STS 1498/2016, 22 de Junio de 2016
| Ponente | RAFAEL TOLEDANO CANTERO |
| ECLI | ES:TS:2016:2965 |
| Número de Recurso | 3354/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1498/2016 |
| Fecha de Resolución | 22 de Junio de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 22 de junio de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 3354/2014, promovido por la Administración General del Estado, representada y asistida por la Abogacía del Estado, contra la sentencia de 22 de mayo de 2014, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, recaída en el recurso núm. 719/2011 . Ha comparecido como parte recurrida la Junta de Andalucía, representada y defendida por letrada de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero
El presente recurso de casación se interpuso por la Administración General del Estado, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 22 de mayo de 2014, que inadmitió por extemporáneo el recurso núm. 719/2011 , instado frente a la Orden de 22 de octubre de 2010, de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por la que se aprobaba el deslinde parcial del monte público "Sierra Plata y Betis", sito en el término municipal de Tarifa, limitándose la impugnación a la inclusión de las instalaciones militares propiedad del Ministerio de Defensa con el carácter de dominio público de los terrenos en que se encuentra instalada la batería de costa "Paloma Alta", entre los piquetes 8 y 22 del deslinde.
La Sala de instancia declaró la inadmisión del recurso contencioso-administrativo con sustento en el siguiente razonamiento:
En suma, en el caso que nos ocupa el requerimiento de la Administración General del Estado a la Administración autonómica debe entenderse formulado fuera del plazo de dos meses legalmente establecido porque la observancia del plazo viene determinada no por la fecha en que se dicta la resolución en que se acuerda el requerimiento, ni por la fecha reflejada en el registro de salida del órgano emisor -que es, en definitiva, la tesis de la bien elaborada sentencia de instancia, a pesar de que discrepemos de la solución que en ella se alcanza-, sino por la fecha de recepción del requerimiento en el órgano destinatario, que es el momento en que debe entenderse producida y practicada la intimación exigiendo a la Administración destinataria que deje sin efecto la actuación de que se trate.".
En concordancia con la jurisprudencia de la casación expuesta cabe considerar que el requerimiento aquí formulado por el Ministerio de Defensa fue extemporáneo en llano cómputo al ser recepcionado el día 18 de enero de 2011 por la Administración Autonómica. No enerva la considerada extemporaneidad el documento aportado en vía de conclusiones -de manera inadecuada- por la Abogacía del Estado pues, habiendo un trámite previo de recibimiento del pleito a prueba, nada se dijo o propuso sobre este extremo en orden a su probanza. En dicho escrito de conclusiones aporta la fotocopia de lo que parece un documento oficial donde se dice "relación de los certificados de asuntos oficiales (1) SDG PATRIMONIO (DIGENIN) que con esta fecha se entregan en el Registro General para su curso a la estafeta de correos de este Ministerio" apareciendo como "nombre y apellido del destinatario" la Consejería de Medio Ambiente-Delegación Provincial de Cádiz-,así como lo que parece una clave y en el apartado "observaciones", un sello de correos en el que se puede leer 17-01-11 y abajo; "Ministerio de Defensa". Por todo ello este documento carece de virtualidad probatoria no ya por su extemporaneidad procesal sino por su propio contenido, pues no solo no sabemos aquello que se quiso notificar sino que tampoco consta la recepción a su destinatario en la misma fecha.
En cualquier caso, tanto el requerimiento como la interposición del recurso contencioso-administrativo son extemporáneos sin que se puede amparar la Administración del Estado en que el requerimiento de anulación de la Orden de deslinde formulado por el Ministerio de Defensa no fue resuelto expresamente, argumento rechazable pues no es solo porque fuera presentado más allá del plazo de dos meses ( art. 44 LJCA ) sino porque entendiendo válido por temporáneo el mismo, la falta de resolución, el silencio de la Administración autonómica, obligó a entender por rechazado el requerimiento el 17 de enero de 2011 ( art. 44.3 de la LJCA ) y el recurso fue interpuesto el 7 de septiembre de 2011, por tanto incumpliendo con lo dispuesto en el art. 44.6 de la LJCA
(FD Segundo).
TERCERO .- Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, la Abogacía del Estado, mediante escrito registrado el 18 de noviembre de 2014 interpuso el anunciado recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), formula cinco motivos de casación.
En el primero denuncia que la sentencia de instancia infringe los arts. 44.3 y 46.1 y 6 de la LJCA , en la medida en que «en los casos como el presente en los que la Administración no ha cumplido con su obligación de resolver sino que ha aplicado el silencio negativo, el art. 46.1 de la LJCA establece que el plazo para interponer el recurso contencioso-advo. será de seis meses desde que se produzca el acto presunto» (págs. 2 y 3 del escrito de interposición).
En el segundo motivo, el defensor del Estado aduce la vulneración de los arts. 44.3 y 46.1 y 6 de la LJCA , en relación con la doctrina recogida en la STC 14/2006 y las demás en ella citadas, que establece «que en los casos como el presente en los que la Administración no ha cumplido con su obligación de resolver sino que ha aplicado el silencio negativo, no existe plazo de caducidad alguno para interponer el recurso» (pág. 3).
En el motivo tercero sostiene que existe violación del art. 44.2 de la LJCA en relación con el art. 58.2 y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LRJAPyPAC), teniendo en cuenta que la declaración de extemporáneo del recurso efectuada por la sentencia de instancia «no puede aceptarse por la obvia razón de que tanto esa publicación» del Acuerdo recurrido en el Boletín Oficial de la Comunidad «como la notificación deben reputarse defectuosas por incompletas por lo que no pueden suponer el diez a quo válido para formular el requerimiento» (pág. 4).
La recurrente alega en el motivo cuarto la infracción del art. 44.2 de la LJCA en relación con la jurisprudencia sentada en la STC 140/1990, una vez «acreditado que el requerimiento del Ministerio de Defensa tiene fecha oficial de salida el 12 de enero de 2011 , [siendo] claro que el mismo se ha efectuado dentro del plazo de dos meses del art. 44.2 de la LJCA » (pág. 7).
Y en el quinto y último motivo se argumenta que, «aunque se aceptase que dentro del plazo de dos meses debería haberse producido la recepción de requerimiento por la Administración requerida, en el presente caso se ha respetado ese plazo al haberse acreditado el depósito en correos del requerimiento el 17 de enero de 2011, de acuerdo con la STS de 19 de octubre de 2009 (casación 5.720/2007 ) y las demás sentencias en ella citadas», aun cuando el mismo no fuese recibido por la Junta de Andalucía hasta el día siguiente (págs. 7-8), denunciando así la infracción del art. 44.2 de la LJCA y de la jurisprudencia referida.
Finalmente solicita el dictado de sentencia que anule la sentencia recurrida «y el acto administrativo impugnado en la instancia».
Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la letrada de la Junta de Andalucía presenta, el día 23 de abril de 2015, escrito de oposición en el que suplica a la sala «acuerde desestimar todos los motivos del recurso de casación, declarando no haber lugar a casar la sentencia de instancia y confirmándola en todos sus puntos».
Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 7 de junio de 2016, fecha en que tuvo lugar dicho acto.
El presente recurso de casación se formula contra la sentencia de 22 de mayo de 2014, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que inadmitió por extemporáneo el recurso núm. 719/2011 , instado por el Ministerio de Defensa frente a la Orden de 22 de octubre de 2010, de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por la que se aprobaba el deslinde parcial del monte público "Sierra Plata y Betis", sito en el término municipal de Tarifa, limitándose la impugnación a la inclusión de las instalaciones militares propiedad del Ministerio recurrente con el carácter de dominio público de los terrenos en que se encuentra instalada la batería de costa "Paloma Alta", entre los piquetes 8 y 22 del deslinde . La sentencia de instancia declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por aplicación del art. 69.e) de la LJCA , al haberse presentado el escrito de interposición del recurso fuera del plazo establecido, al no haberse interrumpido el plazo inicial de interposición de dos meses a partir de la notificación del acto administrativo, por presentación extemporánea del requerimiento de anulación al amparo del art. 44.2 de la LJCA , afirmando que, notificado el acto administrativo el 17 de noviembre de 2011, «[...] cabe considerar que el requerimiento aquí formulado por el Ministerio de Defensa fue extemporáneo en llano cómputo al ser recepcionado el día 18 de enero de 2011 por la Administración Autonómica». Y respecto a la pretendida acreditación en conclusiones de la fecha en que se presentó en la oficina de correos el certificado conteniendo el requerimiento, es rechazado por la sentencia de instancia pues considera que «[n]o enerva la considerada extemporaneidad el documento aportado en vía de conclusiones -de manera inadecuada- por la Abogacía del Estado pues, habiendo un trámite previo de recibimiento del pleito a prueba, nada se dijo o propuso sobre este extremo en orden a su probanza».
Todos los motivos de casación se formulan al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , y alterando el orden en que los expone el recurrente, vamos a comenzar el examen del tercero de ellos donde se invoca violación del art. 44.2 de la LJCA en relación con el art. 58.2 y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LRJAPyPAC), afirmando la recurrente que la declaración de extemporáneo del recurso efectuada por la sentencia de instancia «no puede aceptarse por la obvia razón de que tanto esa publicación» del Acuerdo recurrido en el Boletín Oficial de la Comunidad, «como la notificación deben reputarse defectuosas por incompletas por lo que no pueden suponer el dies a quo válido para formular el requerimiento» (pág. 4).
El motivo no puede prosperar, ya que el art. 58.2 de la LRJAPyPAC no impone como requisito de validez de la notificación del acto administrativo la indicación del plazo y forma de efectuar el requerimiento de anulación del art. 44 de la LJCA , ya que dicho requerimiento - por lo demás, facultativo - no tiene naturaleza de recurso, por lo que no es preceptiva su indicación en la notificación o publicación de los actos, que es cabalmente lo que exige el art. 58.2 de la LRJAPyPAC con la referencia a «la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos [...]».
Abordaremos a continuación el examen del cuarto de los motivos de casación, también al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , donde se alega la infracción del art. 44.2 de la LJCA en relación con la jurisprudencia sentada en la STC 140/1990, una vez «acreditado que el requerimiento del Ministerio de Defensa tiene fecha oficial de salida el 12 de enero de 2011 , [siendo] claro que el mismo se ha efectuado dentro del plazo de dos meses del art. 44.2 de la LJCA » (pág. 7). Sin embargo, nuestra jurisprudencia es inequívoca en considerar que, a falta de prueba sobre la fecha de efectiva presentación en las dependencias de órgano requerido o depósito en oficina de correos del envío certificado -carga que incumbe a la Administración requirente-, debe estarse a la fecha de presentación en el registro del órgano que recibe el requerimiento. En este sentido nos hemos pronunciado en la sentencia de 17 de junio de 2009 (recurso de casación 1256/2007 ) y en sentencia de 9 de marzo de 2006 (recurso de casación 3605/2001 ) y en las que en ellas se citan. La invocación por la recurrente de la sentencia del Tribunal Constitucional 140/1990 no desvirtúa estas consideraciones, puesto que la meritada sentencia versa sobre la interpretación de una norma distinta, el art. 63.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , y como hemos dicho en nuestra sentencia de 13 de septiembre de 2012 (recurso de casación núm. 4453/2009), el criterio que allí se sienta «[...] es difícilmente trasladable a un ámbito bien distinto como es el recurso contencioso administrativo, y, más específicamente, a esa figura del requerimiento previo de anulación regulado en el artículo 44.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo» (FD Segundo).
Por consiguiente, no habiendo acreditado en forma la presentación en la oficina de correos -como examinaremos a propósito de otro motivo de casación- ha de estarse a la de recepción, que tuvo lugar el día 18 de enero de 2011. El motivo ha de ser rechazado.
Proseguimos el análisis del recurso de casación con el estudio del quinto de los formulados en el escrito de interposición, también al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , donde se argumenta que, «aunque se aceptase que dentro del plazo de dos meses debería haberse producido la recepción de requerimiento por la Administración requerida, en el presente caso se ha respetado ese plazo al haberse acreditado el depósito en correos del requerimiento el 17 de enero de 2011, de acuerdo con la STS de 19 de octubre de 2009 (casación 5.720/2007 ) y las demás sentencias en ella citadas», aun cuando el mismo no fuese recibido por la Junta de Andalucía hasta el día siguiente (págs. 7-8), denunciando así la infracción del art. 44.2 de la LJCA y de la jurisprudencia referida.
La lectura del motivo de casación permite comprobar que lo que en realidad se alega es la valoración arbitraria o ilógica de la prueba, como se afirma literalmente en el escrito de interposición al asegurar que el tenor de la sentencia «resulta arbitrario [al] decir que "el documento carece de virtualidad probatoria" [...] contradiciendo la reiterada jurisprudencia de esa Sala en el sentido de que la valoración de la prueba en la instancia nunca puede ser arbitraria o ilógica» (pág.8). Se aprecia, por consiguiente, que el motivo no guarda en su desarrollo ninguna coherencia con el precepto que se invoca como vulnerado, art. 44.2 de la LJCA , pues lo que en realidad se está cuestionando es la decisión de la Sala de instancia de rechazar por extemporáneo el intento de aportar prueba documental en conclusiones. Es improcedente suscitar la falta de valoración de un documento sin cuestionar, por el motivo casacional pertinente, que debía haber sido admitido. Y, por otra parte, la decisión de la Sala sobre el rechazo del documento encuentra cobertura en el art. 56.4 de la LJCA , sin que se denuncie errónea aplicación del precepto. Así pues, el motivo de casación ha de ser desestimado.
Finalmente el estudio de los motivos de casación primero y segundo se puede realizar conjuntamente, pues ambos parten de la premisa de que la Administración autonómica no resolvió expresamente. En el primero denuncia que la sentencia de instancia infringe los arts. 44.3 y 46.1 y 6 de la LJCA , en la medida en que «en los casos como el presente en los que la Administración no ha cumplido con su obligación de resolver sino que ha aplicado el silencio negativo, el art. 46.1 de la LJCA establece que el plazo para interponer el recurso contencioso-advo será de seis meses desde que se produzca el acto presunto» (págs. 2 y 3 del escrito de interposición). Y en el motivo segundo, el defensor del Estado aduce la vulneración de los arts. 44.3 y 46.1 y 6 de la LJCA , en relación con la doctrina recogida en la STC 14/2006 y las demás en ella citadas, alegando «[...] que en los casos como el presente en los que la Administración no ha cumplido con su obligación de resolver sino que ha aplicado el silencio negativo, no existe plazo de caducidad alguno para interponer el recurso» (pág. 3).
Ambos motivos han de ser rechazados ya que es errónea la premisa de la desestimación presunta del requerimiento con que se construye la tesis de la recurrente. Como hemos expuesto anteriormente, al resolver los motivos de casación tercero a quinto, el requerimiento previo se presentó fuera del plazo de dos meses establecido en el art. 44.2 de la LJCA , de manera que la resolución administrativa a que se referían los requerimientos había alcanzado firmeza, luego no existe desestimación presunta.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Administración General del Estado, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de 4000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1.- Declarar no haber lugar al recurso de casación núm. 3354/2014 interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de 22 de mayo de 2014, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , que inadmitió por extemporáneo el recurso contencioso administrativo núm. 719/2011. 2.- Imponer las costas, en los términos previstos en el último fundamento, a la parte recurrente, Administración General del Estado.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recuso e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
Segundo Menendez Perez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Angel Ramon Arozamena Laso Rafael Toledano Cantero PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Toledano Cantero, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
