STS 2721/2016, 21 de Diciembre de 2016

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina se interpuso por Volkswagen Navarra, S.A., contra la sentencia núm. 346/2014, de 24 de julio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, desestimatoria del recurso núm. 506/2013 formulado frente a la Orden Foral 67E/2013, de 27 de junio, del Consejero de Educación, por la que se rechazaba el recurso de alzada instado contra la Resolución 644/2012, de 17 de octubre, del Director General de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se denegó el abono de la subvención de 500.000 euros, concedida a la mercantil recurrente por Resolución 313/2010, de 30 de septiembre, del mismo Director General.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en el siguiente razonamiento:

TERCERO.- Además de lo anterior y pese a que expresamente parece descartarse su incumplimiento como causa de la denegación, nada empece a que pueda analizarse lo dispuesto en el base décima a efectos de desentrañar cual es la voluntad de la convocatoria en el extremo que nos ocupa. Dispone la misma que "la justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad de la subvención y de la aplicación material de los fondos recibidos deberá realizarse antes de finalizar el ejercicio de 2010....". Habla, ciertamente, de justificación que, como la O.F. sostiene, es requisito de carácter formal y por ello disculpable y disculpado. Pero la justificación se refiere a la aplicación material de los fondos recibidos por un lado y, por otro, al cumplimiento de la finalidad de la subvención que no es otra que la creación (o renovación) de instalaciones o equipamientos, de modo que es esa "creación" lo que ha de justificarse en el plazo establecido. Por tanto, también la interpretación de esta base apunta en el sentido propuesto por la demandada que, a la vista de lo dicho, ha de estimarse que resulta suficientemente explicitado en la convocatoria a efectos de un cabal conocimiento por los interesados que de esa forma resultan responsables de las consecuencias de su incumplimiento siquiera se deba a error en la interpretación

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Disconforme con dicha sentencia, la representación procesal de Volkswagen Navarra, S.A. interpuso, por escrito de 10 de octubre de 2014, recurso de casación para la unificación de doctrina con fundamento en que la sentencia de instancia contradice la doctrina contenida en la sentencia de 19 de diciembre de 2007, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo número 164/2006, que se aporta como de contraste, y que -se dice- en «idéntica situación, se han llegado a pronunciamientos distintos y contradictorios, consistentes en que en la sentencia aquí recurrida, se imputa la responsabilidad y las consecuencias al administrativo adjudicatario de la subvención. Por el contrario, en la sentencia de contraste, se imputa a la Administración la responsabilidad y las consecuencias de tal contradicción, y se estima el derecho del administrado al cobro de la subvención concedida» (sic) (pág. 2 del escrito de interposición). Además, afirma que la sentencia recurrida «[...] incurre en infracción del Art. 62.1.c) y 53.2, ambos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LRJ-PAC), y Artículo 3 CCiv. y de la consiguiente doctrina legal sobre las resoluciones de contenido imposible, consistente en dictaminar que los actos nulos por tener un contenido imposible, son los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen, contrariamente a lo declarado por la sentencia aquí recurrida» (pág. 6 del escrito de interposición).

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, el letrado de la Comunidad Foral de Navarra presentó escrito de oposición en el que aduce que «el recurso de casación para la unificación de doctrina debe ser inadmitido [...] pues la hipotética existencia de identidades entre los supuestos de la sentencia recurrida y la de contraste debe ser rechazada» (pág. 3 y 4 del escrito de oposición) y suplica a la sala que, «previa la tramitación correspondiente [...] dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del citado recurso y, en todo caso, su desestimación, confirmando íntegramente la sentencia recurrida».

Remitidas las actuaciones a la Sala, para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del 20 de diciembre de 2016, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal.

El presente recurso de casación para la unificación de la doctrina se formula contra la sentencia núm. 346/2014, de 24 de julio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, desestimatoria del recurso núm. 506/2013 formulado frente a la Orden Foral 67E/2013, de 27 de junio, del Consejero de Educación, por la que se rechazaba el recurso de alzada instado contra la Resolución 644/2012, de 17 de octubre, del Director General de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se denegó el abono de la subvención de 500.000 euros, concedida a la mercantil recurrente por Resolución 313/2010, de 30 de septiembre, del mismo Director General.

Explica la sentencia recurrida que «[e]n el marco de la convocatoria efectuada por la Orden Foral (OF) 100/2010, de 9 de junio, del Consejero de Educación del Gobierno de Navarra, se concedió a Volkswagen Navarra, SA. una subvención por importe de 500.000 €. No haciéndose efectiva, el 20 de septiembre siguiente instó la beneficiaria tal efectividad que le fue denegada por la Resolución y OF recurridas [...]», precisando que, conforme a la resolución recurrida, «[...] la causa de la denegación ha de situarse en "el incumplimiento del plazo de ejecución de la inversión subvencionada" [...] establecido en la convocatoria (base cuarta) de que la ejecución de la inversión y su puesta en funcionamiento se efectuase antes del 31 de diciembre de 2010, requisito que constituye un elemento esencial de la convocatoria» (FD primero). Continúa más adelante exponiendo que, no negados estos hechos por la recurrente, lo que ésta alegaba es «que la base citada no [...] configura [la ejecución a fecha de 31 de diciembre de 2010] como requisito. Lo que requiere es que la ejecución y puesta en marcha del proyecto de inversión que se subvenciona se realice antes de la fecha señalada. El proyecto y no la obra en sí [...]» (FD primero). Planteamiento que es rechazado por la sentencia recurrida, afirmando que «[...] lo establecido en la [norma] que analizamos es que lo que debía estar ejecutado al 31 de diciembre de 2010 es la obra que el proyecto contempla y la puesta en marcha la de las instalaciones y equipamiento de los centros de formación profesional la que constituyen el objeto de la subvención. No el proyecto de inversión como la recurrente postula. La base habla de la "efectiva ejecución" antes de una determinada fecha, y los proyectos, en sí mismos, no se ejecutan, se ejecuta lo proyectado; el proyecto, en sí mismo, ya estaba ejecutado y por ello pudo presentarse a la convocatoria» (FD segundo), y en el FD tercero afirma que esta conclusión también se ratifica por la interpretación de la base décima por cuanto en ella se dispone que «[...] " la justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad de la subvención y de la aplicación material de los fondos recibidos deberá realizarse antes de finalizar el ejercicio de 2010...." [...] justificación [que] se refiere a la aplicación material de los fondos recibidos por un lado y, por otro, al cumplimiento de la finalidad de la subvención que no es otra que la creación (o renovación) de instalaciones o equipamientos, de modo que es esa "creación" lo que ha de justificarse en el plazo establecido».

El recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de Volkswagen Navarra, S.A. afirma que la sentencia de instancia contradice la doctrina contenida en la sentencia de 19 de diciembre de 2007, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo número 164/2006, que se aporta como de contraste, y que -se dice- en «idéntica situación, se han llegado a pronunciamientos distintos y contradictorios, consistentes en que en la sentencia aquí recurrida, se imputa la responsabilidad y las consecuencias al administrativo adjudicatario de la subvención. Por el contrario, en la sentencia de contraste, se imputa a la Administración la responsabilidad y las consecuencias de tal contradicción, y se estima el derecho del administrado al cobro de la subvención concedida» (sic) (pág. 2 del escrito de interposición). Además, afirma que la sentencia recurrida «[...] incurre en infracción del Art. 62.1.c) y 53.2, ambos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LRJ-PAC), y Artículo 3 CCiv. y de la consiguiente doctrina legal sobre las resoluciones de contenido imposible, consistente en dictaminar que los actos nulos por tener un contenido imposible, son los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen, contrariamente a lo declarado por la sentencia aquí recurrida» (pág. 6 del escrito de interposición).

Como esta Sala ha señalado en reiterados pronunciamientos, el recurso de casación para unificación de doctrina se configura legalmente, a tenor de lo dispuesto en la Sección Cuarta, Capítulo III, Título IV ( arts. 96 a 99) de la Ley de esta Jurisdicción, como un recurso excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, que tiene por finalidad corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico, pero sólo en cuanto constituyan pronunciamientos contradictorios con los efectuados previamente en otras sentencias específicamente invocadas como de contraste, respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales.

El art. 97.1 de la Ley Jurisdiccional dispone al respecto que este recurso ha de interponerse mediante escrito razonado que deberá contener relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida.

Se trata, de este modo, de potenciar, a través de este excepcional medio impugnatorio, la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación -siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia-, sino solo cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentadas. No es, pues, esta modalidad casacional una forma de eludir la inimpugnabilidad de sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los límites legalmente establecidos para el acceso al recurso de casación general u ordinario, ni, por ende, una última oportunidad de revisar jurisdiccionalmente sentencias eventualmente no ajustadas al ordenamiento para hacer posible una nueva consideración del caso por ellas decidido. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular, sí, sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trata de recurrir.

En este sentido, como ya señaló la sentencia de esta Sala, Sección Cuarta, de 20 de abril de 2004 (rec. cas. para la unificación de doctrina núm. 4/2002), «la contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de sujetos, fundamentos y pretensiones, "por lo que no es posible" apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico, "ya que -concluye la citada sentencia- "si se admitiera la contradicción con esta amplitud, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo"».

En definitiva, no se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta. Debe, pues, apreciarse una incompatibilidad lógica entre ambos pronunciamientos, sin margen alguno de interpretación de normas diversas, de aplicación de las mismas sobre supuestos de hecho distintos o de diferente valoración de las pruebas que permita, independientemente del acierto de uno u otro pronunciamiento, justificar a priori la divergencia en la solución adoptada.

Por último, como también ha afirmado con reiteración esta Sala, la contradicción entre las sentencias contrastadas ha de ser ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a Derecho. Esta situación no presenta analogía alguna con la de sentencias diferentes, pese a la identidad de planteamientos normativos o de hecho entre ambas, en función del resultado probatorio que haya podido apreciarse en unas u otras.

A la luz de las consideraciones expuestas hemos de concluir que en el supuesto litigioso no concurre la triple identidad de sujetos, fundamentos y pretensiones que es exigible, según lo que se acaba de exponer, al tratarse de supuestos de hecho distintos que no guardan la necesaria identidad. El recurrente invoca la contradicción de la sentencia recurrida con la dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de 19 de diciembre de 2007, dictada en el recurso contencioso administrativo número 164/2006. En la citada sentencia, se resuelve en sentido parcialmente estimatorio respecto a la resolución administrativa de revocación parcial, por importe de 27.232,89 euros, de una subvención recibida en su totalidad por la actora, previa constitución de aval, ordenando el reintegro de la cantidad percibida indebidamente y de los intereses de demora. Aunque la sentencia recurrida resuelve un supuesto de denegación de abono, y la de contraste uno de revocación de la concedida, con orden de reintegro, se trata de matices que no son determinantes de una diferencia esencial, ya que en ambos casos se trata del derecho a percibir la subvención, con independencia de que en uno, la de contraste, se hubiere obtenido como anticipo.

La razón de la ausencia de identidad objetiva radica, sin embargo, en los distintos supuestos de hecho, y la relevancia que dicha situación de hecho tiene para apreciar los efectos del incumplimiento por el beneficiario de la obligación de ejecutar en determinado periodo temporal el proyecto objeto de subvención. Así, se afirma en la sentencia de contraste que atendidas las bases de la convocatoria allí examinada, regulada por las órdenes ministeriales de 25 de abril de 1997, de 4 de marzo de 1999 y lo que la propia resolución establece al otorgarla, el plazo para la realización del proyecto era desde el 1 de enero al 31 de diciembre de 1999, de modo que concedida la subvención por resolución de 22 de diciembre de 1999 -concluye la sentencia-, por muy acelerada que fuese la inversión del proyecto subvencionado, resultaría poco menos que imposible su ejecución en tan sólo 7 días (en referencia al plazo que restaba hasta el 31 de diciembre de 1999), sin contar el período de tiempo que transcurre entre la resolución y la notificación, lo que lleva a la sentencia de contraste a deducir «[...] que la realización de la inversión estaba ya efectuada en el momento en que fue otorgada la subvención, limitándose la actividad del inversor a formalizarla documentalmente, o que el acto tiene un contenido imposible. Pero ello no es imputable a la empresa, sino a la propia Administración que acepta otorgar subvenciones en estas condiciones de contenido imposible».

Esta situación presenta una diferencia esencial respecto a la considerada en la sentencia de instancia, ya que en ésta, entre la fecha en que se concede la subvención (que data de 30 de septiembre de 2010) y el final del plazo para la ejecución y puesta en marcha del proyecto, 31 de diciembre de 2010, media un periodo de tiempo mucho más dilatado que el que valora la sentencia de contraste, que era de tan sólo algunos días, y es esto, la extraordinaria brevedad del plazo disponible, lo que lleva a la sentencia de contraste a afirmar que en la propia resolución debió considerarse la imposibilidad de ejecutar la inversión subvencionada en tan escaso tiempo, y que ello impedía atribuir al beneficiario la responsabilidad del incumplimiento. Por el contrario en la sentencia recurrida, se trata de un periodo de varios meses, que en absoluto considera el Tribunal de instancia que hiciera inviable el cumplimiento de la ejecución del proyecto, al menos en la parte subvencionada, antes de la fecha final establecida a tal efecto en la convocatoria, 31 de diciembre de 2010. Por tanto, existe una diferencia en la situación de hecho de los recurrentes en cada una de las sentencias, que es valorada por cada Tribunal con arreglo a las reglas de experiencia, con resultados absolutamente divergentes, pero justificados en ambos casos. Para la sentencia de contraste, la actividad del inversor o bien era previa a la concesión y tan sólo tenía que formalizarla documentalmente para cumplir con la concesión de la subvención, o el acto tenía un contenido imposible porque no se podía ejecutar la inversión para la que se solicitó la subvención en los pocos días que restaban para finalizar el plazo otorgado. Por el contrario, para la sentencia recurrida, existen diversos elementos en la valoración del propio proyecto que evidencian, a juicio de la Sala de instancia, que la ejecución del proyecto debía realizarse en 2010, y que las pretendidas incongruencias en el proceder de la Administración «[...] o no son tales o carecen del relevante alcance que la demanda les da si se atiende a [...] cómo en la memoria del Proyecto se habla de un "Proyecto autorizado" para ser ejecutado en 2010 y una ampliación a realizar en 2011, y de un presupuesto para esa ejecución en 2010 [...]». Es decir, que considera que incluso con arreglo al propio proyecto existía una parte que estaba previsto ejecutar en 2010, como exigía la convocatoria.

En definitiva, el diferente sentido del fallo de la sentencia recurrida y de la alegada como de contraste procede de la diferente situación de hecho existente en cada uno, por lo que la apreciación de la viabilidad de ejecutar los proyectos subvencionados dentro del plazo exigido en uno y otro caso es absolutamente divergente en la sentencia de contraste y en la recurrida. De ahí que la solución respecto a las consecuencias jurídicas del incumplimiento sea diferente en ambos casos. Y como hemos dicho con reiteración [ sentencias de esta Sala de 13 de febrero de 2012 (rec. cas. para unificación de doctrina núm. 488/2009), y de 24 de junio de 2013 (rec. cas. para unificación de doctrina de doctrina núm. 741/2013)], no cabe admitir este recurso cuando «el distinto resultado del proceso y consiguientes pronunciamientos judiciales aportados son fruto de la concreta valoración de la prueba en cada caso y no implican una contradicción de doctrina, pues la diferencia en los pronunciamientos aparece justificada como respuesta a las concretas circunstancias concurrentes en cada uno de los supuestos».

Por consiguiente, no concurren las identidades necesarias para admitir el recurso de casación para la unificación de doctrina, dada la clara disparidad de los supuestos contemplados.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA, tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, y al no haber lugar al recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Volkswagen Navarra S.A., cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de tres mil euros.