STS 713/2017, 25 de Abril de 2017

La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Tercera) dictó sentencia de fecha 20 de marzo de 2015 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: <<DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo promovido por DON Fulgencio , contra la presunta desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial promovida frente al Ministerio de Justicia con fecha 22 de mayo de 2012, por ser conforme a derecho. Las costas causadas se imponen al demandante.>>

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de D. Fulgencio presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso de casación para unificación de doctrina, que de conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción aplicable al presente recurso, se funda en que la decisión adoptada por la Sala de instancia es contraria a lo decidido en las sentencias citadas de contrastes, citándose como tales la de este Tribunal Supremo de 6 de junio de 2011 (RJ/2011/5062 ) y de 10 de abril de 2012 (RJ/2012/4463 ), así como la de la Sala homónima de la Audiencia Nacional de 30 de junio de 2011 (JUR/2011/264340), estimando que la sentencia ahora recurrida, además de la mencionada contradicción, comporta la vulneración de los artículos 14 y 106.2º de la Constitución y 139.1 º y 142.4º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . También con vulneración de los mencionados preceptos, se aducen como sentencias de contraste, la de este Tribunal Supremo de 24 de mayo de 1989 (RJ/1989/3987). De manera subsidiaria se citan las sentencias de este misma Sala de 8 de julio 1997 ( RJ/1997/6324); de 1 de octubre de 1997 ( RJ/1997/7741); 14 de marzo de 1998 (RJ/1998/2205 ), 3 de abril de 2002 (RJ/2002/4254 ) y 20 de enero de 2003 (RJ/2003/672).

Se termina suplicando a la Sala que "... tras los trámites legales que correspondan, se unifique doctrina en relación con los puntos anteriormente esgrimidos, procediendo a casar la sentencia dictada, con estimación íntegra de nuestra demanda (motivos I y II), o subsidiariamente, parcial, de acuerdo con el motivo III."

La Sala de instancia admitió a trámite el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto y ordenó dar traslado al Sr. Abogado del Estado que formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación para la unificación de doctrina y suplicando a la Sala que "... se declare la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, su desestimación, con condena en costas a la recurrente en cualquiera de los dos casos."

La Sala de instancia mandó elevar las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, emplazándose a las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo y repartidas a esta Sección, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de abril de 2017, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso y fundamentos del mismo.-

Se interpone el presente recurso por D. Fulgencio , contra la sentencia de 20 de marzo de 2015 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso 685/2013 . El mencionado recurso había sido promovido por el recurrente, a la sazón Notario destinado en Marbella, en impugnación de la desestimación presunta por la Dirección General de los Registros y el Notariado, del Ministerio de Justicia, de la reclamación de los daños y perjuicios que se consideraba se le habían ocasionado como consecuencia de la imposición de una sanción de multa en cuantía de 20.000 € y prohibición de traslado voluntario por un plazo máximo de dos años, como consecuencia de una infracción disciplinaria, sanciones que fueron ejecutada, si bien, impugnada en vía contencioso-administrativa, fueron anulada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (sentencia de 28 de septiembre de 2011, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1331/2009 ). La pretensión se fundaba en que, a juicio del recurrente, concurrían los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 106.2º de la Constitución y 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aun aplicable al caso de autos, en relación con su artículos 142.2º.

Los fundamentos que llevan a la Sala de instancia a rechazar la pretensión del recurrente se funda, en lo que trasciende al presente recurso, en el hecho de que, conforme al último de los mencionados preceptos, la mera anulación de un acto no comporta la concurrencia de responsabilidad patrimonial ,siempre que, conforme a la jurisprudencia que se cita en la sentencia, la decisión adoptada sea razonable y razonada. En el caso de autos se estima por la Sala sentenciadora que no existe la antijuridicidad del daño, como uno de los presupuestos esenciales del mismo, porque, se razona en el fundamento sexto: " los daños que invoca el demandante, tal y como se establecen en la demanda, y el relato que se construye en la misma, no deriva propiamente de la sanción anulada sino de la ejecución sustitutoria de la sanción de multa, que exigió trabar la fianza constituida al amparo del artículo 14 de la Ley del Notariado . La mera ejecución y anulación de la sanción de multa no tiene otro efecto que el abono de la misma, consistente en 20.000 euros. Pero como quiera que esta no se abonó hubo de hacerse efectiva la fianza en garantía del ejercicio profesional que había constituido, y al quedar esta insuficiente, la consecuencia legal es la suspensión en el cargo.

En efecto, el artículo 361 del Reglamento Notarial dispone que «La ejecución de las sanciones disciplinarias corresponde al órgano que las hubiere impuesto, salvo las acordadas por el Ministro de Justicia, que se harán efectivas por la Dirección General.

Si la sanción impuesta fuere la de multa, el notario deberá ingresar el importe de la misma, en el plazo de quince días siguientes al requerimiento de pago en el Colegio Notarial al que pertenezca.

Si no lo abonare en el plazo indicado, se procederá a la ejecución de su fianza, o de las que sucesivamente vaya constituyendo de no ser suficiente la cuantía de la primitiva para afrontar las responsabilidades derivadas de la sanción, en la forma regulada en los artículos 24 y siguientes de este Reglamento y normativa complementaria para su desarrollo. Ejecutada la fianza, el notario no podrá ejercer la profesión hasta que no la reponga en toda su integridad.

Si con la fianza o fianzas no bastare para el cumplimiento de la sanción, se procederá a la ejecución de los bienes del sancionado por la vía administrativa de apremio.

Todos los gastos serán de cuenta del notario corregido y mientras no se hagan efectivos por éste, los suplirá el Colegio Notarial».

En suma, los daños que se anudan a la suspensión no guardan una relación directa con la anulación de la sanción de multa, sino con el comportamiento imputable al Notario sujeto a expediente, en tanto no procedió a abonar la multa tras el requerimiento, lo que producía como consecuencia legal, la traba de la fianza y la correlativa suspensión hasta la reposición de la misma. Por lo tanto, hay una interferencia en el nexo causal, provocada por la propia conducta del demandante.

Pero aun cuando ello no fuera así se observa una actuación de la Administración razonada y razonable, dirigida a ejecutar una sanción que era firme en vía administrativa, y ejecutable, ya directamente ya de forma sustitutoria mediante la fianza dada en garantía del ejercicio profesional."

A los razonamientos expuestos, se añade en el fundamento séptimo de la sentencia de instancia: " no podemos dejar de poner de relieve que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que anuló la sanción por caducidad del expediente examina la notificación llevada a cabo por Postal Express, en que se lee que el interesado no se quiso hacerse cargo de la misma, y advierte una ausencia de acreditación en la notificación, por falta de firma del empleado, que lleva a la Sala a declarar la caducidad. La anulación tiene como fundamento una causa de carácter formal, y se asienta en la valoración de la prueba efectuada por la Sala.

Frente al razonamiento de la Sala, la Administración mantuvo de forma razonable que tal notificación se había producido mediante la ficción que establece el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 ; por lo que una vez que devino firme la sanción, pasó a ejecutarla, tras la resolución del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimando la pretensión cautelar de suspensión. Tal actuación era procedente, pese a los intentos por parte del interesado de paralizar la ejecución. Por consiguiente, el recuso debe ser desestimando, toda vez que no concurren los requisitos legales que requiere el artículo 139.1 de la Ley 30/1992 (en el mismo sentido, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 12 Marzo 2013, rec. 254/2012 )."

A la vista de esos razonamientos y decisión de la Sala de instancia se interpone el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, citándose como sentencias de contraste las antes mencionadas, en las que se estima se aplica una doctrina jurisprudencial contraria a la que fundamenta la decisión de la Sala sentenciadora.

Se termina suplicando a este Tribunal de casación que se estime el recurso, se case la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución en la que se estimen las pretensiones originariamente accionada ante la Sala de instancia.

Ha comparecido y se opone a la estimación del recurso la Abogacía del Estado que considera que no se dan las identidades necesarias del supuesto de la sentencia recurrida y las citadas de contraste.

Finalidad y presupuestos de la casación para la unificación de doctrina.-

Suscitado el debate en la forma expuesta debemos comenzar por recordar que la jurisprudencia de esta Sala viene declarando reiteradamente -por todas, sentencia de 26 de Marzo del 2010, dictada en el recurso 241/2009 - que esta modalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina se caracteriza por ser un recurso excepcional y subsidiario de la casación ordinaria, que tiene por objeto la corrección de la interpretación del ordenamiento jurídico realizada por los Tribunales de instancia, con la finalidad de potenciar la seguridad jurídica mediante la unificación en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico. Así entendido el recurso en nada se diferenciaría de la casación ordinaria, lo que caracteriza y singulariza la casación para la unificación de la doctrina es que esos pronunciamientos contradictorios estén referidos a sentencias anteriores que específicamente han de ser invocadas como manifestación de esa contradicción en la aplicación del ordenamiento jurídico.

Pero no es suficiente una aparente contradicción en la interpretación con anteriores pronunciamientos, sino que, conforme a lo que se exige en el artículo 96.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , debe tratarse de "los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales...".

Los requisitos previsto para la procedencia de esta modalidad casacional, más relajados que los establecidos para la casación ordinaria, exigen que se extremen el examen de los presupuestos de esta casación que comienza por exigir a la misma parte su justificación, con la finalidad de evitar el riesgo de que se trate de eludir la inimpugnabilidad de las sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los presupuestos para el recurso de casación ordinario; porque la casación para la unificación de doctrina constituye un remedio extraordinario para anular sentencias pero sólo cuando la contradicción de la sentencia lo sea con otros pronunciamientos de Tribunales Superiores o del Tribunal Supremo que han de ser invocados expresa y puntualmente.

Las identidades que se exigen en el precepto antes mencionado, como ha recordado permanentemente la Jurisprudencia de esta Sala, han de estar referidas a la triple circunstancia de los sujetos, fundamentos y pretensiones, de ahí que no proceda la revisión que este recurso extraordinario comporta cuando los presupuestos de hechos, los sujetos o las normas de aplicación difieran en la sentencia impugnada y la o las que se citen de contraste; exigencia que también ha de exigirse con rigor porque, en otro caso, en nada diferiría este recurso especial con el recurso de casación ordinario. Y es que ésta vía casacional sólo es admisible cuando cabe apreciar un incompatibilidad lógica entre ambos pronunciamientos, sin margen alguno de interpretación de normas diversas, de aplicación de unas mismas normas sobre supuestos de hechos distintos o de diferente valoración de las pruebas que permitan, independientemente del acierto de uno u otro pronunciamiento, justificar la divergencia en la solución adoptada, porque la contradicción entre las sentencias contrastadas ha de ser ontológica, es decir, derivada de dos proposiciones que a un mismo tiempo no pueden ser verdaderas o jurídicamente correctas y falsas o contrarias a Derecho.

Examen de las sentencias citadas de contraste.-

A la vista de lo expuesto y de acuerdo con lo razonado por la defensa de la Administración, es necesario proceder al examen de las sentencias citadas de contraste en el escrito de interposición y que sirven del fundamento al mismo. En esa labor de confrontación de la invocada contradicción entre una y otras sentencias, no está de más comenzar por recordar que, conforme ya se ha expuesto, el fundamento del rechazo de la pretensión del recurrente es, en síntesis, que los pretendidos daños y perjuicios que se reclaman, no se consideran que traigan causa de la resolución sancionadora, después anulada, sino de la propia actitud del recurrente en la fase de ejecución y, de manera concreta, como se ha expuesto, en la propia regulación sectorial a que se hace referencia en la sentencia, que es la que imponía la obligación de la " traba de la fianza y la correlativa suspensión de la reposición de la misma " con el efecto subsiguiente y necesario de la suspensión de funciones. Incluso se añade por la Sala de instancia, como se ha expuesto, que la decisión de ejecución estaba fundada en una razonable conclusión de que la misma era firme y eficaz, conforme a los intentos de notificación realizados y la propia actitud renuente del recurrente, y ello sin perjuicio de la legalidad de dichas notificaciones, declarada en la sentencia anulatoria de la resolución sancionadora, al apreciar la caducidad del procedimiento.

Se ha querido exponer, en esencia, lo que constituye el fundamento de la decisión denegatoria de la pretensión para constar la dificultad de estimar que se den las tres identidades que constituyen el presupuesto de esta modalidad casacional. Y así, en relación a las dos sentencias de esta misma Sala que se citan de contraste referidas a sanciones impuestas a magistrados ( sentencias de 6 de junio de 2011 y 10 de abril de 2012 ; recursos de casación 791/2009 y 451/2010 ), no es ya que el régimen sancionador sea diferente del aplicado al recurrente, que en la forma en que se ha aplicado en la sentencia de instancia constituye ya un óbice formal para apreciar la identidad, en cuanto que en este colectivo de las sentencias de contraste ni existe fianza ni posibilidad de suspender las funciones por reducción de la misma, sino que en dicha sentencia se parte del hecho indubitado y decisivo de que fue el mismo órgano sancionador --el Consejo General del Poder Judicial--, el que había admitido en vía administrativa la concurrencia de la antijuridicidad del daño de unas sanciones anuladas por apreciarse la caducidad del procedimiento sancionador; circunstancias que no concurren en el caso de autos en el que, como se dijo, de la fundamentación de la sentencia de instancia, si bien se parte de la caducidad del procedimiento sancionador, la lesión, entendida como daño antijurídico en el sentido de que no existe obligación de soportarse por el ciudadano, no traía causa de la mera imposición de la sanción, sino de la misma actuación del propio perjudicado en dicha ejecución y de su actitud ante las notificaciones practicadas. Otro tanto cabe concluir de la sentencia de esta Sala de 24 de mayo de 1989 (recurso de apelación 186/1988 ), referida a la anulación de una sanción en materia de licencia de autotaxis, referida a un supuestos de nulidad por inexistencia de notificación alguna en el procedimiento con una normativa en materia de notificaciones bien diferente a la aplicada y apreciada en la sentencia aquí recurrida. Al igual que sucede en el supuesto a que se refiere la sentencia de esta Sala de 14 de marzo de 1998 (recurso de casación 1376/1992 ), referida a una sanción en materia de Viviendas de Protección Oficial y en la que se cuestiona exclusivamente la cuantía de la indemnización, no su procedencia. Tampoco pueden servir de contraste, a los efectos pretendidos, el régimen establecido por la jurisprudencia para el reintegro de los gastos de aval exigidos por la norma tributaria para evitar la ejecución de las liquidaciones de esa naturaleza, supuesto al que se refieren las tres sentencias que se citan, de éste mismo Tribunal Supremo (8 de julio y 1 de octubre de 1997 y 4 de marzo de 2002 , recursos de casación 164/1994 , 427/1994 y 480/1998 ); incluso en la de 20 de enero de 2003 (recurso de casación 8474/1998 ), referida a esa misma reclamación, se había aceptado en vía administrativa la procedencia de la indemnización del daño, quedando reducido el debate en el proceso a su cuantía. Por último, en relación con la sentencia de la misma Sala sentenciadora de 30 de junio de 2011 (recurso 734/2009 ), si bien está referida a un supuesto bien diferente al de autos --sanción a un deportista profesional--, es lo cierto que en ella se concluye la procedencia de la responsabilidad del mero hecho de la anulación de la sanción, cuestión bien diferente de la del caso de autos, en que se razona por la Sala de la Audiencia Nacional las razones por las que, pese a esa anulación, no se estima que concurran los presupuestos de la responsabilidad reclamada, como ya se ha dicho.

De lo expuesto ha de concluirse que no se produce las identidades exigidas para que proceda la revisión de la sentencia recurrida y el recurso debe ser desestimado.

Costas Procesales.-

La desestimación del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo al recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.