ATS, 1 de Febrero de 2017

PRIMERO.- La procuradora D. ª Ana Llorens Pardo, en representación de D. Felipe, bajo la dirección técnica de D. Mariano Ramón Suñer, ha interpuesto recurso de casación contra la sentencia de 29 de abril de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, en el recurso número 1255/2015, sobre denegación de nacionalidad por residencia.

SEGUNDO.- En providencia de 3 de octubre de 2016 se acordó conceder a las partes un plazo común de diez días para que formularan alegaciones acerca de la posible concurrencia de las siguientes causas de inadmisión del recurso:

[...] Defectuosa formalización por no indicar ni en el escrito de preparación, ni el de interposición, respecto de los motivos segundo y tercero, el motivo concreto en que se ampara para cada uno de los recogidos en el artículo 88.1 de la Ley de Jurisdicción ( artículos 89. 1 , 92.1 , 88.1 y 93.2. a ) y b) de la Ley de Jurisdicción 29/1998).

Carecer manifiestamente de fundamento el recurso interpuesto, por no contener ninguna referencia crítica a la concreta fundamentación jurídica de la sentencia que se dice combatir en casación, suponiendo además, por lo que respecta a los motivos segundo y tercero, una crítica al acto administrativo originariamente recurrido, y por pretender a través del recurso de casación una revisión de la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia sin invocación de precepto idóneo, lo que, en cualquier caso, no es posible en el recurso extraordinario de casación ( artículo 92.1 y 93.2.d) de la Ley de Jurisdicción 29/1998)

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Con posterioridad, mediante providencia de 21 de noviembre de 2016, se acordó conceder a las partes un nuevo plazo común de diez días para que formularan alegaciones acerca de la posible concurrencia de la siguiente causa de inadmisión del recurso:

Carecer de interés casacional, por concurrir en el caso examinado en este recurso de casación las circunstancias previstas a tal efecto en el artículo 93.2.e) de la Ley de la Jurisdicción 29/1998, al versar sobre la concurrencia en el asunto particular del recurrente del requisito de la "buena conducta cívica"

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Ha presentado alegaciones en respuesta a ambas providencias, la Administración General del Estado, como parte recurrida; que no así, sin embargo, D. Felipe, en calidad de recurrente.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- La sentencia impugnada desestima el recurso interpuesto por D. Felipe contra la resolución dictada por el la Dirección General de Registros y Notariado el 16 de febrero de 2015, por delegación del Ministro de Justicia, que le denegó la nacionalidad española por residencia.

Dicha sentencia contiene la siguiente fundamentación jurídica (que transcribimos en cuanto ahora interesa):

[...] Alega el actor, nacido en Ecuador en 1971, en síntesis, lo siguiente: Que los antecedentes penales se encuentran cancelados y debieron estarlo en la fecha de la resolución denegatoria, pues si iniciamos el cómputo el día 8 de octubre de 2009, en la que se cumplió un año y un día de retirada del permiso de conducción desde la firmeza de la sentencia, resulta que los tres años para la cancelación de antecedentes se cumplieron el 8 de octubre de 2012, y la resolución denegatoria es 3 de 27 de diciembre de 2012. Por otro lado, los hechos por los que fue condenado el recuente constituyen unos hechos aislados.

[...]

TERCERO.- El demandante es natural de Ecuador, reside legalmente en España desde 2001, mientras que la solicitud de nacionalidad se presentó el 27 de agosto de 2008.

El aquí demandante fue condenado en Sentencia de 7 de octubre de 2008 del Juzgado de lo Penal nº 2 de Ibiza, por hechos acontecidos el 28 de septiembre de 2007, que fueron tipificados como un delito de conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas, drogas o estupefacientes, a la pena de seis meses de multa, y a la retirada del permiso de conducir durante un año y un día, estando actualmente cancelados los antecedentes penales.

El acto recurrido considera los antecedentes que acabamos de referir y resuelve que el interesado no había justificado el requisito de la buena conducta cívica.

Tenemos que partir, que no basta para el éxito de la pretensión actora con la cancelación de los antecedentes penales, pues, como vimos más arriba, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, siendo así además que respecto del delito por el que el recurrente fue condenado se ha pronunciado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 24 de abril de 2004 en estos términos: « --en el ordenamiento jurídico español -y esto es extensivo al derecho penal del llamado mundo occidental- la conducción bajo el efecto de bebidas alcohólicas está tipificada como delito, es decir, que es algo que en modo alguno puede incluirse en lo que el Código Civil llama buena conducta cívica. La penalística habla de desviación (deviation) y de comportamiento o conducta desviada (deviant behavior) para designar una amplia gama de fenómenos sociales problemáticos, entre ellos el delito. Y es el caso que el comportamiento por el que fue condenado el solicitante se halla incluido entre aquellos que nuestro sistema penal ha seleccionado como un comportamiento delictivo. Quiere decir esto que -conforme a las convicciones de nuestro tiempo- la conducción bajo bebidas alcohólicas es, sin discusión posible cualquier cosa menos expresión de buena conducta cívica. Es un hecho notorio que los accidentes de tráfico, en un porcentaje altísimo, tienen su origen en la contaminación etílica del conductor. Y por ello, no puede negarse, por más tolerante que se quiera ser, que la selección como delictiva del comportamiento de que se trata responde a esa convicción generalizada de que hay dañosidad social en ese tipo de comportamientos. --- Dos conceptos, pues, de inobservancia de buena conducta: uno amplio - conducta como conducta global- y otro restringido conducta como comisión de un delito. Así las cosas, parece razonable, si estuviéramos enjuiciando los hechos desde una perspectiva penal, que no baste una condena para calificar a un sujeto de persona de mala conducta. Pero no estamos resolviendo un proceso penal, sino un problema de concesión de nacionalidad. Y esto es ya distinto, habida cuenta lo que supone el obtenerla. Y por eso no puede decirse que, a estos efectos, esa única condena carezca de trascendencia para valorar si concurre en quien pide la nacionalidad el requisito de la buena conducta cívica ». Este criterio de la citada Sentencia ha sido ratificado -entre otras- en la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2007.

En cuanto a la cancelación de antecedentes penales, tenemos que señalar que el art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el Tribunal Supremo, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22.4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la Sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» - art. 22.4 del Código Civil-, constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2001 -recurso nº. 5.912/1997-).

Finamente, hay que tener en cuenta que la condena penal fueron por unos hechos acontecidos el 28 de septiembre de 2007, fecha no muy lejana a la de la solicitud de la nacionalidad española [...]

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SEGUNDO .- En el escrito de interposición del recurso de casación se articulan tres motivos, el primero amparado en el artículo 88.1.c) LJCA y los otros con cita confusa del motivo recogido en la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA, consistente en la denuncia de determinadas infracciones normativas.

Aduce en esencia el recurrente, en primer lugar, al amparo del artículo 88.1.c) LJCA, que la sentencia incurre en defecto de incongruencia causándole indefensión, al no pronunciarse sobre si los antecedentes penales debían considerarse cancelados o no al tiempo de dictarse la resolución (cuestión de hecho sobre la que versó la prueba documental practicada), además de prescindir de la motivación del acto administrativo, esto es, la denegación de la nacionalidad por cuestión meramente formal, como es la falta de cancelación de los antecedentes penales al tiempo de resolverse la solicitud, mientras que la sentencia desestima el recurso sobre la falta de acreditación de la buena conducta cívica. En segundo lugar, denuncia la infracción del artículo 22.4 del Código Civil y la jurisprudencia, y finalmente, como tercer motivo, se queja de la infracción del artículo 54.1.a) LRJAP incurriendo el acto administrativo en vicio de nulidad por carencia de motivación.

TERCERO .- Tal como se apuntó en la providencia de 3 de octubre de 2016, el primer motivo de casación es inadmisible al carecer manifiestamente de fundamento, ya que, formulado al amparo del apartado c) del artículo 88.1 LJCA, denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia por no contener pronunciamiento expreso sobre la trascendencia de la cancelación de los antecedentes penales a los efectos del otorgamiento de la nacionalidad española, siendo así que, baste leer la extensa y detallada fundamentación jurídica de la sentencia de instancia para constatar sin margen para la duda que, lejos de ser inmotivada, cuenta con una fundamentación jurídica amplia y referida a las concretas circunstancias concurrentes en este caso. Así en el fundamento de Derecho tercero, la sentencia recurrida parte de que no basta la mera cancelación de los antecedentes penales y, citando jurisprudencia, reafirma que no es suficiente con la inexistencia de constancia en los registros públicos merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas, sino que es imprescindible la acreditación positiva de la observancia de la buena conducta cívica; elemento que no se da al caso.

Por consiguiente, la sentencia no adolece, ostensiblemente, de ningún vicio in procedendo, sin que se aparte de los hechos que sirven de basamento al acto administrativo objeto de recurso, concurriendo la causa de inadmisión prevista en el artículo 93.2 d) LJCA respecto del primer motivo formulado.

CUARTO .- Los demás motivos de casación, desarrollados en el escrito de interposición al abrigo del art. 88.1.d) LJCA, deben también ser declarados inadmisibles por la razón expuesta en la providencia de audiencia a las partes de 3 de octubre de 2016, a saber, por carecer el recurso de interés casacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.2.e) de la LJCA, a cuyo tenor la Sala dictará auto de inadmisión «en los asuntos de cuantía indeterminada que no se refieran a la impugnación directa o indirecta de una disposición general, si el recurso estuviese fundado en el motivo del artículo 88.1. d) y se apreciase que el asunto carece de interés casacional por no afectar a un gran número de situaciones o no poseer el suficiente contenido de generalidad».

Situados, pues, en esta perspectiva de análisis, y por lo que se refiere a la infracción denunciada atinente al artículo 22 del Código Civil y su jurisprudencia interpretativa, resulta evidente la concurrencia de los requisitos formales a que se anuda la aplicación de la causa de inadmisión concernida, pues, en efecto: a) se trata de un litigo de cuantía indeterminada; b) no se ha suscitado en el proceso ninguna impugnación de disposiciones generales; y c) el escrito de interposición del recurso de casación se funda en el motivo casacional del subapartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional.

El tema realmente controvertido es si, al margen de estas consideraciones, debe apreciarse la concurrencia de la causa de inadmisión planteada, por concurrir los requisitos exigidos a tal efecto por el artículo 93.2.e) de la Ley Jurisdiccional.

QUINTO.- Pues bien, acerca de la interpretación de dicho artículo 93.2.e) nos hemos pronunciado en autos de 21 de julio de 2016 (RC 733/2016), y de 22 de septiembre de 2016 (RC 13/2016), ambos con cita del auto de 25 de noviembre de 2010 (RC 2785/2009), señalando en este último lo siguiente:

[...] para responder a ese interrogante resulta obligado situar la controversia en el contexto de la naturaleza y significado del recurso de casación y de la propia posición institucional del Tribunal Supremo como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes ( art. 123 CE), de la que fluye que el recurso de casación tiene como misión fundamental asegurar la unidad del Ordenamiento Jurídico garantizando una aplicación judicial de las Leyes correcta, uniforme y previsible. Por eso, esta Sala ha afirmado reiteradamente que la finalidad del recurso de casación es corregir los errores en que hubieran podido incurrir los Tribunales de instancia en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el Tribunal de instancia.

Es en este contexto como debe entenderse la previsión del artículo 93.2.e) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, a cuyo tenor el recurso de casación carecerá de interés casacional cuando no afecte a un gran número de situaciones o no posea el suficiente contenido de generalidad.

El precepto contempla dos supuestos diferenciados en los que puede apreciarse carencia de interés casacional como causa de inadmisión del recurso de casación: el primero, cuando el recurso no afectare a un gran número de situaciones, y, el segundo, cuando no poseyera el suficiente contenido de generalidad.

Respecto del primero de los supuestos enunciados y a la hora de delimitar el ámbito de aplicación de esa causa de inadmisión, resulta obligado partir de la base de que cuando en el recurso de casación se plantea, como corresponde conforme a su naturaleza, una cuestión atinente a la recta interpretación y aplicación de una norma jurídica, siempre cabrá sostener que la cuestión suscitada trasciende del caso litigioso y puede proyectarse sobre otros pleitos, pues lo habitual es que las normas jurídicas se aprueben con vocación de generalidad, siendo excepcionales las llamadas "normas singulares" o "normas de caso único".

Por eso, de aceptarse acríticamente la tesis consistente en que la concurrencia de la causa de inadmisión que nos ocupa debe descartarse siempre que la cuestión interpretativa y aplicativa de la norma, cuya infracción se denuncia, pueda repercutir sobre otros casos, la causa de inadmisión del artículo 93.2.e) sería prácticamente inaplicable y su inclusión en la Ley de la Jurisdicción resultaría superflua por inútil desde el momento que su operatividad real quedaría apriorísticamente reducida a casos anecdóticos; conclusión que, obviamente, ha de rechazarse, pues es evidente que si el legislador ha incluido en la Ley procesal esta causa de inadmisión del recurso de casación, es porque a través de la misma pretende filtrar y delimitar los asuntos que merecen ser examinados en el marco de este recurso extraordinario.

Sobre la base de estas consideraciones debe apreciarse la exigencia de que el asunto no afecte a un gran número de situaciones para que el recurso sea considerado carente de interés casacional.

Por otro lado, y en relación con el segundo supuesto previsto en la norma, conviene precisar que la inadmisión del recurso de casación cuando el asunto no posea el suficiente contenido de generalidad debe valorarse a la luz de la función institucional del recurso de casación, supra anotada. Si la misión de este recurso especial y extraordinario es básicamente proporcionar pautas interpretativas y aplicativas de las normas que proporcionen uniformidad, certeza y seguridad a los operadores jurídicos, esa función pierde sentido y relevancia, y, por tanto, pierde interés general cuando la tesis sostenida por el recurrente en casación ha sido ya reiteradamente examinada y resuelta por este Tribunal Supremo y no se aportan argumentos críticos novedosos que permitan reconsiderar la jurisprudencia asentada; pues en estos supuestos la admisión y posterior resolución del recurso de casación mediante sentencia, que examinara el fondo del asunto reiterando una doctrina consolidada, no aportaría ningún dato útil para el tráfico jurídico general, mientras que, por contra, puede entorpecer y dilatar el pronunciamiento sobre los asuntos que sí requieren una pronta respuesta por carecer de una doctrina jurisprudencial que contribuya a proporcionar la certeza y seguridad jurídica imprescindible para preservar la unidad del Ordenamiento. Por ello, de concurrir tales circunstancias habrá de apreciarse también que el recurso de casación carece de interés casacional, debiendo diferenciarse esta causa de inadmisión de la contemplada en el apartado c) del articulo 93.2 de la Ley Jurisdiccional, que a diferencia de aquella exige una identidad sustancial entre el recurso de casación sometido a trámite de admisibilidad y otros que hubieren sido desestimados en el fondo, cuya concurrencia no es necesaria para apreciar que la cuestión jurídica controvertida ha sido ya objeto de tratamiento por la jurisprudencia.

Por el contrario, debe afirmarse que un asunto revestirá un contenido de generalidad que justifique su admisión, entre otros, en los siguientes casos: primero, cuando se trate de un recurso que plantee una cuestión interpretativa y aplicativa del Ordenamiento Jurídico sobre el que no haya doctrina jurisprudencial, o aún habiéndola haya sido desconocida o infringida por el Tribunal de instancia; segundo, cuando se trate de un recurso que, aun versando sobre cuestiones que ya han sido examinadas y resueltas por la jurisprudencia, realiza un enfoque crítico de la misma que pudiera dar pie a una reconsideración de dicha doctrina y eventualmente a su cambio; y tercero, cuando el asunto suscitado, aun sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, plantea una cuestión que por sus repercusiones socioeconómicas revista tal entidad que requiera el pronunciamiento del Tribunal Supremo de España. Ahora bien, esta enumeración se realiza de forma ejemplificativa, y carece de pretensión de exhaustividad, lo que permitirá que en adelante este Tribunal, atendiendo a las singularidades que presente el caso concreto, delimite con mayor precisión el alcance de este concepto jurídico indeterminado.

No es ocioso señalar que el Tribunal Constitucional ha llegado a conclusiones similares en la reciente STC (Pleno) 155/2009 de 25 de junio de 2009, donde, interpretando una causa de inadmisión del recurso de amparo constitucional que guarda similitudes con la aquí concernida, consistente en carecer el recurso de amparo de "especial trascendencia constitucional", ha afirmado lo siguiente:

"Este Tribunal estima conveniente, dado el tiempo transcurrido desde la reforma del recurso de amparo, avanzar en la interpretación del requisito del art. 50.1 b) LOTC . En este sentido considera que cabe apreciar que el contenido del recurso de amparo justifica una decisión sobre el fondo en razón de su especial trascendencia constitucional en los casos que a continuación se refieren, sin que la relación que se efectúa pueda ser entendida como un elenco definitivamente cerrado de casos en los que un recurso de amparo tiene especial trascendencia constitucional, pues a tal entendimiento se opone, lógicamente, el carácter dinámico del ejercicio de nuestra jurisdicción, en cuyo desempeño no puede descartarse a partir de la casuística que se presente la necesidad de perfilar o depurar conceptos, redefinir supuestos contemplados, añadir otros nuevos o excluir alguno inicialmente incluido. Tales casos serán los siguientes: a) el de un recurso que plantee un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no haya doctrina del Tribunal Constitucional, supuesto ya enunciado en la STC 70/2009, de 23 de marzo; b) o que dé ocasión al Tribunal Constitucional para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna, como acontece en el caso que ahora nos ocupa, o por el surgimiento de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la configuración del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los órganos de garantía encargados de la interpretación de los tratados y acuerdos internacionales a los que se refiere el art. 10.2 CE ; c) o cuando la vulneración del derecho fundamental que se denuncia provenga de la Ley o de otra disposición de carácter general; d) o si la vulneración del derecho fundamental traiga causa de una reiterada interpretación jurisprudencial de la Ley que el Tribunal Constitucional considere lesiva del derecho fundamental y crea necesario proclamar otra interpretación conforme a la Constitución; e) o bien cuando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho fundamental que se alega en el recurso esté siendo incumplida de modo general y reiterado por la jurisdicción ordinaria, o existan resoluciones judiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, ya sea aplicándola en unos casos y desconociéndola en otros; f) o en el caso de que un órgano judicial incurra en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional ( art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: LOPJ (RCL 1985\1578, 2635) ); g) o, en fin, cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios"

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SEXTO.- Partiendo, pues, de estas premisas, y descendiendo al examen del caso que ahora nos ocupa, hemos de concluir que este recurso de casación carece de interés casacional y por ende resulta inadmisible, toda vez que las cuestiones suscitadas por la parte recurrente en torno a la interpretación y valoración del concepto jurídico indeterminado de buena conducta cívica ( art. 22.4 CC), han sido ya examinadas y resueltas por una jurisprudencia consolidada y uniforme (plasmada en multitud de sentencias de ociosa cita por su reiteración), que, lejos de haber sido ignorada por la Sala de instancia, ha sido expresamente recogida en su sentencia y aplicada al caso examinado.

Así las cosas, la cuestión litigiosa queda reducida al problema singular y casuístico de si en atención a las circunstancias puramente personales del interesado, este reúne el requisito de la buena conducta cívica a efectos del reconocimiento de la nacionalidad española. Pues bien, es claro que esta específica cuestión no presenta una relevancia jurídica tal que justifique su examen por el Tribunal Supremo.

SÉPTIMO.- En definitiva, por versar, los indicados motivos del recurso de casación, sobre un asunto marcadamente casuístico, que además plantea cuestiones interpretativas y aplicativas de normas jurídicas que ya han sido analizadas por la Sala de forma reiterada y en sentido coincidente con el apuntado por la Sala a quo, procede declarar su inadmisión en aplicación del artículo 93.2.e) de la Ley Jurisdiccional, siendo revelador el silencio guardado por el recurrente con ocasión al trámite de audiencia.

OCTAVO.- No procede imponer las costas, ex art. 93.5 de la misma Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto,

Inadmitir el recurso de casación número 2171/2016 interpuesto por la representación de D. Felipe, contra la sentencia de 29 de abril de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, en el recurso número 1255/2015, resolución que se declara firme; sin imposición a la parte recurrente de las costas procesales causadas.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados