2) 24 de junio de 2015, por el que se aprueba el referido Plan.

El Ayuntamiento de Galar interpuso recurso contencioso-administrativo contra el citado Acuerdo del Gobierno de Navarra de 24 de junio de 2015, por entender incurría en el supuesto previsto en el artículo 103.4 de la Ley de esta Jurisdicción , al haberse dictado con la finalidad de eludir el cumplimiento de la tan citada sentencia de 7 de diciembre de 2011 , confirmada en casación por la nuestra de 4 de noviembre de 2017 .

La Sala de instancia en su auto de 15 de enero de 2016 -confirmado en reposición por el de 24 de marzo de 2016-, después de precisar que el acto recurrido por el cauce del artículo 103, sólo podría declarase nulo si se aprecia que su finalidad es la de eludir el cumplimiento de una sentencia, en el caso la ya dictada de 7 de diciembre, señala que: " y nada hay en todo lo expuesto por el Ayuntamiento autor [quiere decir actor] que permite llegar a la conclusión de que tal ha sido el propósito del Gobierno de Navarra al adoptar el acuerdo impugnado.

Parece que el Ayuntamiento de la Cendea de Galar entiende que tras la sentencia citada se yugula cualquier posibilidad de desarrollar un área residencial en los terrenos en los que se desarrolló el anterior, conclusión que en modo alguno se deriva de la tan repetida sentencia de 7-12-2011 que se limitó a anular, por los concretos motivos por los que lo hizo, el concreto PSIS al que se refiere. Firme esa sentencia, nada obsta a que la Administración retome y ejercite sus legales y legítimas potestades de planeamientos urbanísticos y, a iniciativa propia o de los particulares legalmente habilitados para ello, tramite y apruebe el instrumento idóneo al efecto sin que ello comporte o suponga un propósito de eludir el cumplimiento de aquella sentencia cuya ejecución, por otra parte, no precisa de actividad administrativa alguna pues declarando la nulidad de una disposición general (el PSIS) está se entiende producida "ipso iure" desde el mismo momento de firmeza en la sentencia.

Si esto es así; o sea, si ha de entenderse que con el acuerdo impugnado la Administración está ejercitando sus potestades en el ámbito del planeamiento urbanístico, va de suyo que cuantas gestiones se han planteado en este incidente tendentes, a demostrar la ilegalidad de la forma en que tal ejercicio se ha llevado a efecto en el caso, tendrán como cauce de alegación el correspondiente recurso contencioso-administrativo en el que se podrá analizar si el nuevo PSIS es convalidación del anterior o producto de un nuevo y distinto expediente; en el primer caso, si los informes en este nuevo expediente recavados son mera reproducción de los anteriores y hasta qué punto ello los invalida al haber cambiado las circunstancias tanto tácticas como jurídicas entre los momentos de aprobación de uno y otro Plan; o si la convalidación es o no posible en atención al alcance de la nulidad radical o anulabilidad declarada en la sentencia; o, por último, si la Junta de Compensación se puede o no entender tras la anulación del primer PSIS. Aquí, insistimos, lo único que cabe analizar es sí con el acuerdo impugnado se pretende eludir el cumplimiento de la sentencia, cuestión que, conforme a lo dicho, ha de ser descartada ".

Contra los citados autos, el Ayuntamiento de la Cendea de Galar interpone el presente recurso de casación, en el que esgrime cuatro motivos de impugnación, los tres primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , en los que se denuncia incongruencia e inmotivación, en el primero, incongruencia por error en el segundo, e inmotivación, en el tercero,- y el último, al amparo del apartado d) del mismo, por infracción, entre otros, de los artículos 103 , 72.2 , 104 y siguientes y concordantes de la Ley de ésta Jurisdicción .

Interesa ante todo recordar que esta Sala tiene reiteradamente declarado que la casación contra autos recaidos en ejecución de sentencia es un recurso de casación - sui generis -, que se aparta del recurso de casación tipo en que no se trata de enjuiciar la actuación del tribunal de instancia al juzgar - error in iudicando - ni al proceder - error in procedendo -, sino de garantizar la exacta corrrelacion entre lo resuelto en el fallo y lo dictado en el cumplimiento del mismo.

Por ello, en el escrito de interposición del recurso de casación se debe razonar si la Sala de instancia, al dictar el auto que se recurre en casación, contradijo los términos del fallo de la sentencia o resolvió cuestiones no decididas en la misma, articulando al efecto alguno de los motivos de casación, previstos legalmente para ello - AATS de 27 de octubre de 2011 y de 25 de octubre de 2012 -.

De ahí que la jurisprudencia haya declarado la improcedencia de invocar, en esta clase de recursos, los motivos de casación basados en los apartados del artículo 88.1.

En el presente caso además el incidente se ha iniciado al amparo del artículo 103.4 de la Ley Jurisdiccional , esto es, por entender que la disposición impugnada ha sido dictada con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia. Por lo que para que sea declarada la nulidad además de que se trate de un acto o disposición contrario a un pronunciamiento judicial contenido en la sentencia, se requiere que se dicte con la finalidad específica de eludir su cumplimiento, ya que constituye una finalidad concreta de desviación de poder, o lo que es lo mismo, sino se aprecia tal finalidad, la declaración de nulidad no puede denunciarse.

Los motivos de impugnación deben pues ser examinados desde la referida perspectiva.

En el presente caso ya hemos dicho que la sentencia de cuya ejecución se trata anuló el instrumento de ordenación impugnado por omisión de defectos formales, lo que en principio determina la tramitación de un nuevo procedimiento, que ha tenido lugar mediante el acuerdo del Gobierno de Navarra de 24 de junio de 2015, aprobatorio del nuevo PSIS ahora cuestionado.

La aprobación del nuevos PSIS no parece en principio que tenga una finalidad elusiva. La discrepancia deriva del procedimiento utilizado para su aprobación, al ser reproducción de otros ya anulados en virtud de las resoluciones antes citadas.

Sucede sin embargo que en el momento de la aprobación del nuevo PSIS se ha aprobado, como se hace constar en la resolución recurrida, la disposición adicional décimosegunda de la Ley Foral 5/2015, de 15 de marzo , de medidas para favorecer el urbanismo sostenible, la renovación urbana y la actividad urbanística en Navarra, por la que se modifica la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, en virtud de la cual se permite, en principio, que un instrumento de ordenación del territorio o un instrumento de planeamiento municipal declarado nulo exclusivamente por defectos formales pueda tramitarse de conformidad con el procedimiento vigente al tiempo de la aprobación definitiva de aquel.

Así las cosas, cobra pleno sentido la consideración contenida en el auto recurrido cuando sostiene que va de suyo que cuantas cuestiones se han planteado en este incidente, tendentes a acreditar la ilegalidad de la forma en que tal ejercicio se ha llevado a efecto en el caso, " tendrán como cauce de alegación el correspondiente recurso contencioso- administrativo en el que se podrá analizar sí el nuevo PSIS es convalidación del anterior o producto de un nuevo y distinto expediente; en el primer caso, si los informes en este nuevo expediente recabados son mera reproducción de los anteriores y hasta qué punto ello los invalida al haber cambiado las circunstancias tanto fácticas como jurídicas entre los momentos de aprobación de uno y otro Plan; o si la convalidación es o no posible en atención al alcance de la nulidad radical o anulabilidad declarada en sentencia; o, por último, si la Junta de Compensación se puede o no entender subsistente tras la anulación del primer PSIS ".

Innecesario será señalar que el Ayuntamiento recurrente ha interpuesto, además del presente incidente de ejecución de sentencia, un recurso contencioso-administrativo autónomo contra el tan mencionado acuerdo de aprobación del PSIS, que se encuentra pendiente de resolución ante la Sala de instancia, que constituye el procedimiento adecuado para resolver las cuestiones ahora planteadas.

La declaración de no haber lugar al recurso interpuesto comporta la imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas según establece el artículo 139.2 de la Ley de ésta Jurisdicción , si bien, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por todos los conceptos, a la cantidad de dos mil euros, más IVA en su caso, para cada una de las partes que se han opuesto al recurso, dada la actividad desplegada por las mismas.