STS, 8 de Julio de 1985

RESULTADO que a la entidad "Tratamientos Industriales de Residuos Sólidos, S.A., (T.I.R.S.S.A.)le fueron impuestas varias sanciones por el Consejero Regidor del Area de Servicios Municipales del Ayuntamiento de Barcelona, por supuestas deficiencias en la prestación del servicio de eliminación de basuras domiciliarias; e interpuestos recursos de alzada ante la Alcaldía de dicho Ayuntamiento fueron desestimados, respectivamente, por decretos de las fechas que a continuación se indican, recaídos en los expedientes que igualmente se citan, 28 de Septiembre de 1981 (expediente 999/80), 28 de Septiembre de 1981 (expediente 1.000/80), 5 de Noviembre de 1981 (expediente 1.145/80), 12 de Noviembre de 1981 (expediente 1.146/80), 12 de Noviembre de 1981 (expediente 1.148/80), 12 de Noviembre de 1981 (expediente 1.339/80) y 12 de Noviembre de 1981 (expediente 1.340/80).

RESULTANDO que contra los anteriores acuerdos Tratamientos Industriales de Residuos Sólidos, S.A., (T.I.R.S.S.A.) interpuso recurso contencioso- administrativo ante la Audiencia Territorial de Barcelona, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto alguno los actos administrativos recurridos.

RESULTANDO que el Ayuntamiento de Barcelona contestó la demanda interesando la desestimación del recurso interpuesto para el caso de que no se declare su inadmisibilidad y recibido el pleito a prueba se practicó la obrante en autos, continuándose su curso por el trámite de conclusiones sucintas.

RESULTANDO que el Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de Mayo de 1983 en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que declaramos la inadmisibilidad parcial del presente recurso Contencioso-Administrativo, en cuanto se interpone por la entidad " Tratamientos Industriales de Residuos Sólidos, S.A., (T.I.R.S.S.A.)", contra las resoluciones emitidas por la Alcaldía de Barcelona en 28 de Septiembre de 1981 (expediente número 999/80) y 28 de Septiembre de 1981 (expediente número 1.000/80), del tenor dicho con anterioridad, y entrando en el fondo del asunto respecto a los restantes actos impugnados, estimamos el recurso deducido contra las resoluciones dictadas por dicha Alcaldía en 5 de Noviembre de 1981 (expediente número 1.145/80, 12 de Noviembre de 1981 (expediente número 1.147/80), 12 de Noviembre de 1981 (expediente número 1.148/80), 12 de Noviembre de 1981 (expediente 1.339/80), y 12 de Noviembre de 1981 (expediente número 1.340/80), todas ellas desestimatorias de los recurso de alzada formulados contra los actos emitidos por el Conseller-Regidor del Area de Actuación de Servicios Municipales, por los que se imponían las sanciones que se indican, relativas al tiempo y por los motivos que en su lugar se aducen, al hoy recurrente, cuyos actos declarados no ajustados a Derecho y nulos, y estimamos la demanda en que se formula dicho pedimento, en cuanto a los seis actos antes referidos, sin hacer pronunciamiento especial en cuanto a las costas causadas en la Litis".

RESULTANDO que la anterior sentencia se funda, entre otros en los siguientes Considerandos: PRIMERO: que por la entidad " Tratamientos Industriales de Residuos Sólidos, S.A., T.I.R.S.S.A., se cuestiona la legalidad de los actos que después se dirán, interesando en el suplico de la demanda la declaración de nulidad de los mismos, debiendo puntualizarse, para una mayor claridad del objeto de la Litis, lo siguiente: A) el Ayuntamiento demandado solicita la inadmisibilidad parcial del recurso, en cuanto a las resoluciones emitidas por la Alcaldía de Barcelona, en 28 de Septiembre de 1981, por las que se desestimó la alzada deducida contra acuerdos del Consejero Regidor del Area de Servicios Municipales, de 16 de Enero de 1981, por los que se imponía al hoy recurrente, en el expediente número 999/80 relativo a presuntas infracciones correspondientes al mes de enero de 1980, la sanción de 574.720 pesetas, en mérito de los hechos que en lo menester se analizarán oportunamente, y en el expediente número 1.000/80, por el mismo motivo, la sanción de 112.982 pesetas; y todo ello en base al artículo 82.f de la Ley Jurisdiccional ; B), el actor, tanto para las sanciones anteriores, derivadas de los dos expedientes dichos, como para las emanadas de los números 1145, 1146, 1147 y 1148 de 1980, aduce la excepción de prescripción de las posibles faltas cometidas, pues el número 1.145/80 se refiere a faltas ocurridas en el mes de Abril de 1980, el número 1.146/80 a las cometidas en Mayo del mismo año, el número 1.147/80 a las de Julio de 1980, y el 1.148/80 a las de Junio de 1980, y en todos los expedientes se observa que su iniciación tuvo lugar en Noviembre de 1980, mientras que respecto a los citados en el apartado anterior, 999 y 1.000 de 1980, se refiere, respectivamente, a hechos ocurridos en Enero y Marzo de 1980, y dichos expedientes también se iniciaron en Noviembre del mismo año 1980; c) respecto a los expedientes números 1.339 y 1340 de 1980, relativos a faltas cometidas en el mes de octubre con iniciación del expediente en Diciembre de 1.980, al número 1.340 y a presuntas infracciones ocurridas en Noviembre de 1980, las comprendidas en el expediente número 1.339, también comenzando en Diciembre de 1.980, el actor no aduce la prescripción, sino que para ambos supuestos, y con carácter subsidiario respecto a todos los enjuiciados, se atacan las resoluciones dichas por defectos del mecanismo sancionador generadores de indefensión, y tras analizar las faltas imputadas, en función de lo consignado en la contrata, pide la nulidad de todas las resoluciones recurridas; y D), por tanto, esbozada la problemática planteada y a la vista de los constatado en los expedientes y lo actuado en la Litis, seguidamente se deducirá la oportuna consecuencia.- TERCERO: que respecto a la prescripción de las faltas imputadas a la recurrente, comprendidas en los expedientes números 1.145, 1.146, 1.147 y 1.148, todos ellos del año 1980, faltas presuntamente cometidas en los meses de Abril, Mayo, Julio y Junio, respectivamente, de 1980, habiéndose incoado todos los expedientes en 26 de Noviembre de 1980, y, por tanto, habiéndose transcurrido un lapso temporal notoriamente superior a dos meses, entre la fecha de comisión de las infracciones y la incoación del expediente, ha de afirmarse lo siguiente: A) no puede acepetarse la tesis de la Administración demandada que pretende sean aplicables los plazos prescriptivos propios de las obligaciones contractuales, señalados en el Código Civil, porque no se trata aquí del ejercicio de acciones civiles derivadas de una relación entre particulares, sino de la actuación por parte de la Administración de prerrogativas inherentes a los poderes que ostenta la dirección y control, en la ejecución de los contratos de obras, servicios y suministros, emanando todo ello de que, pese a su gestión por particulares, la competencia originaria la ostenta la Administración, que, por ello, no puede desentenderse de la marcha de tales actividades, sin que el contrato suponga renuncia a dicha competencia, en si misma irrenunciable, según el artículo 4º de la Ley de Procedimiento Administrativo ; y como a la Administración le interesa, obviamente en aras del interés general, una buena prestación del servicio público, más que la percepción de una indemnización por deficiencias o demoras en la prestación del mismo, que nada resuelve en orden a la satisfacción del interés general, de ahí que, no sólo pueda extinguir el contrato cuando el contratista incumple sus obligaciones, sino que trate de evitar que ese incumplimiento se produzca, mediante el ejercicio de sus poderes de coerción y la posibilidad de imponer sanciones que muevan el contratista el exacto cumplimiento de sus obligaciones y es por ello que el artículo 45 de la Ley de Contratos del Estado otorga la opción de resolver el contrato, si es procedente conforme lo que se expresa, o la imposición de penalidades" es decir, que se trata directamente, en el caso que nos ocupa, de la imposición de sanciones disciplinarias impuestas a personas que están en una relación de sujeción especial con la Administración, por la comisión de infracciones enmarcadas en la disciplina interna por la que se rige dicha relación. B), que sabida es la falta de una regulación orgánica de la prescripción de las responsabilidades administrativas, en nuestro Ordenamiento Jurídico, tema éste que ha sido objeto en algún momento de discrepancias teóricas, y reiteradamente decidido por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en el sentido que después se verá, incluso antes de que el artículo 25 de nuestra Constitución equipara, a los efectos del principio de legalidad, los delitos y las faltas, con las infracciones administrativas y así, la sentencia de la Sala Tercera del Alto Tribunal, de 14 de Febrero de 1979 , problema que "es conocida y reiterada la doctrina jurisprudencial de que las infracciones administrativas de índole casi penal prescriben, igual que las de índole puramente penal, a los dos meses, lo establezca así o no, la disposición administrativa que las tipifique, ya que no sería justo que aquellas sean de peor condición que las tipificadas en el Código Penal ordinario o leyes penales especiales, doctrina que se repite en la sentencia de la misma Sala Tercera de 22 de Mayo de 1979 , al igual que ya expresaba en numerosas resoluciones anteriores; y c) como el artículo 113 del Código Penal establece que las faltas prescriben a los dos meses, a contar, según el artículo 114, desde el día en que se cometió la infracción, ha de concluirse, con base en los presupuestos fácticos, propios del caso enjuiciado, antes expuestos, que cuando se inició la actividad administrativa encaminada a sancionar las infracciones cuestionadas, ya había transcurrido más de dos meses desde la comisión de aquellas, y, por ende, al haberse extinguido la responsabilidad, según el artículo 112 del Código Punitivo , no podían sancionarse las faltas imputadas, por lo que las resoluciones recurridas que n o lo estiman así, no son conformes a derecho.- CUARTO.- que en cuanto a los actos admitidos en los expedientes números 1.339 y 1340, ambos de 1980, en los, dadas las fechas de las presuntas infracciones y las de iniciación del expediente, no juega el instituto de la prescripción, apreciable de oficio, ha de concluirse, también, que los actos recurridos no se ajustan a Derecho, por las siguientes razones: 1º afirmada anteriormente la potestad sancionadora de la Administración en supuestos como el que nos ocupa, es obvio que dicha potestad no puede ejercerse más que a través del cauce oportuno preestablecido, como garantía del particular y veto a toda posible indefensión, según se infiere del artículo 24 de la vigente Constitución ; principio éste aplicable, obviamente, a todos los expedientes antes analizados, pero cuya operatividad no es posible examinar, en los dos primeros, por vedarlo la inadmisibilidad del recuso, y en los dos primeros, por vedarlo la inadmisibilidad del recurso, y en los otros cuatro, por ser ello innecesario, pues estando extinguida, en cualquier caso la responsabilidad por prescripción, carece de sentido dilucidar si se han seguido o no las formalidades legales, pues el resultado sería el mismo; 2º dicho cauce apto para llegar a una decisión sancionadora, no puede ser otro que el establecido en los artículos 133 a 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo , pues no consta disposición especial aplicable al supuesto enjuiciado, y, por ende, es de ver, que el artículo 133 dicho señala "que no podrá imponerse una sanción administrativa sino en virtud del procedimiento regulado en el presente Capítulo" (que es el II del Título VI de la citada Ley ), luego ante tan tajante precepto, es necesario averiguar, a la vista de lo actuado en los dos expedientes que nos ocupan, si en los mismos se ha seguido o no el referido procedimiento sancionador, a los pertinentes efectos: 3ª, en ambos expedientes su iniciación se plasma en un comunicado al que se adjuntan las anomalías observadas, con la propuesta de aplicación de las sanciones que ya se indican en la relación de las faltas, sin que en ningún caso se nombren Instructor y Secretario, ni, por ende, se notifique su nombramiento, aunque, eso sí, se dé traslado al interesado a los efectos del artículo 91.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , se evacua el trámite, se informa que las sanciones "propuestas en su día" (precisamente con la comunicación que abre el expediente), son las adecuadas y, seguidamente, se imponen las sanciones debatidas; 4ª, por tanto, salvo el trámite de audiencia dicho, no se han observado las prescripciones establecidas en los artículos 133 a 137 antes mencionados, por lo que bien puede decirse que en realidad no se ha seguido el procedimiento sancionador necesario para llegar a pronunciar una condena administrativa, con la falta de sustanciales garantías para el administrado, y sin que quepa aducir que el trámite de audiencia dicho o la falta de recusación puedan subsanar tales defectos, pues aquel trámite es insuficiente ante la parquedad del expediente y defectuosa formulación, por su vaguedad, de las infracciones impuestas, y de otro lado, mal puede formularse recusación del Instructor y Secretario que no han sido nombrados; 5ª, por lo expuesto ha de concluirse que los actos recurridos son nulos de pleno derecho, según se infiere del artículo 47.1.c. de la Ley de Procedimiento total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello; lo que debe interpretarse, no como una ausencia de todo procedimiento, sino por el hecho de no haberse seguido el concreto procedimiento previsto por la Ley para el supuesto de que se trata, o haberse omitido los trámites esenciales que lo integran, entre los que destacan, en el caso que nos ocupa, la falta de nombramiento de Instructor y Secretario; pero aunque se entendiera que el trámite de audiencia obviada tan radical nulidad, igualmente el acto sería atacable por la vía del artículo 48, dada la evidente indefensión producida al recurrente; y 6ª, por todo lo cual ha de concluirse que los actos recurridos no son conformes a Derecho, y ha de prevalecer la demanda en este punto.- QUINTO: que no existe temeridad a los efectos de la pertinente declaración sobre las costas procesales.

RESULTANDO que contra la referida sentencia el Ayuntamiento de Barcelona dedujo recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO que acordado señalar día para el fallo y en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 26 de Junio de 1985, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Saturnino Gutiérrez de Juana, Magistrado de esta Sala.

VISTOS los artículos 94 a 100 , 130 y 131 de la Ley de esta Jurisdicción , los citados por las partes, en la sentencia apelada y en la presente, así como las demás disposiciones legales concordantes y de general aplicación.

ACEPTANDO los considerandos de la sentencia apelada, primero, tercero, cuarto y quinto. Y

CONSIDERANDO que en dicho fallo, se declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la empresa TRATAMIENTO INDUSTRIAL DE RESIDUOS SOLIDOS, S.A., contra dos de las resoluciones de la Alcaldía de Barcelona, impugnadas en dicho recurso, y se estima respecto de las demás resoluciones, también impugnadas, y habiéndose conformado con ese fallo la nombrada Sociedad, demandante, la decisión aquí queda limitada a la apelación que contra tal estimación, mantiene el Ayuntamiento demandado y sobre lo que la representación del mismo, en sus alegaciones ante esta Sala, insiste en que no hay prescripción, por ser el plazo para ella, en el presente caso, de quince años, y en que tampoco se da la indefensión apreciada en la sentencia, por cuanto, se dice, no es el procedimiento que en ella se afirma, el aplicable al presente caso, sino el contractual. Mas respecto de lo primero, o sea la prescripción, ha de añadirse aquí, que la solución adoptada en el fallo examinado, es la misma que esta Sala acoge en sus sentencias de 16 de Abril y 11 de Junio de 1984 , resolviendo casos similares al presente, sobre sanción a empresa encargada de un servicio municipal, allí de recogida de basuras, aquí de eliminación de basuras; y en cuanto a lo segundo, ratificar que, en efecto, como se establece en la sentencia apelada, tratándose de imposición de sanciones de carácter disciplinario, como es el presente caso, a falta de un procedimiento específico para su depuración, es exigible el establecido en los artículos 133 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo , el cual ha sido sustancialmente omitido por el Ayuntamiento, según se aprecia del examen de las actuaciones del expediente administrativo, en el cual solo en sus postrimerias se ha dado intervención a la empresa expedientada y al hacerlo, precisamente con invocación del artículo 91-1 de la misma Ley procedimental, pero omitiendo las demás garantías que para la eficaz defensa del sancionado, se previenen en aquellos preceptos reguladores del procedimiento sancionador.

CONSIDERANDO: que por lo expuesto procede la desestimación de la presente apelación; sin que se aprecie temeridad o mala fe a efectos de una especial imposición de costas, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de esta jurisdicción :

Que desestimamos la presente apelación, interpuesta por el Ayuntamiento de Barcelona contra la sentencia dictada, con fecha 17 de Mayo de 1983, por la Sala 1ª de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Territorial de Barcelona , en el recurso a que la misma se refiere y la cual confirmamos; sin hacer especial imposición de costas.

Así, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colocación Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo Sr. D. Saturnino Gutiérrez de Juana, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid, coho de Julio de mil novecientos ochenta y cinco.