STS 1569/2016, 28 de Junio de 2016

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación Empresarial Hotelera de Gandía y la Safor, contra el acuerdo de 27 de diciembre de 2012 de la Asamblea del Consorcio de Residuos de las Zonas X, XI y XII de la Comunidad Valenciana, por el que se aprobó definitivamente la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de transferencia, transporte, valorización y eliminación de residuos urbanos y ecoparques para el ejercicio 2013.

En la instancia se alegó, por un lado, la insuficiencia de la memoria económico o financiera emitida por la Comisión Técnica en materia tributaria del Consorcio, por limitarse a cuantificar en términos generales los costes directos y los costes indirectos del servicio, no justificando tampoco las modificaciones introducidas respecto de la Ordenanza del año 2012, ni el origen del índice estimativo aplicado a la revisión de precios de los cánones correspondientes al segundo semestre de 2013 y, por otro, la infracción del art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de la Hacienda local por contravenir el cálculo del coste directo del servicio el régimen contractual de revisión de precios.

Pues bien, la ratio decidendi de la desestimación fue la siguiente:

Frente a la presunción de legalidad y acierto de la Ordenanza cuestionada, corresponde a la entidad actora demostrar la existencia de irregularidades, vicios o arbitrariedades en la actuación impugnada. Así lo establece para el ámbito administrativo el artículo 105 de la Ley General Tributaria (" quien haga valer su derecho deberá probar los hechos constitutivos del mismo") y, en el ámbito del proceso, de conformidad a las previsiones del art. 217, apartados 2 y 3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Sin embargo, en sede procesal la Asociación empresarial actora no ha aportado prueba alguna en la que respaldar sus pretensiones anulatorias.

En efecto, existe suficiente documentación en el expediente administrativo y en la prueba documental de autos para considerar suficiente y justificado el estudio económico financiero de la Ordenanza, que permite saber los datos esenciales de la Tasa.

En el presente supuesto litigioso se respeta por la Ordenanza cuestionada el ordenamiento jurídico antedicho, pues consta en el expediente el estudio económico-financiero, de 9 páginas, que cuantifica los gastos y costes directos e indirectos previsibles, las diferentes partidas, los costes por vivienda y usuario, para justificar la Memoria dichas magnitudes, explicando la procedencia de los datos, de manera que se permite conocer su procedencia y causa.

Debe traerse a colación por su relevancia que, con carácter previo, se aportó al expediente el informe de 5-10-2012 de la Diputación Provincial de Valencia, así como el informe de VYTRUSA, que conecta la tasa a exigir con los costes directos del servicio, equivalentes al precio de la adjudicación del servicio, con el añadido de los costes indirectos.

Es cierto que se producen modificaciones en la Ordenanza para el ejercicio 2013 respecto a la del año anterior, en particular en el artículo 9 de la Ordenanza (Cuota tributaria), pero están adecuadamente justificados por las variaciones de los costes del servicio, el precio de la tonelada, lo que supone la necesaria adaptación de las tarifas, que se incrementan por esa razón, tal como se explica en el informe de 25-10-2012 de la entidad SEGURA-ROLDÁN INGENIEROS SLP (folios 49 y siguientes), en el que se explica las razones de la modificación a lo largo de sus trece folios.

Respecto a la revisión de precios, es preciso hacer referencia al informe del Secretario e Interventora del Consorcio de fecha 18- 12-2012 (folios 289 y siguientes), que calcula la evolución de los precios y fija su revisión para el canon de transferencia y transporte en 19,03 euros, sin IVA, consecuencia de aplicar al canon inicial (18 euros, sin IVA) el 85% del incremento del IPC del 6,7% del período junio 2009 (tres meses después de finalizado el plazo de presentación de ofertas) a junio de 2012.

Según la cláusula 1.1. del Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato, la revisión de precios será anual, a partir de los doce meses desde la fecha de formalización del contrato y siempre que para entonces se haya puesto en marcha de forma efectiva la solución transitoria. Así, no es cuestión controvertida que el contrato con VYTRUSA se formalizó el 11-3-2010, y la solución transitoria se puso en marcha el 1-7-2012, es a partir de esta fecha cuando deben tenerse por cumplidos los dos requisitos contractuales, de manera que procede la revisión de precios del canon de tratamiento y valorización a partir de 1 de julio de 2013, en la cuantía del 85% del 1,5% de ambos cánones, es decir, un coste de revisión de cánones a partir de 1-7-2013, con el consiguiente incremento del coste del servicio a efectos de la Tasa litigiosa del 1,275%, tal como se desprende de la lectura de los informes referidos y del pliego de cláusulas contractuales.

De todo ello se desprende una suficiente justificación de las previsiones económicas de la Ordenanza, de sus costes y gastos previsibles, de la revisión de precios, lo que permite apreciar el debido cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 24 y 25 del TRLHL, sin que la Asociación empresarial actora haya aportado prueba alguna en la que respaldar sus pretensiones anulatorias. Así, se ha constatado que constan los datos necesarios en la Ordenanza, en el estudio económico, para poder averiguar la procedencia de los costes y cuotas, el criterio mantenido y los resultados alcanzados, sin aparente arbitrariedad, sin perjuicio de que esos criterios no gusten a la entidad demandante, que no puede pretender sustituirlos por los propios

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Contra la referida sentencia, la representación de la Asociación Empresarial Hotelera de Gandía y La Safor preparó recurso de casación y, una vez que se tuvo por preparado, fue interpuesto, invocando seis motivos, el primero por error en la valoración de los medios de prueba; el segundo por incongruencia omisiva al no dar respuesta a la alegación relativa a la solicitud de nulidad de la disposición impugnada basada en la imposibilidad de asumir los informes emitidos por técnicos que no ostentan la condición de funcionarios con habilitación legal; el tercero por infringir los artículos 1214 del Código Civil y 105 de la Ley General Tributaria al trasladar la carga de la prueba en exclusiva al recurrente, reclamándole la documentación en la que desacredite las tasas aprobadas; el cuarto por infracción de los artículos 24 y 25 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , 89.5 de la Ley 30/1992 , 24 de la Constitución , 47 de la Ley de Bases de Régimen Local y 173.1 b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento , al validar la Ordenanza impugnada, no aceptando el primer motivo de impugnación aducido en la demanda; el quinto por infracción del art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales y el principio Lex contractus; y el sexto por infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 .

Solicitó sentencia por la que, estimando los motivos, case y anule la sentencia recurrida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por Auto de la Sección Primera de 15 de octubre de 2015 se acordó admitir el recurso de casación y su remisión a esta Sección.

Conferido traslado a la parte recurrida para el trámite de oposición, interesó sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente la sentencia objeto del recurso.

Para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del día 21 de junio de 2016, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal.

Como se anticipó en el Antecedente Segundo, son seis los motivos casacionales que se invocan contra la sentencia impugnada.

El primer motivo, articulado al amparo del art. 88. 1 c) de la Ley Jurisdiccional , denuncia que la sentencia efectúa una valoración de la prueba parcial, arbitraria, sesgada e irrazonable al otorgar validez a una memoria que se limita a cuantificar en términos generales los costes directos e indirectos, carente de justificación respecto de las modificaciones y los módulos o fórmulas incorporados para sustituir los aplicados en el 2012, y que no se encuentra soportada documentalmente respecto de los importes recogidos en las Memorias Económicas y el Estudio Económico elaborados por el Consorcio.

A estos efectos reproduce los mismos argumentos que expuso tanto en la demanda como en el escrito de conclusiones respecto a las modificaciones introducidas para la determinación de la cuota tributaria que establecía el artículo 9 de la Ordenanza de 2012 (en cuanto, en primer lugar, se incluye en el grupo 0 a los locales sin actividad; en segundo lugar, se trasladan diversas actividades del grupo 1 al grupo 2 con la consiguiente atribución de una nueva formula para el cálculo de la cuota tributaria; en tercer lugar, se modifica la formula de cálculo de la cuota tributaria para las actividades incluidas en el grupo 4; en cuarto lugar, se modifica el coeficiente corrector de la fórmula de cálculo de la cuota tributaria del grupo 5; y finalmente, se modifica el peso cuya superación supone la inclusión de la actividad dentro de la categoría de grandes productores) y sobre la insuficiencia de las memorias económicas obrantes en el expediente, en cuanto se limitan a señalar en relación con los costes directos el importe de los dos cánones concesionales, para referirse a continuación a la siguiente partida "Basculistas plantas de transferencia : 200.000 euros, y respecto a los costes indirectos a cuantificar de forma genérica las partidas que las componen pero sin desglosar ni individualizar las cantidades que se imputan a cada una de las subpartidas, como ocurre, por ejemplo, con los gastos de carácter administrativo al señalar que "ascienden a 443.200 € y prevén la retribución en asistencias, nóminas, gratificaciones, indemnizaciones y otros gastos de funcionamiento y gastos financieros", o con los costes complementarios de gestión recaudatoria de los municipios no consorcionados al indicarse que " se ha previsto un coste adicional al del punto de referencia de gestión recaudatoria de 30.000 euros".

Se critica la afirmación de la Sala de que " existe suficiente documentación en el expediente administrativo y en la prueba documental de autos para considerar suficiente y justificado el estudio económico financiero de la Ordenanza, que permite saber los datos esenciales de la Tasa", al ser precisa además una información sobre la individualización y distribución de los costes.

Lo primero que se advierte es la inadecuación del cauce utilizado, ya que la infracción de las reglas de la sana critica, cuando la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable, debe hacerse no al amparo del art. 88. 1 c) sino por el cauce de infracción del ordenamiento jurídico del art. 88. 1 d), pues el principio de tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos que consagra el art. 24 de la Constitución comporta que estos errores constituyan vulneraciones del citado derecho y, por ende, infracciones del ordenamiento jurídico susceptibles de fiscalización por el Tribunal Supremo.

Lo anterior sería suficiente para inadmitir el motivo; no obstante, como el Auto de la Sección Primera, de 15 de octubre de 2015, admitió este motivo, debemos pronunciarnos sobre el mismo, si bien debe ser rechazado ya que la conclusión a que llega la Sala sobre la suficiencia de la memoria económica no puede ser considerada arbitraria, .

En efecto, en el estudio económico financiero definitivo de 18 de diciembre de 2012 se reflejan los gastos y costes previsibles, su importe por partidas, hasta cuantificar los costes directos e indirectos del servicio, explicándose que los costes directos del servicio vienen determinados por la resolución del expediente de modificación contractual con la concesionaria Vytrusa por el cambio de destino de los residuos en el periodo transitorio a la planta de Fontcalent de Alicante, por un importe de 11.927.040,10 €, detallándose que tiene en cuenta la cantidad prevista de residuos, el coste total por tonelada tanto por el canon de transferencia y transporte, como por el canon de valorización y eliminación, y la partida por basculista plantas de transferencia, 200.000 euros, que obedece según consta en el propio expediente al importe del contrato de servicios, suscrito con la empresa que ejerce dichas funciones.

Por otra parte, en cuanto a los costes indirectos, el detalle se contiene en el estudio económico realizado que figura en el folio 322, con motivo del informe conjunto de la Secretaria y de la Intervención del Consorcio a las alegaciones presentadas en el periodo de exposición pública a la modificación de la Ordenanza Fiscal.

Finalmente, en cuanto a las modificaciones introducidas para la determinación de la cuota que establecía el art. 9 de la Ordenanza de 2012, debemos significar que aparecen justificadas en el informe realizado por la mercantil Segura y Roldan Ingeniers, SLP, a petición del Consorcio.

En definitiva, en esta situación no cabe mantener que la valoración realizada por la Sala de instancia fue parcial, arbitraria, sesgada e irrazonable.

En el segundo motivo, también articulado al amparo del art. 88. 1 c) de la Ley Jurisdiccional , se alega que la sentencia incurre en incongruencia omisiva, al no resolver la sentencia la pretensión de nulidad de la disposición impugnada, basada en la imposibilidad de asumir los informes emitidos por técnicos que no ostentan las condición de funcionarios con habilitación nacional (Secretario o Interventor), dando validez a la ordenanza impugnada, que se basa en el contenido de informes emitidos por peritos externos al Consorcio, sin explicar por qué los asume pese a que no existe referencia en la Memoria Económica a los mismos, ni por qué esa asunción es posible pese a la reserva de ley a los citados funcionarios.

Este motivo no puede ser tampoco aceptado.

La congruencia es una exigencia procesal de la sentencia, en virtud de la cual se precisa la concurrencia de una elemental simetría entre las pretensiones y motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia, de manera que las pretensiones se fundamenten a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones o motivos de invalidez alegados precisan, a su vez, de una inevitable argumentación jurídica. Ahora bien los argumentos jurídicos no integran la pretensión, ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir legitimo del razonamiento esgrimido por las partes que el Tribunal no ha de seguir forzosamente de modo mimético.

En el presente caso, en contra de lo que se mantiene, existió respuesta a la cuestión planteada, si bien la Sala consideró suficiente tanto el informe económico elaborado por los miembros de la Comisión Técnica en materia tributaria como el informe emitido por el servicio externo de técnicos de Segura y Roldan, que recoge la justificación de las distintas medidas correctoras adoptadas para ajustar la tasa a las peculiaridades de las actividades comerciales, y al volumen de residuos que generan.

Podrá o no compartirse la argumentación, pero la discrepancia tiene que denunciarse por el cauce del art. 88. 1 d) de la Ley Jurisdiccional , como luego se hace en el motivo cuarto.

Los restantes motivos se articulan al amparo del art. 88. 1 d), considerándose que la sentencia incurre en diversas infracciones:

Así, el motivo tercero denuncia la infracción de los artículos 1214 del Código Civil , 105 de la Ley General Tributaria, apartados 2 y 3 , 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , y la doctrina jurisprudencial aplicable ( sentencias de 13 de junio de 2012, rec. 4448/2009 , 11 de mayo de 2012, rec. 5302/2011 , y 17 de octubre de 2011, rec. 5014/2009 ), en cuanto traslada la sentencia la carga de la prueba en exclusiva a la entidad, pese a que los defectos que se imputaban a la Ordenanza no tenían naturaleza económica, al no cuestionarse los coeficientes empleados ni tampoco los costes que servían de soporte para la configuración de las tasas, sino la ausencia o insuficiencia de los elementos que permitían justificar la realidad de los módulos empleados.

Ciertamente, tanto en el inicio como al final de la argumentación la Sala achaca a la Asociación recurrente no haber aportado prueba alguna en la que respaldar sus pretensiones anulatorias cuando esta imputación era innecesaria en este caso, pues la controversia versaba sobre si era o no suficiente el estudio económico financiero de la Ordenanza emitido y la documentación aportada, en orden a justificar la tasa establecida, por ser preciso conocer el proceso lógico a través del cual se determina el coste del servicio; ahora bien, no lo es menos que la Sala en realidad se limitó a entrar en el examen de la documentación obrante en el expediente para concluir rechazando el motivo de impugnación, lo que impide que pueda aceptarse la infracción que se denuncia, en cuanto la referencia a la carga de la prueba que hace la sentencia hay que entenderla sobre el contenido de las partidas de los costes de servicio, no sobre la acreditación de los documentos necesarios para conocer la procedencia de los costes y cuotas.

El siguiente motivo, se refiere a la infracción de los artículos 24.2 y 25 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , en conexión con la infracción de los artículos 89.5 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y del Procedimiento Administrativo , 24 de la Constitución , 47.3 de la Ley de Bases de Régimen Local , y 173.1 b) del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado mediante Real Decreto 2568/1986, de 28 de Noviembre, en cuanto la sentencia, mediante la desestimación del recurso, otorga validez jurídica a una Ordenanza que : (i) Se limita a cuantificar, sin justificación documental alguna, los costes directos y los costes indirectos del servicio; ( ii) No justifica las modificaciones introducidas respecto de la Ordenanza del año 2012; (iii) No justifica el origen del índice estimativo aplicado a la revisión de precios de los cánones correspondientes al segundo semestre de 2013.

Crítica además que la sentencia admita informes externos, pese a ser una constante jurisprudencial la necesidad de que el informe o memoria económica exigido por el art. 25 del Texto Reformado esté suscrito por un funcionario con habilitación nacional, Interventor o Secretario, ( sentencias de 16 de mayo de 2011, rec. 1395/2008 , 1 de julio de 2003, rec. 8493/1998 , y 21 de marzo de 2007, rec. 492/2002 ).

El motivo no puede ser tampoco admitido, por no ser cierto que se aprobase el expediente de modificación de la Ordenanza sin justificación ni motivación alguna.

Nos remitimos a lo que hemos declarado en el primer motivo, debiendo significarse además la emisión de un informe propuesta realizado por el Sr. Secretario y la Sra Interventora a las alegaciones presentadas a la modificación de la Ordenanza, que se refiere, a su vez, al realizado sobre la modificación de las previsiones del proyecto de gestión y del contrato administrativo para su despliegue en el periodo transitorio, lo que tiene incidencia a la hora de determinación de los costes directos, y a la procedencia de mantener los costes indirectos por los gastos de carácter administrativo que se detallan en el estudio económico administrativo, por los gastos de gestión recaudatoria y por el coste del desarrollo del servicio ( provisión por insolvencia), viniendo a valorar el informe final de la Comisión Técnica en materia tributaria.

Por otra parte no cabe negar eficacia a los informes obrantes en el expediente, por haber sido emitidos por terceros ajenos al Consorcio , por cuanto la Ley sólo impone la intervención de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, en relación con la Memoria y el Estudio Económico, requisito que aparece cumplido.

El quinto motivo, aunque admite la doctrina de esta Sala que permite estar, para entender cumplida la exigencia del art. 24.2 del TRLHL, por lo que se refiere al coste directo, en los casos de servicios prestados por concesionarios, al importe que debe satisfacerse a éstos, ( sentencia de 7 de diciembre de 2012, rec. 345/2010 ), denuncia que el canon concesional para el periodo de vigencia de la Ordenanza impugnada no fue calculado correctamente, al no haberse tenido en cuenta los Pliegos que siguieron la licitación pese a que preveían un régimen distinto del establecido en el art. 77 de la ley de Contratos del Sector Público .

Considera que la Ordenanza, para la revisión de precios de los cánones concesionales durante el "periodo transitorio", tiene en cuenta para iniciar el plazo del cómputo de la revisión, la fecha de junio de 2009, tres meses después de haber finalizado el plazo de presentación de las ofertas, al haberse llevado a cabo la adjudicación definitiva con posterioridad, en concreto en el mes de diciembre de 2009, cuando la cláusula 1.1 del Pliego de Prescripciones Técnicas señalaba que la primera revisión de precios sería transcurridos doce meses desde la fecha de formalización del contrato y siempre que para entonces se hubiera puesto en marcha de manera efectiva la solución transitoria .

Para la recurrente, puesto que el contrato con Vytrusa fue formalizado el 11 de marzo de 2010, y la solución transitoria fue puesta en marcha de manera efectiva con posterioridad, el 1 de julio de 2012, la primera previsión sólo podía producirse transcurridos doce meses desde la puesta en marcha de la solución transitoria, esto es, a partir del 1 de julio de 2013, no a partir de marzo de 2009.

Por todo ello, en cuanto la sentencia da por bueno el régimen aplicado, se considera infringido el art. 24.2 del TRLHL y el dogma según el cual los Pliegos constituyen la "Lex contractus" con fuerza vinculante entre las partes.

El motivo debe rechazarse, toda vez que por Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Consorcio de 29 de Septiembre de 2011 se decide iniciar un periodo transitorio de vigencia del contrato concertado con Vytrusa desde el 1 de julio de 2012, pese a que aun no se habían cumplido por la concesionaria las condiciones a las que se comprometió, así como las particularidades de la transitoriedad, debiendo entenderse que el Consorcio al aceptar la revisión de precios desde la entrada en vigor del periodo transitorio interpretó correctamente los términos del pliego de condiciones, con referencia al IPC, al considerar que los dos requisitos exigidos en el apartado 1.1 se habían cumplido el 1 de julio de 2012, en relación con el canon de transferencia y transporte en cuanto establecía que la revisión será anual, y que la primera de ellas se produciría "transcurridos doce meses desde la fecha de formalización del contrato y siempre que para entonces se haya puesto en marcha de manera efectiva la solución transitoria", no en relación con el canón de valoración y eliminación, por tratarse de un precio nuevo fijado, como consecuencia de la modificación del contrato por el Consorcio, con la conformidad del concesionario, lo que implicaba la procedencia de su revisión desde el 1 de julio de 2013.

Idéntica suerte ha de correr el último motivo, en cuanto se denuncia la infracción del art. 62.2 de la Ley 30/1992 , como consecuencia directa de la vulneración por la sentencia de los preceptos del ordenamiento jurídico señalados en los motivos precedentes.

Desestimado el recurso, procede imponer las costas a la parte recurrente a tenor de lo previsto en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3, limita su importe, por todos los conceptos, a la cantidad máxima de 8000 euros.