ATS, 7 de Febrero de 2017
| Ponente | CESAR TOLOSA TRIBIÑO |
| ECLI | ES:TS:2017:743A |
| Número de Recurso | 28/2017 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 7 de Febrero de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a siete de febrero de dos mil diecisiete.
Dada cuenta.
El presente proceso contencioso administrativo fue iniciado por Unión de Distribuidores de Electricidad S.A (UDESA), mediante recurso contencioso-administrativo dirigido contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial por parte de la sociedad mercantil Unión de Distribuidores de Electricidad, S.A., formulada ante el Ministro de Industria, Energía y Turismo
La citada reclamación fue posteriormente resuelta por acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2015.
El Abogado del Estado ha formalizado alegaciones previas solicitando que se declare inadmisible el presente recurso contencioso administrativo, por extemporaneidad del mismo, a la vista de que la parte no ha procedido a ampliar el recurso frente a la resolución expresa.
La parte actora, en el traslado que le ha sido conferido, ha reclamado la desestimación de las alegaciones previas formuladas de contrario.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala
Este Tribunal en sentencia de 15 junio de 2015 , establece la doctrina sobre las consecuencias procesales de la no ampliación del recurso contencioso-administrativo a resoluciones expresas, haciendo un estudio detallado de la evolución normativa reguladora del silencio administrativo e interpretando la regulación actual.
En aquel supuesto, la sentencia de instancia declaraba la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por pérdida sobrevenida de objeto, al haberse dictado después de la interposición de dicho recurso resolución expresa del recurso de alzada por el TEAC que devino firme y consentida al no haber sido objeto de impugnación mediante la ampliación del recurso contencioso-administrativo. Este Tribunal Supremo casó y anuló dicha sentencia porque entendió que no es conforme a Derecho su doctrina en cuanto que, sin la suficiente matización, asocia la pérdida sobrevenida de objeto del proceso, iniciado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo, a la falta de ampliación de la impugnación a la posterior resolución expresa por la Administración.
Según la sentencia "El art. 36.1 Ley 29/1998 (LJCA) utiliza el término "podrá", dándole el sentido de que la ampliación del recurso no es necesaria como ha entendido la jurisprudencia de esta Sala salvo en los casos en los que el acuerdo tardío y expreso modifique el presumido por silencio; en esos casos la ampliación sí es una carga de la parte recurrente. Pero, conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía. En ese caso, la entidad puede entender legítimamente que la resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso, esto es, no priva de virtualidad a la pretensión formulada en el proceso frente a la inicial desestimación por silencio administrativo".
En el mismo sentido la sentencia de cuatro de Abril de dos mil dieciséis, en el recurso contencioso-administrativo nº 811/2014 , establece que "Tampoco compartimos el parecer de la Sala de instancia cuando, al fundamentar el pronunciamiento de inadmisión del recurso, reprocha a Ecologistas en Acción el no haber ampliado el recurso para dirigirlo también contra la resolución expresa del recurso de reposición una vez que ésta se produjo.
El Abogado del Estado sostiene -abundando en las razones dadas en la sentencia recurrida- que en estos casos de resolución expresa tardía, posterior a la interposición del recurso contencioso-administrativo, se ofrecen al recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , tres alternativas para instar la revisión de ese acto expreso tardío: a/ desistir del recurso interpuesto y recurrir autónomamente la resolución expresa en el plazo de dos meses desde la notificación; b/ recurrir autónomamente la resolución expresa y solicitar la acumulación con el recurso inicialmente dirigido contra el acto presunto; c/ solicitar la ampliación del recurso en el plazo del artículo 46 a contar desde la notificación de la resolución. Y no habiendo ejercitado en este caso la recurrente ninguna de esas opciones, la resolución expresa devine un acto consentido y firme, y, por tanto, no susceptible de impugnación, de donde deriva la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
Como decimos, esta Sala no comparte el razonamiento del Abogado del Estado. Más adelante, al abordar la controversia de fondo suscitada, veremos la relevancia que debe darse al hecho de que en el curso del proceso la parte actora no intentase rebatir o desvirtuar las razones dadas por la Administración en la resolución 29 de junio de 2010 que desestimó expresamente el recurso de reposición. De momento nos limitaremos a señalar que el no haber ampliado el recurso para dirigirlo también contra esa resolución expresa no es razón para declarar su inadmisibilidad. A tal efecto procede reproducir aquí algunas de las consideraciones que se exponen en la sentencia de esta Sala, Sección Segunda, de 16 de febrero de 2009 (casación 1887/2007 ), de cuyo fundamento jurídico segundo extraemos los siguientes fragmentos:
(...) SEGUNDO.- El artículo 36 de la Ley 29/1998 regula la llamada «acumulación por inserción» o «ampliación del objeto del recurso», de modo que, conocida la existencia de algún acto, disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recurso la relación prevista en el artículo 34, el demandante puede pedir, dentro del plazo para interponer recurso contencioso- administrativo, que se amplíe el ya iniciado a la nueva actuación administrativa (apartado 1). Ahora bien, en el caso de que esta nueva actuación constituya la respuesta explícita a una petición cuya desestimación presunta por silencio es objeto de una impugnación contencioso-administrativa en trámite, el recurrente, además de conducirse como indica el apartado 1, puede aceptar el pronunciamiento expreso, desistir de la impugnación contra el acto presunto y, en el plazo para recurrir, instar otra contra aquel primero (apartado 4). En los términos de la Ley 29/1998 cabe una tercera posibilidad consistente en interponer un recurso contencioso-administrativo independiente contra el acto expreso y después pedir su acumulación al que ya está en marcha contra el presunto, conforme a lo dispuesto en el artículo 37 .
La primera nota que salta a la vista de la regulación descrita es que el legislador ha configurado las distintas reacciones del recurrente (ampliación, desistimiento y nuevo recurso o interposición independiente y posterior acumulación) con carácter potestativo, como lo evidencia el repetido uso del verbo «poder». Ahora bien, (1) o amplia, (2) o desiste e insta otro proceso (3) o impugna y pide la acumulación en los plazos que contempla el artículo 46 de la propia Ley, pues si no lo hace así la nueva actuación administrativa quedará consentida, firme y, por consiguiente, inatacable con arreglo a los artículos 51 , apartado 1, letra d ), y 69, letra c), de la Ley de la jurisdicción .
Surge, sin embargo, la duda de si esta última afirmación rige para todos los casos. Dicho de otra forma, si el apartado 4 del artículo 36, inexistente en su precedente (el artículo 46 de la vieja Ley reguladora de esta jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 -BOE de 28 de diciembre-) y que no estaba previsto en el proyecto de Ley remitido a las Cortes (fue introducido en sede parlamentaria como enmienda 112 para «solucionar los problemas derivados de las notificaciones tardías»), obliga en toda circunstancia a ampliar o a desistir e impugnar, de modo que si el recurrente no opta por ninguno de ambos caminos su pretensión quedará en vía muerta, habida cuenta de que la decisión expresa tardía resultará inatacable por no haber sido recurrida en tiempo, mientras que la presunta ya no existe, pues la ficción que representa ha sido reemplazada por la ulterior explícita resolución. Esta es la interpretación que ha llevado a la Sala madrileña a no admitir el recurso.
Pues bien, no compartimos esa forma de decidir, por dos razones, una más general y otra más apegada a las circunstancias concretas del caso debatido.
La primera consiste en que la letra del precepto permite entender que la opción por el desistimiento y la ulterior promoción de un nueva acción procesal, que ofrece al recurrente el artículo 36, apartado 4, de la Ley 29/1998 , parte del presupuesto de que la decisión expresa retrasada modifique o altere el contenido desestimatorio del silencio. En efecto, si se autoriza al actor a desistir con fundamento en la aceptación de la resolución expresa es porque su contenido es distinto (parcialmente estimatorio) del puramente negativo del silencio, supuesto en el que la lógica impone apartarse del proceso y, en su caso, proponer uno nuevo o, si se elige la otra solución, la ampliación, entendiéndose sustituida la decisión negativa presunta por la nueva resolución expresa. Ahora bien, tal exigencia resulta superflua cuando la explícita resolución intempestiva es totalmente desestimatoria y, por consiguiente, viene a reproducir el contenido negativo del silencio, si bien con motivación. Esta es la razón que llevó a la jurisprudencia, bajo la vigencia de la Ley de 1956, a considerar innecesaria la ampliación si el acto administrativo expreso, realizado fuera de tiempo, era de idéntico contenido al producido por silencio administrativo, pues venía a hacer explícito y real lo que ya anteriormente se había tenido por existente, sin añadir nada ni modificar el contenido implícito de la voluntad administrativa. En congruencia con tal forma de plantear el problema, el Tribunal Supremo únicamente consideró imprescindible la ampliación cuando el acuerdo dictado enmendaba el contenido del silencio, coyuntura en la que si no se extendía la acción al acto expreso, como ya hemos apuntado, llegaba a ser firme y consentido, quedando sustraído a la jurisdicción sin que, por consiguiente, la sentencia que se dictase con respecto al presunto pudiera alcanzarle en sus consecuencias.
Existe en este sentido un importante acervo jurisprudencial del que son exponentes las sentencias de 7 de mayo de 1990 (apelación 268/88 , FJ 2º), 30 de septiembre de 1991 (apelación 6559/92 , FJ 2º), 27 de febrero de 1997 (apelación 10636/1991 , FJ 1º), 24 de febrero de 1998 (apelación 2699/92, FJ 1 º) y 5 de diciembre de 2002 (casación 6498/98 , FJ 1º). En la sentencia 98/1988 (FJ 5º), el Tribunal Constitucional , al resolver un recurso de amparo, ha hecho propia la tesis del Tribunal Supremo, quien la ha conservado bajo la vigencia de la Ley 29/1998, teniendo su artículo 46 a la vista [ sentencia de 31 de mayo de 2006 (casación 1643/03 , FJ 2º)].
[...]
En suma, como se denuncia en el segundo motivo de casación, la Sala madrileña ha, como es sabido, realizado una interpretación inadecuada del artículo 36 de la Ley 29/1998 , que le ha llevado a aplicar indebidamente el artículo 69, letra c), según se quejan las recurrentes en el primer motivo. De este modo, ha rechazado, sin examinar el fondo, el recurso contencioso-administrativo con fundamento en una equivocada interpretación de los preceptos que disciplinan el acceso a la jurisdicción, incidiendo en la infracción del artículo 24, apartado 1, de la Constitución , invocado en el tercer motivo de casación. Este precepto constitucional repudia, como es sabido, la declaración de inadmisibilidad de una acción jurisdiccional cimentada en la interpretación errónea, excesivamente formalista, no debidamente justificada o desproporcionada de las normas que regulan la entrada al proceso ( sentencias del Tribunal Constitucional 55/1997 , FJ 2º; 86/1998, FJ 5 º; y 122/199, FJ 2º), momento en el que opera con máxima intensidad el principio hermenéutico pro actione, que los jueces han de aplicar en virtud del deber que les incumbe de tutelar efectivamente los derechos e intereses legítimos de quienes demandan su amparo ( sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995, FJ 5 º, y 181/2001 , FJ 2º).
En esa misma línea de razonamiento, las sentencias de la propia Sección Segunda de 15 de junio y 13 de julio de 2015 ( dictadas en los recursos de casación para unificación de doctrina 1762/2014 y 1827/2014 ) y la sentencia de la Sección Cuarta de esta misma Sala de 4 de febrero de 2016 (recurso de casación para unificación de doctrina 2682/2014 ) abundan en la consideración de que si la resolución expresa tardía es íntegramente desestimatoria la ampliación del recurso es potestativa para el recurrente. Como señala esta sentencia de 4 de febrero de 2016 citada en último lugar, «...Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo conforme al artículo 36.1 LJCA ; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso ».
Trasladando la jurisprudencia que acabamos de reseñar al caso que nos ocupa, debemos concluir que la Sala de instancia no debió declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo".
Lo anteriormente señalado constituye razonamiento suficiente para desestimar las presentes alegaciones previas.
No son de apreciar razones para un especial pronunciamiento sobre costas.
-
- Desestimar las alegaciones previas formuladas por el Abogado del Estado y declarar la admisión de recurso contencioso administrativo interpuesto por Unión de Distribuidores de Electricidad S.A.
-
- Sin especial imposición de las costas correspondientes a este incidente.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados Jose Manuel Sieira Miguez. Rafael Fernandez Valverde, Juan Carlos Trillo Alonso, Wenceslao Francisco Olea Godoy, Ines Huerta Garicano, Cesar Tolosa Tribiño, Mariano de Oro-Pulido y Lopez.
-
STSJ Comunidad de Madrid 680/2022, 13 de Julio de 2022
...la Ley Jurisdiccional, y la no ampliación formal del recurso presentado a resoluciones expresas. Así, el auto del Tribunal Supremo de fecha 7 de febrero de 2017, recurso nº 28/2017, en su fundamento de derecho primero, señala los siguientes pronunciamientos de aplicación al presente caso : ......
-
STSJ Castilla y León 220/2021, 12 de Noviembre de 2021
...la STSJ de Madrid de 28 de septiembre de 2018 (rec. 919/2015) sobre esta cuestión se ha pronunciado el Auto del Tribunal Supremo de fecha 7 de febrero de 2017, recurso nº 28/2017 y la sentencia de la Sala nº 1114/2018 de fecha 2 de julio de 2018, (rec. 2456/2016). En sus fundamentos de dere......
-
STSJ Comunidad de Madrid 482/2017, 16 de Junio de 2017
...como firme y consentida y por lo tanto inadmisible el recurso. En tal sentido, se ha de recordar el auto del Tribunal Supremo de fecha 7 de febrero de 2017, recurso nº 28/2017 . En su fundamento de derecho primero señala los siguientes pronunciamientos de aplicación al presente caso : Este ......
-
STSJ Comunidad de Madrid 602/2018, 28 de Septiembre de 2018
...ni modificar el contenido implícito de la voluntad administrativa. En tal sentido, se ha de recordar el auto del Tribunal Supremo de fecha 7 de febrero de 2017, recurso nº 28/2017 y la sentencia de su Sala tercera nº 1114/2018 de fecha 02/07/2018 recaía en recurso 2456/2016 . En sus fundam......