STS 1135/2016, 19 de Mayo de 2016
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 1135/2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 19 Mayo 2016 |
SENTENCIA
En Madrid, a 19 de mayo de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el número 2593/2014 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , representada y asistida por la Abogacía del Estado, contra la Sentencia de 11 de junio de 2014 dictada por la Sección Sexta de la Audiencia Nacional en el recurso 612/2012 . No han comparecido partes recurridas.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez
Ante la Sección Sexta de la Audiencia Nacional se interpuso el recurso contencioso-administrativo 612/2012 contra la resolución del Secretario General Técnico, por delegación del Ministro del Departamento, de la Subdirección General de Recursos y Relaciones con los Tribunales del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de 6 de septiembre de 2012, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por don Faustino el 24 de febrero de 2010 contra la resolución de la Dirección General de Política Universitaria de 11 de enero de 2010 que acordó la denegación del Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, en relación con el expediente NUM000 que tramitó la Subdirección General de Títulos y Relaciones con las Instituciones Sanitarias de la Dirección General de Universidades.
La citada Sección dictó Sentencia de 11 de junio de 2014 cuyo Fallo dice literalmente:
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Faustino , contra la resolución de fecha 6 de septiembre de 2012 por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra la resolución de 11 de enero de 2010 del Ministerio de Educación a la que la demanda se contrae que anulamos por su disconformidad a Derecho, declarando el del actor a la Concesión del Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica. Se imponen las costas a la Administración demandada.
Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, que la Sección Sexta de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 14 de julio de 2014 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo únicamente la recurrente y presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis, en los siguientes motivos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA):
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Por vulneración del artículo 54.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, Ley 30/1992) y de la jurisprudencia que lo aplica ya que la Sentencia impugnada funda, en primer término, su fallo estimatorio en la falta de motivación de la resolución recurrida pero esta sí cumple con los requisitos de motivación exigidos en el ordenamiento jurídico. No existe falta de motivación sino diferente valoración de la actividad profesional desempeñada por el demandante.
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Por infracción de la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre , por el que se crea y regula el título oficial de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica y el artículo 4 de la Orden PRE 1107/2002, de 10 de mayo que lo desarrolla en relación con la jurisprudencia sobre la discrecionalidad técnica de la Administración en cuanto a reconocimiento de títulos; porque en resumen, si al órgano judicial se le planteaban dudas sobre el criterio seguido por la Comisión Nacional de Valoración y apreciaba una insuficiente motivación en la evaluación de la experiencia profesional del interesado, lo que debió ordenar es la retroacción de actuaciones y no considerar directamente que el demandante reunía las condiciones y requisitos necesarios para la obtención del título de Psicólogo especialista en Psicología Clínica pues con ello la Sentencia invade una competencia que no le corresponde.
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Por infracción del principio de igualdad que proclama el artículo 14 de la Constitución porque la Sentencia funda su fallo estimatorio en la supuesta vulneración de aquel principio respecto de otros supuestos de concesión del título de Psicólogo especialista en Psicología Clínica sin concretar más circunstancias cuando tales circunstancias pudieran ser absolutamente relevantes para apreciar la identidad de situaciones.
No habiendo comparecido partes recurridas, se declararon conclusas las actuaciones y por Providencia de 1 de abril de 2016 se designó Magistrado Ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 10 de mayo de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.
Al amparo de la Disposición transitoria segunda del Real Decreto 2490/1998 , don Faustino interesó la expedición del título oficial de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, titulo creado por la citada norma cuyo régimen transitorio tiene por objeto atender la situación de aquellos titulados en Psicología que venían ejerciendo con anterioridad una actividad profesional coincidente con esa nueva especialidad y que con arreglo a ese régimen puede adquirir el título de tal Especialidad. Esa Disposición transitoria segunda se refiere a aquellos titulados en Psicología que en virtud de un nombramiento administrativo o de un contrato laboral y en los plazos que prevé, venían desempeñando las labores propias de la psicología clínica en Instituciones Sanitarias del Servicio Nacional de Salud. Este concreto régimen transitorio se desarrolló por la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo.
En lo que ahora interesa, la solicitud para obtener ese título con arreglo a esa Disposición transitoria segunda es estudiada por la Comisión Nacional de Psicología Clínica que puede emitir tres propuestas alternativas: o bien propone la expedición directa del título, o bien la condiciona a que el interesado se someta a un programa formativo complementario en una unidad acreditada para la docencia o, finalmente, propone que se desestime la solicitud. Lo relevante es que para adoptar alguna de esas tres alternativas hay que valorar cuál ha sido la experiencia profesional del interesado, tomándose como medidor del juicio comparativo la duración del programa formativo de la nueva Especialidad.
La consecuencia de lo dicho es que si esa experiencia profesional se ha desarrollado durante un periodo igual o superior al de la duración del programa formativo de la Especialidad y la Comisión estima que su formación es análoga a la exigida por ese programa, se otorga el título; si esa experiencia obtenida durante al menos tres años evidencia, no obstante, carencias formativas la obtención del título se condiciona al sometimiento a un programa específico y que el interesado, una vez que lo haya concluido, sea evaluado. Finalmente se desestima si la formación y experiencia acreditadas, aun siendo superior al plazo de tres años, no puede completarse mediante ese programa formativo complementario.
En el caso de autos la Sala de instancia anuló el acto impugnado, dictado sobre la base del informe-propuesta de la Comisión, por carecer de la necesaria motivación pues la ofrecida era "manifiestamente insuficiente y estereotipada" e « impide en principio - añade la Sentencia conocer la causa o las causas de que se considere que el actor no ha acreditado actividad profesional como psicólogo en los términos exigidos por la Disposición Transitoria Segunda ». A tal efecto en el Anexo II al acta de 3 de octubre de 2008 consta que esa negativa obedeció a la siguiente razón: « No se ha acreditado actividad profesional como psicólogo dentro del ámbito profesional de la especialidad de Psicología Clínica, vinculado mediante nombramiento o contrato a instituciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud o concertadas, durante un periodo de tiempo no inferior a tres años ».
La Sentencia de instancia basa su estimación apelando a una Sentencia de la misma Sala, Sección Quinta, sobre la exigencia de motivación de los actos administrativos en general, con cita los artículos 24 y 103 de la Constitución , el artículo 54 de la Ley 30/1992 y la reiterada jurisprudencia sobre la materia. Y si bien en otras ocasiones la apreciación de la indebida motivación se ha saldado exigiendo a la Comisión Nacional de Psicología Clínica que emita un nuevo informe-propuesta suficientemente motivado, en el caso de autos la Sala estima que es procedente la concesión del título sobre la base de las certificaciones aportadas por el demandante referidas a su trabajo como psicólogo clínico en FREMAP y porque la Administración sí ha otorgado ese título a doña Ascension , que estaba en su misma situación.
Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA el primer motivo de casación se basa en la infracción del artículo 54.1.c) de la Ley 30/1992 , referido a la motivación de los actos « que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos ». Pues bien, tal motivo de casación se rechaza pues la Abogacía del Estado no expone en qué ha infringido la Sentencia ese precepto que regula un supuesto concreto -entre otros cinco- de exigencia de motivación. A tal efecto se limita a exponer la suficiencia de las razones dadas por el informe-propuesta, mientras que la Sentencia deja constancia de que esa motivación es insuficiente y estereotipada, luego nada dice acerca de que se haya separado de precedente o dictamen alguno.
Cabe entender que el apartado c) del artículo 54.1 de la Ley 30/1992 se invoca porque la Sentencia advierte una diferencia entre lo resuelto para el demandante en la instancia respecto del caso de doña Ascension ; ahora bien, debe advertirse que esa no es la ratio decidendi de la Sentencia sino una razón más. En efecto, lo determinante para la Sala de instancia es la opacidad del razonamiento del acto administrativo pues no explicita porqué la actividad del demandante en el Centro Hospitalario de Prevención y Rehabilitación de FREMAP-Majadahonda, por razón del tiempo y por razón del cometido desempeñado, no se ajusta a las exigencias previstas en la Disposición transitorias segunda del Real Decreto 2490/1998 en relación con la Orden PRE/1107/2002.
Como segundo motivo de casación, también al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , se alega la infracción de la Disposición transitoria segunda del Real Decreto 2490/1998 y de la Orden PRE /1107/2002, por cuanto la potestad que ejerce la Administración conforme a esas normas es calificable como de discrecionalidad técnica y a tal efecto cita una Sentencia de esta Sala. Para la Abogacía del Estado un tribunal no puede sustituir a la Administración en el ejercicio de esa potestad tal y como ha hecho la Sala de instancia. Subsidiariamente sostiene que, si se estima que la motivación era defectuosa, lo procedente hubiera sido retrotraer el expediente para que la Comisión volviese a emitir un nuevo informe-propuesta, pero no conceder el título.
En el caso de autos la Sala de instancia decidió entrar a juzgar la procedencia de otorgar el título pretendido y tal paso lo dio - estimando la demanda - porque entiende que está probado lo siguiente:
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Que el demandante ha desempeñado una actividad como psicólogo clínico en FREMAP desde el 1 de mayo de 1.998 hasta la actualidad según se deduce del certificado del Director Gerente del Centro Hospitalario de Prevención y Rehabilitación de FREMAP-Majadahonda; porque consta certificación de la Tesorería General de la Seguridad Social en la que el actor figura de alta en la Mutua y porque las funciones desempeñadas entraban en el ámbito de la psicología clínica según los certificados emitidos por los Directores Médico y de Rehabilitación del citado Centro Hospitalario.
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Porque FREMAP es una entidad colaboradora de la Seguridad Social y a tal efecto está inscrita en el Registro de Entidades Autorizadas para colaborar en la Gestión de la Seguridad Social, remitiéndose a una Sentencia de la Sala de lo Social de este Tribunal según la cual las Mutuas de Accidentes de Trabajo son Entidades del Sistema Nacional de Salud, a lo que añade que según el artículo 1.1 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , en cuanto al régimen de incompatibilidades de sus empleados, las Mutuas son entidades públicas en cuanto a la prestación sanitaria.
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Finalmente se basa en que la Administración otorgó el Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica a doña Ascension que, como el demandante, desempeñó su actividad en FREMAP.
Este motivo de impugnación es tributario del primero, es decir, si la Sala de instancia ha entendido que la Administración ha resuelto a tenor de un informe-propuesta que no da razón válida ni suficiente para denegar la concesión del título, debe determinarse si el juicio en que se concreta la potestad ejercida al amparo de la Disposición transitoria segunda del Real Decreto 2490/1998 se basa en la constatación de unos requisitos reglados o si, además, exige un juicio valorativo de la concurrencia de esos requisitos más un juicio valorativo sobre la formación del interesado.
En efecto, de la citada Disposición transitoria segunda del Real Decreto 2490/1998 , en relación con los artículos 4 y 9 de la Orden PRE/1107/2002, cabe deducir que la Administración debe hacer un juicio de constatación y un juicio valorativo. El primero respecto de la aportación de las certificaciones previstas en el artículo 4 de la Orden y el segundo el deducible del apartado 3.c) de la Disposición transitoria segunda, que apodera para denegar el título si es que « la formación y experiencia acreditadas por el interesado, aun cuando sea superior al plazo de tres años no sea susceptible de ser completado mediante el programa formativo complementario » al que se ha hecho antes referencia.
De la Disposición transitoria segunda - puesta en relación con la Sentencia - cabría deducir que si la denegación del otorgamiento del título pretendido es la insuficiencia de la formación y la experiencia acreditada y esa carencia no puede suplirse con un programa formativo complementario, ciertamente esa decisión obedecería a un juicio valorativo hecho en el ejercicio de una potestad de discrecionalidad técnica. Ahora bien, en el caso de autos no ha sido esa la razón para denegar el título sino porque se entiende que el demandante no ha trabajado en el ámbito de la psicología clínica, ni en una Institución Sanitaria del Sistema Nacional de Salud ni, además, durante el plazo mínimo de tres años de experiencia profesional, pero sin integrar esas razones respecto de lo alegado y justificado por el demandante, de ahí la falta de motivación.
La consecuencia de lo dicho es que se habría infringido el régimen del Real Decreto 2490/1998 y de la Orden PRE/1107/2002 si la Sala hubiere sustituido a la Administración en la valoración técnica exigible para denegar la solicitud conforme a la Disposición Transitoria segunda.3.b ),es decir, sobre la suficiencia formativa y de experiencia de la andadura profesional del interesado; sin embargo en el caso de autos la razón se centra en los presupuestos, esto es, en el trabajo en el ámbito de la psicología clínica, en su desempeño en una Institución Sanitaria del Sistema Nacional de Salud y durante un plazo mínimo de tres años. Se está así ante una cuestión de hecho sin que la Abogacía del Estado haya planteado que la Sentencia impugnada haya incurrido respecto de las exigencias derivadas del artículo 4 de la Orden PRE/1107/2002 en una valoración errónea o arbitraria de las certificaciones aportadas o en un error ya jurídico respecto de la naturaleza de las mutuas patronales.
Finalmente el tercer motivo de casación se basa en la infracción de la doctrina deducible de la Sentencia de esta Sala de 24 de julio de 2012 (recurso de casación 5764/2011 ) que exige que para invocar un término de comparación válido - en este caso el de doña Ascension - que el interesado exponga todas las circunstancias del mismo para apreciar la identidad. Pues bien, al margen de que la Abogacía del Estado confunda el trabajo de doña Ascension en FREMAP y se lo atribuya a MAPFRE, la Sentencia razona que esa persona también interesó la concesión del título al amparo de la Disposición transitoria segunda del Real Decreto 2490/1998 y no de la Tercera, como entendió la Administración y que los pormenores de su caso están en los documentos que obran en autos por lo que, de nuevo, se está de nuevo ante una cuestión de hecho sin que se haya alegado que la Sala incurriese en una valoración errónea o arbitraria de esa documental.
No se hace imposición de las costas al no haber comparecido la parte recurrida.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido PRIMERO.- Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la Sentencia de 11 de junio de 2014 de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional dictada en el recurso contencioso- administrativo 612/2012 . SEGUNDO.- No se hace imposición de las costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Segundo Menendez Perez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Rafael Toledano Cantero PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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SAP Madrid 32/2021, 27 de Enero de 2021
...recurso de Faustino propone como cuarto motivo que se ha infringido el principio de intervención mínima del derecho penal. Como dice la STS de 19.05.16 "el principio de intervención mínima implica que la sanción penal solo debería utilizarse para resolver conflictos cuando sea imprescindib......