STS 2638/2016, 15 de Diciembre de 2016

La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia en el Recurso número 628/2011, con fecha treinta de octubre de dos mil quince , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

"DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jesus Miguel y D. Anselmo , contra el acto administrativo identificado en el encabezamiento de esta sentencia, por ser conforme a derecho en lo aquí discutido. Sin costas.

Notifiquese la presente sentencia a las partes, (...)"

Notificada dicha resolución a los interesados, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por Diligencia de Ordenación de dieciséis de noviembre siguiente, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de D. Jesus Miguel y D. Anselmo formuló recurso de casación con base en los motivos que, en síntesis, "se desarrollan a continuación:

PRIMERO.- Por infracción del Art. 140 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (en adelante TRLSRM), hoy derogado y de idéntico contenido a lo dispuesto por el Art. 164 b), párrafo tercero de la Ley 13/2015, de 30 de marzo , de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, hoy vigente, relativo a la tramitación de los Planes Parciales por parte del Ayuntamiento, al amparo de lo dispuesto en el Artículo 88.1.d) de la LJCA por "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

El Art. 140 del TRLSRM, hoy derogado y de idéntico contenido a lo dispuesto por el Art. 1.64 b), párrafo tercero de la Ley 13/2015, de 30 de marzo , de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, hoy vigente, en lo que a los informes preceptivos que debe solicitar el Ayuntamiento para Ia aprobación definitiva de los Planes Parciales, establecen que una vez aprobado inicialmente el Plan Parcial, durante el periodo de información pública que será de un mes, de manera simultánea el Plan se someterá a "informe de la dirección general competente en materia de urbanismo, sobre aspectos de legalidad y oportunidad territorial, y de todos los organismos que resulten afectados conforme a la legislación sectorial específica; informes que deberán emitirse en el plazo de un mes."

SEGUNDO.- Por infracción de la doctrina jurisprudencial de los propios actos y de lo dispuesto en el Art. 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , (en adelante Ley 30/1992), según el cual la Administración está facultada para continuar el procedimiento en los casos en los que el Informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, pudiendo no tener en cuenta el informe emitido fuera de plazo al adoptar la correspondiente resolución, al amparo de lo dispuesto en el Artículo 88.14) de la LJCA por "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate" .

Como se ha expuesto al hilo del motivo anterior, el Art. 140 del TRLSRM (hoy Art. 164 de la Ley 13/2015 ), prevé que los Informes de todos los organismos que resulten afectados conforme a la legislación sectorial específica en relación con la aprobación inicial del plan parcial deben ser emitidos en el plazo de UN MES. En el presente caso el Ayuntamiento una vez había transcurrido en exceso el plazo de un mes previsto legalmente para informe desde la fecha del Acuerdo de aprobación inicial del Plan Parcial (26 de enero de 2005) procedió a acordar la aprobación definitiva del mismo, mediante Acuerdo de 29 de mayo de 2008, una vez que se habían emitido los Informes por los organismos afectados (Informe de la Dirección General de Calidad Ambiental -folio 101 del expediente administrativo-, de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo -folios 102 a 103 del expediente administrativo- y de la Confederación Hidrográfica del Segura -folio 114 del expediente administrativo-) a excepción de la Dirección General de Medio Natural.

Este comportamiento del Ayuntamiento acordando la aprobación definitiva del Plan Parcial sin tener en cuenta el punto de vista de la Dirección General de Medio Natural, al haber transcurrido el plazo legalmente previsto para la emisión de informe por la misma (1 MES), trámite para el que fue requerida y no evacuó hasta más de DOS AÑOS después, supone la aplicación implícita de lo previsto en el Art. 83.4 de la Ley 30/1992 , lo que resulta contrario a Derecho es el cambio de criterio posterior del Ayuntamiento exigiendo a mis representados el cumplimiento de los Informes emitidos por la Dirección General de Medio Natural de fecha posterior al Acuerdo de Aprobación Definitiva del Plan Parcial adoptado por él mismo, lo que constituye a su vez una vulneración de la doctrina de los actos propios, comportamiento que al dar por válido la sentencia recurrida conlleva que la misma tampoco sea ajustada a Derecho.

TERCERO.- Por infracción de los Artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992 , relativos a la Ejecutividad y Efectos de los actos administrativos respectivamente y de la doctrina jurisprudencial relativa a la prohibición de la Administración de ir contra sus actos propios, por no ejecutar el Ayuntamiento de Murcia el Acuerdo adoptado por el Pleno de dicha corporación municipal en sesión de fecha 29 de mayo de 2008, al amparo del Artículo 88.1. d) de la LJCA por "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate" (...)

De la interpretación conjunta de ambos preceptos debe concluirse que los actos administrativos son ejecutivos y despliegan sus efectos de conformidad con lo establecido en la ley y de lo que dispongan los mismos, así en el presente caso el Acuerdo de Aprobación Definitiva del Plan Parcial debería haber sido ejecutivo y eficaz una vez que se cumpliera con las condiciones establecidas en su texto, es decir, el 23 de octubre de 2008 cuando mis mandantes presentaron el Texto Refundido de conformidad con los informes de los Servicios Técnicos de la Gerencia de Urbanismo ...

CUARTO.- Por infracción del Art. 9.3 de la CE y del Art. 2.3 del Código Civil , aprobado por Real Decreto de 24 de julio de 1889, que establecen el Principio de Irretroactividad de las normas, al amparo del Artículo 88.1. d) de la LJCA por "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

Como ya se ha manifestado anteriormente la sentencia recurrida admite la inactividad del Ayuntamiento de Murcia con fundamento en los Informes emitidos por la Dirección General de Medio Natural en fecha posterior al citado acuerdo, en virtud de los cuales se exige con carácter retroactivo el cumplimiento de condiciones previstas en el Documento de Criterios Técnicos Orientadores en Materia de Medio Natural de diciembre de 2008 cuando el Plan Parcial ya había sido aprobado en mayo de ese mismo año (29 de mayo de 2008), lo que es contrario al principio de irretroactividad de las normas consagrado en nuestro ordenamiento jurídico.

QUINTO.- Por infracción de las normas reguladoras de la sentencia recogidas en el Art. 1.20.3 de la CE y en los Arts. 218 y 209 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por vulneración del deber de motivación de las resoluciones judiciales, que conlleva una infracción del derecho a la tutela judicial efectiva de mis mandantes por la Indefensión causada a los mismos, reconocido y garantizado en el Artículo 24.1 de la CE al amparo del Artículo 88.1. c) de la LJCA por "Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte". (...) Se debe poner de manifiesto la gravedad de la citada omisión en que Incurre la sentencia recurrida, toda vez que priva a mis mandantes de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el Art. 24.1. de la CE , que incluye el derecho a la interposición de los recursos previstos por la ley contra los actos administrativos."

Acordada la admisión a trámite por resolución de dieciocho de febrero del presente año y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a la parte recurrida, AYUNTAMIENTO DE MURCIA, que ha formulado su oposición a lo alegado de contrario, para solicitar se "dicte justa y acertada sentencia, que inadmita o desestime los motivos de casación alegados conforme a lo manifestado en este escrito en relación a cada uno de ellos, confirmando la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Murcia objeto del presente recurso".

Tramitado el mismo, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el catorce de diciembre de dos mil dieciséis, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

Se interpone el presente recurso contra la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha treinta de Octubre de dos mil quince, recaída en el recurso 628/2011 , interpuesto contra la inactividad del Ayuntamiento de Murcia, consistente en no dar cumplimiento a su obligación de publicar en el B.O.R.M., el Acuerdo adoptado por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Murcia, en sesión de fecha 29 de mayo de 2008, en virtud de la cual se aprobó definitivamente el proyecto de Plan Parcial del Sector ZU-SA3 "Urbanización de muy baja densidad en la zona alta de DIRECCION000 " Murcia.

En la demanda se alega en esencia:

"-Que el Ayuntamiento debería haber publicado el Acuerdo de Aprobación Definitiva tan pronto como los recurrentes presentaron el Texto Refundido del Plan Parcial, de conformidad con los Informes del Servicio Técnico que sirvieron de base al mismo, es decir, el 23 de octubre de 2008.

-Que es antijurídico que el Ayuntamiento una vez que ha aprobado definitivamente el Plan Parcial, admita el 16 de julio de 2008, el informe emitido por la Dirección General de Medio Natural de fecha 1 de junio de 2007, por tratarse de una notificación extemporánea. Alega el artículo 140.a) del TRLSRM.

-Que el Ayuntamiento debió hacer uso de la facultad que prevé el artículo 83.3, de la Ley 30/1992 , y continuar el procedimiento sin tener en cuenta el informe de la Dirección General del Medio Natural por extemporáneo.

-Que la Dirección General del Medio Natural introduce entonces la necesidad de establecer una banda perimetral de 100 metros, prevista en los Criterios Técnicos Orientadores en materia de Medio Natural, de diciembre de 2008.

-Que esta exigencia de la banda perimetral es contraria a Derecho, por no ser dichos criterios una norma jurídica vinculante y por suponer la aplicación retroactiva de una carga.

-Que el Ayuntamiento debió proceder a la publicación, una vez que los recurrentes presentaron el Texto Refundido del Plan Parcial, incorporando los 8 puntos exigidos como condicionantes, en fecha 18 de diciembre de 2008".

El Ayuntamiento se opone y pide la desestimación del recurso y en resumen sostiene, que la no publicación hasta la fecha en el BORM del Plan Parcial aprobado no es imputable a dicha Administración Municipal, que en su actuación ha intentado garantizar la plena legalidad del Plan que en su caso se publique, a la vista de los informes emitidos por los órganos autonómicos a los que la legislación urbanística atribuye competencias fiscalizadoras en la aprobación de los Planes Urbanísticos, todo ello sin perjuicio de las actuaciones que se puedan seguir practicando en el expediente administrativo.

Como hechos relevantes acreditados a través del expediente administrativo destacan los siguientes:

1. ) Mediante Acuerdo de Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Murcia de 29 de mayo de 2008 se aprobó definitivamente el proyecto de Plan Parcial del Sector ZUSA3 "Urbanización de muy baja densidad en la zona alta de DIRECCION000 ", en Murcia

   El citado Acuerdo en su Resultando Tercero dispone:

   "1°.- Aprobar definitivamente el proyecto de Plan Parcial del Sector ZU-S43. "Urbanización de muy baja densidad en la zona alta de DIRECCION000 "

3. - Ordenar la notificación del presente a la promotora del expediente y requerirle para que presente Texto refundido de conformidad con los informes de loa Servicios Técnicos de fechas 11 de Julio de 2007 y 14 de Mayo de 2008, respectivamente.

4. - Disponer que una vez cumplimente lo dispuesto en el apartado tercero, se ordenará la publicación del Presente en el Boletín Oficial de la Región de Murcia."

   Previamente a tal resolución, y tras la aprobación inicial del Plan (producida por Acuerdo de Junta de Gobierno municipal de 26 de enero de 2005), se habían solicitado los preceptivos informes a la Dirección General competente en materia de Urbanismo y demás organismos que resultaban afectados conforme a la legislación sectorial específica, de conformidad con lo dispuesto en el art. 140 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia entonces vigente (Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio).

   Así, con fecha 15 de febrero de 2006 se solicitó informe sobre las materias de su competencia a la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a la Confederación Hidrográfica del Segura y a la Consejería de Medio Ambiente de la Región de Murcia.

   La Dirección General de Urbanismo y La Confederación Hidrográfica del Segura remitieron sus informes al Ayuntamiento de Murcia el 6 de abril de 2006 y el 30 de junio de 2006 respectivamente, en ambos casos con carácter previo a la aprobación definitiva del Plan Parcial, de tal forma que ambos informes fueron tenidos en consideración en el informe técnico municipal previo a la aprobación definitiva que se incorporó como parte integrante del propio Acuerdo por el que se produjo tal aprobación, de 29 de mayo de 2008.

   Respecto al informe solicitado a la Consejería de Medio Ambiente de la Región de Murcia, consta al folio 101 del expediente un oficio de la Dirección General de Calidad Ambiental de dicha Consejería, de que se había dada traslado del expediente a la Dirección General del Medio Natural de esa Consejería a los efectos oportunos.

   Como ya se ha indicado, por Acuerdo Plenario de la Corporación de 29 de mayo de 2008 se aprobó definitivamente el Plan Parcial.

   Con fecha 16 de julio de 2008, esto es , con posterioridad al Acuerdo de aprobación definitiva, tuvo entrada en el Ayuntamiento el informe de fecha 1 de junio de 2007 emitido por la Dirección General del Medio Natural de la Región de Murcia, informe que como hemos indicado había sido solicitado por el Ayuntamiento a la Consejería de Medio Ambiente el 15 de febrero de 2006.

   Dicho informe señalaba hasta 8 condicionantes que debían incorporarse al texto del Plan Parcial.

   Por oficio de 28 de julio de 2008 se dio traslado del informe recibido a los promotores del expediente y estos aportaron el 23 de octubre de 2008 dos ejemplares del Texto Refundido del Plan Parcial para su publicación en el BORM, señalando en escrito posterior de 18-12-08 que dicho texto refundido incorporaba todos los condicionantes recogidos en el informe autonómico de 1 de junio de 2007 de la Dirección General del Medio Natural.

   El 16 de marzo de 2009 el Servicio municipal de Protección Ambiental emitió informe sobre el Texto Refundido presentado y el informe ambiental autonómico emitido en el que, "con carácter previo a la aprobación definitiva del Plan" ponía de manifiesto diversos aspectos que debían tenerse en cuenta. Entre ellos se indicaba, en primer lugar, que debería realizarse "una evaluación de las repercusiones del Plan sobre la ZEPA ES0000269 Monte del Valle y Sierras de Altaona y Escalona y LIC ES6200002 Carrascoy y El Valle, conforme a lo dispuesto en el art. 45.4 de la Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ".

   De dicho informe del Servicio Municipal de Protección Ambiental se dio traslado a los promotores del Plan mediante oficio de 26 de marzo de 2009, y en contestación al mismo, los promotores de la actuación, mediante escrito de 12 de mayo de 2009 presentaron un "Informe de Evaluación de las repercusiones sobre la Red Natura 2000 del Plan Parcial del Sector ZU-SA3 de Murcia", solicitando nuevamente la publicación en el BORM del Plan Parcial aprobado.

   En relación a este nuevo documento aportado por los promotores el Servicio municipal de Medio Ambiente informó el 10 de junio de 2009 que conforme al art. 45 de la Ley 42/2007 dicho documento debía ser remitido a la Consejería de Agricultura y Agua en cuanto órgano ambiental competente para la realización de dicha evaluación.

   Así se hizo por oficio de 19 de junio de 2009 y la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad de la Consejería de Agricultura y Agua emitió informe de fecha 29 de julio de 2009, que tuvo entrada en el Ayuntamiento el 27 de agosto de 2009. Dicho informe reiteraba los 8 condicionantes expuestos en el anterior informe autonómico de 1 de junio de 2007 "a fin de evitar una afección significativa sobre los elementos del medio natural y los lugares incluidos en la Red Natura 200O» y señalaba también que: "Además, en el documento de evaluación de repercusiones analizado [...J se dice: "se establecerá en la ordenación interna del sector una banda perimetral o zona colchón de uso de zona verde pública correspondiente a un "uso blando" que no genere actividades molestas para la fauna ...".

   Y concluía dicho informe: "Esta medida se considera muy adecuada, por lo que debería modificarse la ordenación interna del sector para incorporarse al Plan Especial. Para el establecimiento de esta banda perimetral sebe tenerse en cuenta lo establecido en el documento de Criterios Técnicos Orientadores en Materia de Medio Natural (elaborado por la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad, en el que se indica que la anchura mínima de esta banda debe ser de 100 metros para las LIC, ZEPA y Espacios Naturales Protegidos".

   Mediante oficio de 8 de septiembre de 2009 se dio traslado a los promotores del Plan del informe autonómico referido, presentándose por el arquitecto redactor del Plan un escrito de contestación al mismo el 25 de septiembre de 2009, en el que se señalaba que los 8 condicionantes recogidos en los informes autonómicos ya estaban recogidos en el Texto refundido del Plan Parcial que se presentó, y discutía la exigencia de la banda perimetral contenida en el último informo emitido, manifestando que el Plan Parcial, tal y como había sido aprobado definitivamente cumplía sobradamente con todas las indicaciones realizadas en los informes ambientales.

   De este escrito de contestación se dio traslado nuevamente a la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad que emitió nuevo informe de fecha 20 de octubre de 2009 en el que en relación a la posible subsanación de los 8 condicionantes contenidos en los informes anteriores, que al no habérsele remitido el Texto Refundido del Plan no se podía comprobar en qué grado se habían incorporado al mismo y en cuanto al establecimiento de la banda perimetral se reiteraba su necesidad.

   De este informe so dio traslado a los promotores de la actuación mediante oficio de 19 de noviembre de 2009, los cuales en comparecencia de 19 de julio de 2010 presentaron dos ejemplares del documento denominado "Revisión Estudio de Repercusiones Monte Liso", junto con escrito del promotor del Plan solicitando la publicación de la aprobación definitiva en el BORM. Se señalaba en este escrito que con el documento presentado se subsanaban los reparos contenidos en el informe autonómico de 20 de octubre de 2009.

   En relación a este nuevo documento presentado por el promotor, el Servicio Municipal de Medio Ambiente informó el 2 de septiembre de 2010 que debía ser remitido a la Consejería de Agricultura y Agua en cuanto órgano ambiental competente para la evaluación de repercusiones sobre la Red Natura así como para valorar las posibles subsanaciones efectuadas en relación con los requerimientos contenidos en el informe autonómico de 20 de octubre de 2009. Producido dicho traslado el 17 de noviembre de 2010 tuvo entrada en el Ayuntamiento un nuevo informe de fecha 5 de noviembre de 2010 emitido por la Dirección General de Patrimonio y Biodiversidad que señalaba que "en general han sido tenidos en cuenta en la nueva ordenación propuesta, aexcepción del establecimiento en la totalidad de la zona de contacto del Plan Parcial con la zona protegida, de una banda de amortiguación de usos estimada en 100 metros que se consideró conveniente adoptar como medida preventiva para evitar una afección significativa sobre los elementos del medio natural ylos lugares incluidos en la Red Natura 2000".

   De dicho informe se dio traslado a los promotores del Plan mediante oficio de 26 de noviembre de 2010.

Según la sentencia "A solicitud del Ayuntamiento, la C.A. informó sobre la cuestión que se plantea en el presente recurso, poniendo de manifiesto los aspectos que ahora destacamos:

-Que los distintos documentos denominados "criterios guía", "guía interpretativa".... carecen de valor normativo alguno, pero que es clara la tendencia de reconocer la necesidad y utilidad de estos documentos interpretativos, orientativos y facilitadores del cumplimiento de complejas obligaciones legales, en los propios textos legales en materia medioambiental.

-En cuanto a la exigencia de un perímetro ó banda experimental de protección de una anchura mínima de 100 metros incluida en el informe de la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad de 29 de julio de 2009, es tajante al considerar que no hay ninguna duda sobre su preceptiva observancia, ya que se trata de una medida que asegura, a juicio del órgano ambiental, que el plan parcial en cuestión no va a causar perjuicio a la integridad del lugar de Importancia Comunitaria (LIC) "Carrascoy y El Valle" y a la zona de especial conservación (ZEPA) "Monte del Valle y Sierras de Altahona y Escalona". Así, se dice que, conforme al artículo 45, de la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , que es el que da sustento legal a la intervención de la Dirección General de Patrimonio Natural y biodiversidad, sólo es posible para los órganos competentes autorizar proyecto ó plan en cuestión (en este caso el Ayuntamiento de Murcia), si antes se ha sometido el mismo a una adecuada evaluación de repercusiones (por la Dirección General de la C.A. con competencias en materia de la Red Natura 2000), siendo de suyo que si dicha evaluación es favorable está sometida y supeditada de manera obligatoria y vinculante a los condicionantes y medidas establecidas en el proceso de evaluación ambiental.

-Que la medida consistente en un perímetro de protección de 100 metros que se contiene en el informe de evaluación de repercusiones de la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad de 29 de julio de 2009, es de obligado cumplimiento tanto para el órgano que debe aprobar el plan parcial en cuestión como para el promotor que debe ejecutarlo, y ello con independencia de que la medida se haya recogido en una guía interpretativa.

-Que la fuerza obligatoria de dicha medida deriva directamente de la norma habilitante, con independencia de que se haya recogido con carácter orientativo en una Guía elaborada por la Administración.

-Que conforme a dicho artículo 45, de la Ley 42/2007 , la evaluación de repercusiones de los planes o proyectos a ejecutar en Natura 2000 ha de realizarse "de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las comunidades autónomas", en clara referencia a la normativa de evaluación de impacto ambiental, esto es, al Real Decreto Legislativo 1/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, a la Ley 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (por lo que se refiere a la normativa estatal) y a la Ley 4/2009, de Protección Ambiental integrada (en cuanto a la normativa de la Región de Murcia).

-Que en todas estas normas, uno de los contenidos primordiales del estudio de impacto ambiental, consiste en la determinación de las "medidas previstas para reducir, eliminar ó compensar los efectos ambientales significativos" (art. 7.1.d) del R.D. Legislativo 1/2008) ó de las "medidas previstas para prevenir, reducir y, en la medida de lo posible contrarrestar cualquier efecto significativo negativo en el medio ambiente por aplicación del plan ó programa" ( art. 8 y apartado g) del Anexo I de la Ley 9/2006 ).

-Que dichas medidas son vinculantes y de obligatorio cumplimiento en el momento en que son incorporadas a la declaración de impacto ambiental en el caso de proyectos ( art. 12 del R.D. Legislativo 1/2008) ó a la memoria ambiental en el caso de planes o programas ( art .12 de Ley 9/2006 )".

La sentencia concluye "Pues bien, teniendo en cuenta lo expuesto con anterioridad, la Sala llega a la conclusión de que la no publicación del Plan Parcial en el B.O.R.M. estaba justificada ante la existencia de los informes reseñados, que ponían de manifiesto la necesidad de adopción de medidas en atención a la repercusión del Plan sobre la Red Natura. Dichas medidas queda claro que eran preceptivas, y que venían amparadas por la normativa, estatal y autonómica, a que alude la Administración autonómica en el informe anteriormente aludido. Ello supone que no podemos hablar de inactividad en el sentido que pretende la parte recurrente, ya que se trata desde el inicio de una publicación supeditada desde el inicio al cumplimiento de unos requisitos. En efecto, no olvidemos que ya en la aprobación definitiva, en el punto 3º se recoge el requerimiento a la promotora para que presente Texto refundido conforme a los informes técnicos; y el punto 5º, dispone que, una vez se cumplimente lo dispuesto en dicho apartado tercero, se ordenará la publicación en el B.O.R.M. de manera que con el cumplimiento de las obligaciones aludidas se pretende garantizar la legalidad del Plan que finalmente se publique, lo que no vulnera en absoluto el ordenamiento jurídico".

Como primer motivo de casación, se denuncia al amparo del art. 88.1 d) LJCA , la infracción del art. 140 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la ley del suelo de Murcia, de idéntico contenido al art. 164 b) párrafo tercero, de la Ley 13/2015, de 30 de marzo .

El Ayuntamiento de Murcia en su escrito de oposición solicita la inadmisión del motivo, al tratarse de una cuestión que supone revisar el criterio de la sala de instancia en la aplicación de normativa autonómica.

El motivo debe inadmitirse. El artículo 86.4 de la LJCA , dispone que las sentencias que hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevantes y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, preceptuando el artículo 89.2 de la expresada Ley , a propósito del escrito de preparación, que en el supuesto previsto en el artículo 86.4 habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Según viene señalando una reiteradísima jurisprudencia, el citado artículo 86.4 determina que el recurso de casación no se puede fundar en la infracción de normas de derecho autonómico, ni cabe eludir dicho obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita artificiosa y meramente instrumental de normas de derecho estatal. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 29 de enero de 2014 (casación 3167/2011 ), 29 de septiembre de 2011 (casación 1238/08 ), 26 de mayo de 2011 (casación 5215/07 ), 28 de abril de 2011 (casación 2060 / 2007 ), 22 de octubre de 2010 (casación 5238/2006 ), 9 de octubre de 2009 (casación 4255/2005 ), así como los pronunciamientos que en ellas se citan." (F.J.6).

Debemos a continuación proceder a examinar el motivo articulado al amparo del art. 88.1.c) de la LJCA , en el que se denuncia la infracción los arts. 120.3 de la Constitución Española y 209 a 218 Ley de Enjuiciamiento Civil .

Procederemos, consecuentemente, a enjuiciar la queja sobre la incongruencia omisiva en que habría incurrido la Sentencia impugnada. Para ello debemos partir de la doctrina constitucional consolidada sobre el vicio de incongruencia, destacando que éste viene referido al deber de decidir los litigios que se sometan a su conocimiento ofreciendo respuestas a todas las pretensiones formuladas por las partes evitando que se produzca un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido (por todas, STC 40/2006, de 13 de febrero , FJ 2). Al conceder más, menos o cosa distinta a lo pedido, el órgano judicial incurre en las formas de incongruencia conocidas como omisiva, extra petitum e incongruencia por error. La primera, la incongruencia omisiva o ex silentio , que es la que se aduce en el recurso, se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

En el presente caso, la parte recurrente sostiene que la sentencia no da respuesta a la cuestión relativa al valor normativo de los Criterios técnicos en los que se recoge la exigencia de la banda perimetral de 100 metros de anchura, ni sobre su carácter vinculante, entrada en vigor o posible aplicación retroactiva.

El motivo no puede ser estimado, desde el momento en el que la sentencia contiene un pronunciamiento suficientemente explícito acerca de la aplicabilidad de tal exigencia y de la fundamentación normativa de la misma, con lo que ha dado respuesta suficiente a la cuestión suscitada por la parte.

Respecto de los dos siguientes motivos, alega el Ayuntamiento que la violación ahora denunciada, no fue planteada ni en la instancia, ni en la fase de preparación del recurso. En este sentido, como hemos señalado en sentencia de 5 de marzo de 2009 "De este modo, siquiera no se exija una perfecta y completa correlación entre las infracciones a las que se refirió el juicio de relevancia expresado en el escrito de preparación y las denunciadas en el escrito de interposición, la función no meramente ornamental del mismo en la estructura del recurso de casación exige una mínima vinculación entre las mismas, que la Sala no puede apreciar en el caso examinado, al no guardar relación las anunciadas en el escrito de preparación del recurso y las hechas valer en su interposición. De lo contrario, el trámite de preparación del recurso quedaría claramente desvirtuado, en cuanto bastaría a la parte que la formulara mencionar cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico estatal o comunitario, aunque no tuviera intención de sostener a su amparo el recurso, para dar pie a un recurso de casación que podría nacer así desconectado de su génesis, lo que, a los efectos, sería tanto como consolidar un posible fraude procesal, como sabemos vedado en nuestro Derecho Procesal ( arts. 11.2 de la LOPJ y 247.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil )".

Este óbice procesal debe ser rechazado, dado que basta una mera lectura del escrito de preparación para comprobar que dichos motivos ya fueron incorporados al mismo, respondiendo, además, a alegaciones que con mayor o menor fundamentación, ya se habían realizado en la instancia.

Se denuncia, al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA , la infracción de la doctrina jurisprudencial de los actos propios y de lo dispuesto en el art. 83.4 de la LRJPAC, en cuanto considera correcta la actuación municipal de proceder a la aprobación definitiva del Plan, a la vista de la falta de emisión del informe por la Dirección General del Medio Natural.

Pone de relieve la parte recurrente que, la Consejería de Medio Ambiente recibió el plan para informe el 15 de febrero de 2006, no evacuándolo hasta el 7 de julio de 2008, recibido el 16 de julio del mismo año.

El artículo que se cita como infringido establece que "Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución".

En el presente caso, no puede hablarse de un informe emitido tras la aprobación definitiva del Plan, sino exclusivamente de un informe emitido fuera de plazo y ello porque ha de salirse al paso de la tesis del recurrente en el sentido de considerar que el Plan ya fue aprobado en Mayo de 2008, porque atendiendo al tenor literal de la resolución, se comprueba que nos encontramos ante una aprobación definitiva pero condicionada, de forma tal que su eficacia no nace con la adopción del citado acuerdo, sino con el cumplimiento posterior de la condición incorporada al mismo, ello con independencia de nuestra doctrina acerca del carácter definitivo de tal tipo de resoluciones a efectos de su impugnación en vía jurisdiccional.

En cualquier caso, respecto del principio de los actos propios, como hemos señalado en nuestra sentencia de 18 de Octubre de 2012 (rec. 2577/2099 ): «[...] En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4 º), 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: "Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima", expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: "En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente».

Y en la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 ), se afirma:

Además, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos

.

Consecuentemente no procede invocar dicha doctrina, cuando de su aplicación derivara el mantenimiento de una situación de ilegalidad, sobre cuyo contenido carece la administración de cualquier tipo de potestad de disposición.

Se denuncia, al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA , la infracción de lo dispuesto en el art. 56 y 57 de la LRJPAC, nuevamente en relación con la doctrina de los actos propios.

Debemos señalar que los preceptos que se denuncian como infringidos regulan la eficacia de los actos administrativos, por lo que no resultan de aplicación a un supuesto como el presente, dado que reiterada jurisprudencia de esta Sala han declarado que los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, esto es, son normas con rango reglamentario y no actos administrativos. A mayor abundamiento debemos reiterar que el acuerdo de mayo de 2008, tenía un carácter condicionado, por lo que su ejecutividad dependía del cumplimiento de tales condicionantes

Se denuncia, al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA , la infracción de lo dispuesto en los arts. 9.3 de la CE y art. 2.3 Código Civil , sobre el principio de irretroactividad de las normas, al exigir que un Plan aprobado definitivamente el 29 de mayo de 2008, cumpla con unas medidas (banda perimetral de protección) contenidas en criterios técnicos de diciembre de 2008.

Según la parte recurrente "la citada banda perimetral sea una medida exigida por la legislación ambiental (Real Decreto Legislativo 1/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, Ley 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y Ley 4/2009 de Protección Ambiental Integrada de la CARM), ya que dichas leyes prevén que se adopten medidas para contrarrestar los efectos significativos que el Plan Parcial pueda tener en el medio ambiente, pero en ningún caso exige que tales medidas consistan en una banda perimetral de 100 metros, medida que como la propia Administración Autonómica reconoce en su Informe de 29 de julio de 2009 (folios 227 a 229 del expediente administrativo) se exige por primera vez en los reiterados Criterios Técnicos Orientadores en Materia de Medio Natural, de Diciembre de 2008, que no tienen valor de norma jurídica".

El motivo debe ser desestimado, dado que pese a que se afirma en el motivo que se ha infringido la normativa en materia de irretroactividad de las normas, se reconoce explícitamente que los criterios técnicos no tienen valor de norma jurídica, por lo que puede concluirse que el motivo se articula esencialmente para mostrar la disconformidad de la parte sobre la obligatoriedad, aplicación al caso y proporcionalidad de la banda perimetral exigida.

En este sentido hay que recordar que el apartado 4 del art. 45 de la Ley de Patrimonio Natural , en su redacción vigente hasta el 5 de mayo de 2012, referido a las medidas de conservación de la Red Natura 2000 disponía lo siguiente:

"Cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en ¡as normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades Autónomas teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de ¡a evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 5 de este artículo, los órganos.. competentes para aprobar o autorizar los planes. programas o provectos sólo podrán mostrar su conformidad con los mismos tras haberse asegurado de que. no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública", añadiendo el apartado 5° de dicho artículo que "sí a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan, programa o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, las Administraciones Públicas competentes tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida".

Por otra parte, la sentencia declara que la exigencia de la banda perimetral, si bien se incorpora a unos criterios o directrices aprobados en diciembre de 2008, ya venían siendo de aplicación con anterioridad.

En atención a todo lo expuesto, procede declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta las especiales circunstancias que caracterizan este recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros más IVA la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido