STS 2663/2016, 19 de Diciembre de 2016

La sentencia recurrida de fecha 25 de febrero de 2015 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: <<1) La estimación del recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador DON MOISES TOCA HERRERA en nombre y representación de DOÑA Teresa Y DON Felicisimo , contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Justicia de la Consellería de Justicia y Bienestar Social de la Generalidad Valenciana de 5.1.12 por la que se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 3 de octubre de 2011 del Director General de Justicia, que se anulan y dejan sin efecto, reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de los demandantes a la inscripción en los términos expuestos en la presente resolución. 2) La imposición de las costas causadas en el presente expediente a la Administración demandada.>>

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la Generalidad Valenciana presentó escrito ante la sala de instancia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, fundamentado en un único motivo casacional al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , en el que se denuncia que la sentencia de instancia hace una interpretación errónea de los artículos 100 y 101 del Real Decreto 2392/2004 de 30 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Extranjería y los artículos 206 y 210 Real Decreto 557/11 que deroga el anterior Reglamento. En el caso de autos, y con el fin de compatibilizar las exigencias legales en la materias del presente supuesto (Uniones de Hecho y Extranjería), con independencia de la obligación de acreditar la identidad mediante los documentos que dispongan de valor legal para ello, se exige que los extranjeros que comparezcan en los expedientes de inscripción, ya sea como solicitante o como testigo, han de aportar su NIE, mediante la presentación de la TIE, al objeto de su incorporación a los trámites de los expedientes.

Y termina suplicando a este Tribunal de casación que "... dicte sentencia por la que con estimación del recurso case la Sentencia impugnada y dicte otra por la que se declare la conformidad a Derecho de la resolución impugnada."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la representación procesal de los recurridos para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la sala "... sea desestimado el mismo y se ratifique la sentencia en todas sus partes, siendo condenado en costas el recurrente."

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia el día 13 de diciembre de 2016, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso y motivos.-

Se interpone el presente el recurso de casación por la Generalidad Valenciana contra la sentencia núm. 193/15, de 25 de febrero, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo nº 250/2012 , que había sido promovido por Doña Teresa y Don Felicisimo , comparecidos en este recurso de casación como recurridos, en impugnación de la Resolución de la Secretaría Autonómica de Justicia de la Consellería de Justicia y Bienestar Social de la Generalidad Valenciana, de 5 de enero de 2012, por la que se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra otra anterior, dictada en fecha 3 de octubre de 2011, del Director General de Justicia. Las mencionadas resoluciones traen causa de la instancia presentada por los recurrentes en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad Valenciana --folios 3 y siguientes del expediente--, solicitando la inscripción en dicho Registro por encontrarse conviviendo como tal unión de hecho, aportando la documentación que consideraron necesaria. A la vista de la mencionada documentación se dicta resolución por la Jefatura de Servicio --folio 23-- requiriendo a los interesados para que aportasen al expediente, entre otros documentos, la Tarjeta de Identidad de Extranjero (TIE), con el correspondiente número de identidad de extranjero (NIE), del segundo de los mencionados interesados. Transcurrido el plazo concedido para la subsanación, se procede a tener a los interesados como desistidos de la petición de inscripción en el mencionado Registro --folio 21--, resolución que, recurrida en alzada, se desestima en las resoluciones que se impugnan ante la Sala de instancia.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la mencionada denegación de inscripción, el Tribunal territorial de la Comunidad Valenciana dicta la sentencia ahora recurrida, en la que estima el recurso y reconoce el derecho de los recurrentes a la inscripción en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad Valenciana. Las razones que llevan a la Sala de instancia a la mencionada decisión se contienen, en lo que interesa al presente recurso, en el fundamento segundo en el que se declara:

"... Planteada en estos términos la litis, en torno a la primera de las cuestiones, esta misma Sala y Sección ya se ha pronunciado y así, en sentencia de 24 de octubre de dos mil catorce, recaída en el recurso contencioso administrativo num. 1131/2011 , vinimos a establecer: «...considera este Tribunal que la pretensión de la parte actora debe tener favorable acogida. Así, la inscripción de uniones de hecho en la Comunidad Valenciana tiene una regulación específica, recogida en el Decreto 61/2002, de 23 de abril, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 1/2001, de 6 de abril, de la Generalitat Valenciana, por la que se regulan las uniones de hecho, cuyo artículo 14 establece: ‹1. La solicitud de inscripción se formulará por escrito dirigido al Registro Administrativo de Uniones de Hecho de la Comunidad Valenciana, y se consignará en la misma, declaración responsable de no tener otra unión estable con otra persona ni otra unión de hecho inscrita, de no tener entre sí relación de parentesco en línea recta por consanguinidad o adopción, ni en línea colateral por consanguinidad o adopción dentro del tercer grado.

La solicitud deberá ir acompañada de los siguientes documentos:

1. Copia de los documentos de identificación de los solicitantes...›

Por otro lado, el artículo 100.1 del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre , establece el derecho y la obligación de los extranjeros que se encuentren en territorio español de conservar, en vigor, la documentación que ‹acredite su identidad, expedida por las autoridades competentes del país de origen o de procedencia›. Como quiera que la hoy recurrente aportó su pasaporte, el cual acredita la identidad y nacionalidad de su titular conforme al Real Decreto 896/2003, de 11 de julio, por el que se regula la expedición del pasaporte ordinario y se determinan sus características, respecto de ciudadanos españoles, no exigiendo los citados Ley 1/2001 y Decreto 61/2002 la posesión de un NIE para la inscripción de ciudadanos extranjeros, es forzoso concluir que acreditó adecuadamente su identidad, sin que la exigencia de la posesión de un número personal de identificación, contenida en el número 2 del artículo 101 del citado Real Decreto , deba incidir en el trámite relativo a la inscripción de una unión de hecho en el correspondiente Registro autonómico.

Finalmente, no siendo exigible para la cuestionada inscripción la aportación del NIE, en nada afecta a la presente pretensión la falta de impugnación por parte de la demandante de la negativa de la Comisaría de Policía Provincial de Alicante a expedir el mismo.

Por todo lo expuesto, procede estimar el recurso interpuesto y anular las resoluciones impugnadas por ser contrarias a derecho.»

Estos mismos criterios, que se mantienen por la Sala, determinan idéntico pronunciamiento.

En cuanto a la segunda cuestión, a la vista de lo dispuesto en el DECRETO 61/2002, de 23 de abril, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 1/2001, de 6 de abril, de la Generalitat Valenciana, por la que se regulan las uniones de hecho, en su artículo 14.2 «En el caso de que la solicitud de inscripción no fuese presentada directamente ante el Registro Administrativo de Uniones de Hecho de la Comunidad Valenciana, el encargado de dicho Registro, cuando tuviera conocimiento de dicha solicitud, comunicará a los interesados el día y la hora en la que deberán comparecer personalmente ante el Registro en la forma prevista en el artículo 15.1 de este Reglamento para la tramitación del expediente de inscripción.» Debemos igualmente estimar el recurso, siendo la Administración la que debe fijar el día y hora de la comparecencia."

A la vista de esa decisión y fundamentación del Tribunal de instancia se interpone el presente recurso por la Comunidad Valenciana que, como ya se dijo, se funda en un único motivo, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , suplicando que se estime el recurso, se case la sentencia de instancia y, en su sustitución, se dicte otra nueva en la que se desestimen las pretensiones de la demanda.

Han comparecido y se oponen al recurso los mencionados recurrentes.

Motivo único. Delimitación de la competencia de este Tribunal Supremo para conocer de las cuestiones que se suscitan.-

A la vista del debate suscitado en el único motivo del recurso, es necesario hacer una previa delimitación de la competencia de este Tribunal Supremo para examinar la legalidad de la decisión adoptada en la sentencia recurrida que, como ha de concluirse de su trascripción, hace una interpretación de preceptos de la legislación autonómica de la Comunidad Valenciana, cometido que es monopolio del Tribunal de Justicia de la mencionada Comunidad Autónoma, conforme cabe concluir de lo establecido, entre otros, en los artículos 86.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que viene a dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 152.1º de la Constitución y 70 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial , entre otros.

Se impone hacer la anterior consideración porque, en efecto, lo que se está cuestionando en autos es la interpretación que haya de darse al artículo 14 del Reglamento de desarrollo de la Ley de la Comunidad Autónoma Valenciana 1/2001, de 6 de abril , por la que se regulan las uniones de hecho. Es decir, se trata en el presente recurso de que este Tribunal Supremo examine la interpretación que hace la Sala del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de un precepto autonómico que estaría en abierta contradicción con la delimitación competencial jurisdiccional que se hace en el bloque de constitucionalidad que ya se ha expuesto. Bien es verdad que se suscita en ese debate la pretendida vulneración de los preceptos estatales antes citados del Reglamento de la Ley de Extranjería, pero deberá convenirse que esa invocación de los preceptos estatales, más que referidos al concreto acto administrativo que se impugnaba en el proceso, debe referirse al mismo precepto reglamentario autonómico, es decir, se estaría pretendiendo una impugnación indirecta del antes mencionado artículo 14 del Reglamento del Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad Valenciana , respecto del cual se habría suscitado el debate de que el mismo vulnera los preceptos reglamentarios de la normativa estatal.

En suma, lo que se quiere señalar, aunque nada se haya aducido en contra en la oposición al recurso, es que no podemos nosotros examinarla la interpretación que hace la Sala de Valencia sobre el mencionado artículo reglamentario autonómico, porque es el Tribunal de instancia el llamado a hacer esa interpretación. Nuestro único cometido en este recurso de casación queda circunscrito a determinar si la interpretación dada al precepto en la sentencia recurrida ha vulnerado los preceptos de rango estatal que se invocan como infringidos en el recurso interpuesto por la Administración Valenciana.

Motivo único del recurso. Necesidad de acreditar los extranjeros su residencia legal para la inscripción en el Registro de Uniones de Hecho.-

Conforme ya se dijo antes, el único motivo en que se funda el recurso, por la vía del "error in iudicando", denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 100 y 101 del Real Decreto 2392/2004 de 30 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Extranjería. Dicha vulneración, en el razonar del motivo, se produciría porque la Sala de instancia ha interpretado que para poder inscribirse en el Registro de Uniones de Hecho, se exige que, tratándose de extranjeros, deben aportar al expediente, entre la documentación presentada, el número de Identificación de Extranjeros (NIE), lo cual solo es posible si el extranjero que solicita la inscripción tiene concedida la Tarjeta de Identificación de Extranjero (TIE). Ese criterio no es el que se sostiene por la Sala de instancia en la sentencia recurrida porque, como ya hemos visto en su trascripción, estima que lo exigido en el precepto reglamentario autonómico es la aportación de la documentación que acredite la identificación del solicitante, para lo cual es suficiente, a juicio de la Sala de instancia, su propia documentación personal expedida por sus autoridades nacionales o del país desde el que se hizo la entrada en España, sin necesidad de la documentación referida a su residencia en España, que es lo que acredita la TIE que incorpora el NIE.

Suscitado el debate en la forma expuesta es necesario tener en cuenta que la uniones de hecho se regulan, en lo que se refiere a la Comunidad Autónoma Valenciana, por la Ley de las Cortes autonómica 1/2001, de 6 de abril. Conforme a lo establecido en su artículo primero , se reconoce el derecho a las uniones de hecho a " las personas que convivan en pareja, de forma libre, pública y notoria, vinculadas de forma estable, al menos durante un periodo ininterrumpido de doce meses, existiendo una relación de afectividad, siempre que voluntariamente decidan someterse a la misma mediante la inscripción de la unión en el Registro Administrativo de Uniones de Hecho de la Comunidad Valenciana." Se añade que la mencionada inscripción en el Registro citado tiene naturaleza " constitutiva " y que la misma podrá hacerse en el Registro autonómico, siempre que " al menos, uno de los miembros se halle empadronado en la Comunidad Valenciana." La referida inscripción en el Registro se regula en el artículo segundo en el que se exige que los que pretendan inscribir la unión de hecho deberán acreditar los requisitos antes expuestos, en un procedimiento contradictorio, tramitado ante el encargado del mencionado Registro, para cuya regulación se remite el Legislador autonómico al desarrollo reglamentario de la Ley.

Esa previsión legal se contiene en el Reglamento de desarrollo de la Ley de Uniones de Hecho citada, aprobado por Decreto del Consell valenciano 61/2002, de 23 de abril, el cual establece en su artículo primero que el Registro Administrativo de Uniones de Hecho de la Comunidad Valenciana tiene un carácter " exclusivamente administrativo, y la inscripción en el mismo constituye requisito necesario para que sean aplicables a los integrantes de la unión los beneficios, derechos y obligaciones previstos ", en la mencionada Ley ; teniendo dicha inscripción naturaleza constitutiva, la cual dejará constancia " de la existencia de unión de hecho, y debe recoger los datos personales suficientes para la correcta identificación de sus miembros, la fecha de la resolución en la que se acuerde la inscripción y el número del expediente administrativo abierto para cada unión de hecho " (artículo 6). El párrafo tercero del mencionado precepto determina las condiciones materiales para acceder a la inscripción en el Registro.

En cuanto al procedimiento para la inscripción, determina el artículo 13 que su iniciación se llevará a cabo a instancia de los interesados " mediante la presentación de la correspondiente solicitud que deberá ser suscrita -- en principio-- por ambos miembros de la unión." A dicha solicitud, conforme se dispone en el artículo 14, deberá acompañarse, entre otros documentos ahora irrelevantes, "copia de los documentos de identificación de los solicitantes."

Pues bien, es precisamente la exigencia de esa documentación identificativa de los solicitantes la que genera la polémica de autos, porque así como la Administración autónoma entiende que cuando la inscripción se solicite por ciudadanos extranjeros, como es el caso de autos en que ambos interesados son de nacionalidad marroquí, dicha documentación debe comprender, no solo la personal expedida para el Estado del que es nacional --pasaporte--, sino que también es preceptivo aportar la Tarjeta de Identidad de Extranjero, expedida por las autoridades españolas. Y como en el caso de autos uno de los solicitantes no aportó dicha documentación complementaria, se acuerda el archivo del procedimiento de inscripción.

En contra del anterior criterio se postulan tanto los recurrentes en la instancia e interesados en la inscripción como la propia Sala territorial que, partiendo de la interpretación literal del precepto reglamentario autonómico, que solo hace referencia a la documentación identificativa, en relación con los artículos 100 y 101 del Reglamento de la Ley de Extranjería , consideran que para la mencionada inscripción no se requiere aportar la TIE, por lo que se declara en la sentencia recurrida que procedía la inscripción de la unión de hecho solicitada por los originarios recurrentes.

No puede ignorarse que el debate excede del aspecto meramente formal en que se desenvuelve en relación con la aportación del documento pretendido, porque con esa exigencia se está imponiendo que para instar la inscripción de la unión de hecho es necesario que ambos solicitantes tengan residencia legal en España, porque solo en esa condición cabe la posibilidad de que se obtenga la TIE por ambos convivientes. En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 4.1º de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Deberes de los Extranjeros en España y su Integración Social, "los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y el deber de conservar la documentación que acredite su identidad, expedida por las autoridades competentes del país de origen o de procedencia, así como la que acredite su situación en España." Se añade en el párrafo segundo del precepto que cuando los extranjeros tengan autorización para residir en España durante un periodo superior a seis meses " obtendrán la tarjeta de identidad de extranjero ".

Ha de concluirse del precepto antes examinado, que la identidad de los extranjeros en España ha de acreditarse con la documentación de su País de origen -- pasaporte-- y, además de ello, la acreditación de " su situación en España ", la cual tiene lugar con la tarjeta de identidad de extranjeros, a que tienen derecho todos los que estén autorizados para permanecer en España durante un periodo de más de 6 meses. En congruencia con lo establecido en la Ley Orgánica, el Reglamento que la desarrolla, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, aplicable al caso de autos, reiteraba en su artículo 100 que " Los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y la obligación de conservar, en vigor, la documentación con la que hubieran efectuado su entrada en España, la que acredite su identidad, expedida por las autoridades competentes del país de origen o de procedencia, así como la que acredite su situación en España. " Se añade en el párrafo segundo del precepto que " Los extranjeros están obligados a exhibir los documentos referidos en el apartado anterior cuando fueran requeridos por las autoridades o sus agentes." El artículo 101 del Reglamento hace referencia a que dicha documentación que deberá facilitarse a los extranjeros que estén autorizados para permanecer en España durante un periodo superior a seis meses, al establecer que se les dotara " a los efectos de identificación, de un número personal, único y exclusivo, de carácter secuencial. 2. El número personal será el identificador del extranjero, que deberá figurar en todos los documentos que se le expidan o tramiten, así como en las diligencias que se estampen en su pasaporte o documento análogo."

Es decir y como ya se dijo antes, conforme a los mencionados preceptos, la exigencia de la TIE comporta que indirectamente se está exigiendo a quienes pretendan la inscripción de una unión de hecho en la Comunidad Valenciana, que tengan permiso de residencia en España por un periodo superior a seis meses, porque solo entonces podrán obtener la documentación --TIE-- que se le impone con carácter necesario. Y referido este debate al ámbito temporal, si bien es cierto que la normativa autonómica sobre uniones de hecho que hemos examinado impone que esa convivencia sea de doce meses, como mínimo, en modo alguno impone que esa convivencia deba ser en el territorio autonómico ni con ninguna otra condición.

A la vista de los términos en que se suscita el debate es necesario retomar la cuestión sobre la competencia de este Tribunal Supremo en relación con estas cuestiones reguladas por normas autonómicas, que no puede ser otra que la de establecer si los mencionados preceptos reglamentarios de la normativa estatal sobre extranjería imponen, en todo caso, que la identificación de los extranjeros en cualquier actuación ante las Administraciones Públicas deben ineludiblemente acreditarse, además de con su documentación personal nacional, con la TIE expedida por las autoridades españolas. Solo ese debate es el que nos está autorizado por las competencias de este Tribunal Supremo al examinar el precepto autonómico, como presupuesto de la legalidad del concreto acto impugnado en la instancia.

Pues bien, centrado el debate en la forma expuesta es indudable que a los extranjeros, a quienes se reconocen los derechos del Título I de la Constitución (artículo 3 de la Ley Orgánica de 2000), es previsible que deba intervenir en procedimiento administrativos o incluso jurisdiccionales sin que esté en condiciones de obtener la TIE, porque no puede olvidarse que el artículo 24 de la Ley reconoce a los extranjeros, sin condición alguna, intervenir en la tramitación de los procedimientos administrativo con la " garantías previstas en la legislación general ", lo cual quebraría si se exigiera la acreditación de la personalidad con la exigencia de la TIE, porque en tanto no se pudiera obtener ésta quedaría ineficaz el derecho que se reconoce. Los extranjeros pueden estar interesados en procedimientos ante las autoridades españolas, como sería el de solicitar la residencia, antes de obtener esa documentación, intervención que, de interpretarse los preceptos reglamentarios en la forma pretendida por la Administración recurrente, quedarían frustradas. Incluso es de señalar que dándose en el caso de autos la peculiaridad de que uno de los solicitantes de la inscripción es residente con TIE, comportaría la posibilidad de que pudiera instar el reagrupamiento familiar que autoriza el artículo 17 de la Ley Orgánica, en cuanto la norma autonómica no impone condición alguna a la convivencia previa a la inscripción; en tanto que no podría obtener la inscripción que sería presupuesto de esa posibilidad.

Así pues, hemos de concluir que en modo alguno la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 100 y 101 del Reglamento de la Ley de Extranjería , en cuanto dichos preceptos no imponen necesariamente que, en todo caso, las solicitudes de los extranjeros ante cualquier Administración Pública española requiera necesariamente la posesión de la TIE, único supuesto en que nos sería dable pronunciarnos sobre la pretendida nulidad del acto que se revisa en la instancia y que la Sala territorial, al interpretar el precepto reglamentario autonómico, no vulneró lo establecido en aquellos preceptos de naturaleza estatal.

Y es que, como hemos declarado en nuestra reciente sentencia 2370/2016, de 7 de noviembre (RC 2024/2015 ): " Como resulta de la lectura de los preceptos estatales transcritos, en especial del artículo 100.1, la identidad del extranjero en España se acredita con la documentación con la que hubiera entrado en nuestro país, expedido por las autoridades de su país de origen o de procedencia. Así viene a reconocerlo la propia Administración autonómica cuando, entre las alegaciones formuladas en el escrito de interposición del recurso de casación, sostiene que en el caso de ciudadanos extracomunitarios, cual es el caso, el único documento válido para acreditar la identidad es el pasaporte expedido por el Estado del que es nacional.

En consecuencia, aportado el pasaporte por el recurrente, cae por su base el motivo casacional, con independencia de que el artículo 100.2 contemple, para finalidad distinta a la inscripción pretendida, el número de identidad del extranjero como identificador del mismo en todos los documentos que se le expidan o tramiten, incluidas las diligencias que se estampen en su pasaporte o documento análogo."

Procede desestimar el único motivo del recurso.

Costas procesales.-

La desestimación del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la Administración recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.