STS 1003/2016, 6 de Mayo de 2016

El presente recurso de casación se interpuso por los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contra la Sentencia de 30 de abril de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, estimatoria parcial del recurso núm. 140/2011 , formulado, por un lado, frente a la desestimación presunta del recurso de alzada instado contra la Resolución de 25 de marzo de 2010, de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León, que desestimó el requerimiento efectuado por los recurrentes para que en la ejecución de las campañas de saneamiento ganadero se entregue a los ganaderos las actas de las ejecuciones, pruebas e informe técnico; y, por otro lado, contra la Orden de 14 de marzo de 2011, que inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 25 de marzo de 2010.

La Sala de instancia rechazó las causas de inadmisibilidad alegadas y estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo, anulando los actos impugnados, resolución de 25 de marzo de 2010 y Orden de 14 de marzo de 2011, y reconociendo «a favor de los ganaderos demandantes el derecho a poder realizar contraanálisis en los términos expuestos en el fundamento jurídico quinto esta sentencia».

Las razones por las que la sala de instancia rechazó las causas de inadmisibilidad de la demanda alegadas por la Comunidad Autónoma son las siguientes:

La causa de inadmisibilidad parcial y referida a la unión de campesinos demandante, consistente en la falta de un acuerdo social válido para el ejercicio de la acción según lo requerido en el artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, no puede tener una respuesta favorable porque esa competencia de la asociación recurrente y según sus estatutos aportados al actual proceso (artículo 40.a), segundo apartado) corresponde a un órgano unipersonal cuál es su coordinador general, siendo así que la decisión de entablar un determinado litigio contra una determinada actividad administrativa tiene carácter individual que no por vía de un acuerdo adoptado por un órgano de carácter colegial; de acuerdo con ello y como el coordinador general ha sido el otorgante del poder notarial para pleitos, en el que por cierto queda constancia de aquella facultad, cumpliendo el acuerdo de la comisión ejecutiva de 2 de diciembre de 2010, resulta que aquel requisito necesario para la validez de la comparecencia juicio fue cumplido correctamente.

La otra causa de inadmisión parcial y con la misma referencia subjetiva, consistente en la ausencia de legitimación activa según la regulación contenida en el artículo 19.1.a) de aquella ley procesal , tampoco puede ser acogida porque con su planteamiento la representación letrada de la comunidad autónoma demandada omite un hecho de importancia, siendo que los actos administrativos recurridos de primer y de segundo grado no pusieron en duda el interés legitimador de aquella asociación toda vez que dieron respuesta a sus peticiones e inadmitieron la alzada porque la actividad contra la que iba dirigida no fue considerada como acto administrativo en un sentido estricto. Así las cosas, el hecho de plantear en este litigio esa excepción procesal implica contradecir decisiones previas adoptadas por esa Administración y que para la misma tienen efecto vinculante; siendo criterio general y constante de la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo -que por ser conocido no precisa de cita de resoluciones específicas- el de que la Administración no puede negar en vía procesal la legitimación aceptada en la vía administrativa previa

(FD Primero).

Por otro lado, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia estimó el recurso contra la inadmisión del recurso de alzada presentado contra la resolución de 25 de marzo de 2010, al considerar «que el acto de primer grado no se limitó a dar información sino que dio respuestas diversas a peticiones concernientes a la situación jurídica de los solicitantes frente a las actuaciones a realizar en campañas de saneamiento ganadero, reconociendo o negando a los mismos unos específicos derechos; con ello la actuación administrativa claramente va más allá de la mera información e incide positiva o negativamente en la esfera jurídica de los solicitantes concretada en el derecho a una prueba de contraste y en el derecho a conseguir una documentación específica. Si ello es como queda expresado no será posible compartir el fundamento de inadmisión del recurso de alzada contenido en el acto de 14 de marzo de 2011, el cual aplicó con desacierto el ya referido artículo 107; lo que hace deba estar incurso en el artículo 63.1 de la citada Ley 30/1992 » (FD Segundo).

En cuanto al tema principal sustantivo debatido, esto es, el derecho de los ganaderos demandantes a practicar pruebas de contraste y a obtener información sobre las pruebas oficiales realizadas, el Tribunal de instancia pone de manifiesto «que el acto administrativo de primer grado no niega ese derecho sino que lo reconoce pero condiciona su efectividad a la decisión del ganadero, lo que y a juicio de esta Sala no puede merecer censura alguna de ilegalidad habida cuenta de que no existe norma jurídica y en el ordenamiento sectorial específico que imponga un automatismo en este ámbito; ello es correcto porque la actuación posible del ganadero y en su indiscutible condición de interesado en la campaña de saneamiento queda a su criterio y decisión por lo que será el mismo quien pida a la Comunidad Autónoma lo que tenga por conveniente y oportuno a fin de ejercer sus derechos ante aquella y en relación con una concreta actuación administrativa» (FD Tercero).

Finalmente, la Sala de instancia, tras exponer sucintamente las campañas de saneamiento ganadero y sus normas reguladoras concluye que «el fundamento normativo estatal invocado por los demandantes no vale para defender la existencia del derecho que pretenden porque está referido a una modalidad de actividad administrativa distinta y cuya regulación es ajena a la de las citadas campañas» (FD Cuarto), para, seguidamente, pronunciarse sobre «la posibilidad de reconocimiento de ese pretendido derecho en el marco normativo de las campañas de saneamiento ganadero», en los siguientes términos:

[...] existe otra perspectiva de análisis de la cuestión debatida y que si bien referida a otros supuestos de actividad administrativa ya trataban las sentencias de este Tribunal de 27 de junio de 2006 (Procedimiento Ordinario 1885/2001) y de 22 de julio de 2011 (Procedimiento Ordinario 148/2007), una de las cuales ha sido invocada por la parte demandante, siendo la que repara en la condición jurídica de interesado y el derecho a poder contradecir pruebas que le perjudican en el ámbito del procedimiento administrativo, cuya base común y general es el artículo 35.e) de la Ley estatal de Régimen y Procedimiento 30/1992. Al respecto cabe decir que si bien la susodichas campañas son actuaciones generales conformadas por múltiples trámites, lo cierto es que también tienen una proyección individual en quienes son titulares de las explotaciones ganaderas, que según el artículo 112.4 del Decreto 266/1928 constituyen la "unidad de actuación"; paralelamente, los referidos titulares no pueden oponerse a la práctica de toma de muestras en los animales de su explotación pues como sanciona el artículo 35.1 de la ya expresada Ley 6/1994 son obligatorias, debiendo asumir su ejecución inmediata: del ganado que sea identificado como positivo con el correspondiente marcado, su sacrificio total o parcial, las medidas cautelares restrictivas sobre su explotación y sufragar los costes totales o parciales de esa actividad de saneamiento según establecen los artículos 113 y 114 de aquel decreto, pudiendo perder el derecho a la indemnización por sacrificio en las condiciones previstas en el artículo 11 de la citada Orden 162/2004 con el consiguiente expediente sancionador al que también hace mención el artículo 43 del Real Decreto 2611/1996 que también contempla análoga situación del ganadero. En función de estos parámetros jurídicos debe existir a favor del titular de la cabaña ganadera un derecho reaccional en el sentido de poder contradecir los resultados analíticos obtenidos por la Comunidad Autónoma y cuya morfología más adecuada no puede ser otra más que la del contraanálisis, derecho que comprenderá y para que pueda ser real y efectivo tanto la toma de muestras, como su custodia y conservación, y llegado el momento la realización de la analítica.

Entonces y si debe ser reconocido el derecho debatido en este litigio por causa de la condición de interesado, el acto administrativo de primer grado aquí impugnado por los demandantes infringe el citado artículo 35.e) y por ello debe quedar encajado en el supuesto contemplado en el artículo 63.1 de la expresada Ley 30/1992

(FD Quinto).

En base a lo expuesto, el Tribunal Superior de Justicia concluye con la anulación del acto originario impugnado, resolución de 25 de marzo de 2010, pues entiende que es dado «[...] aplicar los artículos 68 , 70.2 y 71.1.a ) y b) de la Ley Jurisdiccional con la consecuencia final estimatoria parcial de las pretensiones de plena jurisdicción ex artículo 31.1 y 2 de aquella ley deducidas acumulativamente por los demandantes» (FD Sexto).

TERCERO .- Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, el Servicio Jurídico de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, mediante escrito registrado el 8 de septiembre de 2014 interpuso el anunciado recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), formula tres motivos de casación. Así, en el motivo primero denuncia que la sentencia de instancia vulnera los arts. 76.1 y 79.1 de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal , así como los arts. 9 , 10 y 43 del Real Decreto 2611/1996, de 20 de diciembre , que regula los programas nacionales de erradicación de enfermedades de los animales.

En el segundo motivo aduce la infracción de los arts. 103 y 105 de la Constitución española , en relación con el art. 35.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LRJAPyPAC).

Y en el tercer y último motivo alega la violación del art. 149.1.16 de la Constitución española , del art. 71.1.9 del Estatuto de autonomía de Castilla y León (aprobado por Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero , en la redacción para por la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre), y de los arts. 117.3 y 117.4 de la Constitución .

Finalmente solicita el dictado de sentencia que, «con íntegra estimación del presente recurso, case la Sentencia impugnada, la anule y en su lugar declare la íntegra desestimación de las pretensiones dirigidas contra la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León [en] el Procedimiento Ordinario 140/2011, declarando la conformidad a derecho de la contestación de 25 de marzo de 2010, del Director General de Producción Agropecuaria, en relación con la solicitud presentada el 22 de abril de 2010».

CUARTO .- Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la Procuradora Sra. Gómez Castaño presenta, el día 30 de diciembre de 2014, escrito de oposición en el que, tras invocar la concurrencia de las causas de inadmisibilidad previstas en el art. 93.2.b ) y d) de la LJCA , se opone a cada uno de los motivos aducidos de contrario, y suplica a la sala «declare su inadmisibilidad, o subsidiariamente, lo desestime, declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente».

QUINTO .- Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 12 de abril de 2016, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El presente recurso de casación se formula contra la Sentencia de 30 de abril de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, que estimó en parte el recurso núm. 140/2011 , interpuesto por la Unión de Campesinos de Castilla y León y otros veintiuno más, por un lado, frente a la desestimación presunta del recurso de alzada instado contra la Resolución de 25 de marzo de 2010, de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León que, a su vez, desestimó el requerimiento efectuado por los recurrentes para que en la ejecución de las campañas de saneamiento ganadero se entregue a los ganaderos las actas de las ejecuciones, pruebas e informe técnico; y, por otro lado, contra la Orden de 14 de marzo de 2011, que inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 25 de marzo de 2010, del Director General de Producción Agropecuaria de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla León, resolviendo diversas solicitudes deducidas ante la Administración relativas a campañas de saneamiento ganadero .

SEGUNDO .- La sentencia recurrida después de rechazar las causas de inadmisión aducidas por la Administración demandada, estima el recurso contencioso administrativo y deja sin efecto la Orden de 14 de marzo de 2011 de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que inadmitió el recurso de alzada - pronunciamiento que no es cuestionado por la recurrente- interpuesto por don Lorenzo , en representación de la Unión de Campesinos de Castilla y León y otros veintiún ganaderos más. Consecuentemente, entra a resolver sobre la impugnación formulada mediante dicho recurso de alzada que tenía por objeto la resolución de 25 de marzo de 2010, del Director General de Producción Agropecuaria de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León, resolución que anula, con el reconocimiento a favor de los ganaderos demandantes del derecho a poder realizar contraanálisis en los términos expuestos en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida.

TERCERO.- Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en base a los siguientes motivos de casación, todos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción :

I.- Por infracción de los arts. 76.1 y 79.1 de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal y de los arts. 9 , 10 y 43 del Real Decreto 2611/1996, de 20 de diciembre , por el que se regulan los programas nacionales de erradicación de enfermedades de los animales.

II.- Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal, concretamente los arts. 103 y 105 de la Constitución española (en lo sucesivo, CE) en relación con el art. 35.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAPyPAC).

III.- Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal, concretamente el art. 149,1.16 de la CE y del art. 71.1.9º del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero en la redacción dada por la Ley Orgánica 14/2007, de 20 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, y por vulneración de los art. 117, 3 y 4 de la CE .

CUARTO.- La sentencia recurrida delimita la cuestión litigiosa en el FJ 3 y acota la controversia, constatando que una parte del contenido de las solicitudes de los actores fue aceptado por la Administración en la resolución recurrida, dictada en fecha 25 de marzo de 2010, concretamente en todo cuanto se referían las solicitudes a determinadas obligaciones documentales de los veterinarios actuantes, a cumplimentar a través de la denominada ficha de establo, donde se reflejarían los animales chequeados, así como la fecha de realización y la enfermedad para la que han de ser analizas las muestras, así como la indubitada identificación de las mismas. También acepta la citada resolución administrativa que, a solicitud de cada ganadero, le sean enviados por escrito los resultados de las pruebas así como la consideración de los animales positivos. Estos extremos de la resolución administrativa de 25 de marzo de 2010 son compartidos por la Sala de instancia, que afirma no encontrar en ellos censura alguna de ilegalidad. De manera que el tema litigioso queda acotado en la sentencia recurrida (FJ 3) a «[...] si los demandantes en su condición de titulares de explotaciones ganaderas y ante las campañas de saneamiento tienen, principalmente, derecho a practicar pruebas de contraste [...]», lo cual había sido instado por los ganaderos recurrentes y por la Unión de Campesinos de Castilla y León mediante diversos escritos que solicitaban de la Administración demandada, entre otros extremos que no son ahora del caso al no ser objeto de controversia, que «[...] II. - de cada animal sometido a saneamiento se extraigan ejemplares homogéneos de cada muestra, adoptándose cuantas medidas sean precisas para garantizar la identidad de las mismas con su contenido y el animal correspondiente, y específicamente, que se haga entrega de los tubos con las muestras extraídas del ganado de su explotación, con la finalidad de poder solicitar, en su caso, un análisis contradictorio [...]».

QUINTO.- La parte recurrida opone dos causas de inadmisibilidad del recurso de casación, previstas en el art. 93.2 de la Ley de la Jurisdicción . En primer lugar aduce que el asunto carece de interés casacional porque no posee el suficiente contenido de generalidad, alegación que ha de ser rechazada puesto que no se puede confundir el interés casacional con el número de situaciones a las que puede afectar. Además de que el pronunciamiento recurrido afecta a un nutrido grupo de ganaderos que dedujeron la pretensión ante la Administración y luego impugnaron su actuación, sí existe interés casacional a juicio de esta Sala, puesto que el pronunciamiento recurrido y el criterio que sobre la cuestión debatida establezca este Tribunal al resolver el recurso, es susceptible de aplicación por la Administración al resolver otras situaciones, iguales, análogas o semejantes, aunque entre ellas no exista identidad absoluta, máxime atendido el carácter general de las campañas de erradicación de enfermedades animales que están, por su misma naturaleza, destinadas a un ámbito muy amplio de explotaciones ganaderas, y son de realización periódica y reiterada en el tiempo, características todas ellas que determinan que resulte de interés casacional la fijación de criterio de este Tribunal sobre la cuestión examinada. En este mismo sentido cabe citar la STS de 21-02-2014, RC 5956/2011 , FJ 3, que declara: «Respecto de la falta de interés casacional, no podemos estimar la concurrencia de dicha causa porque la misma no puede ser confundida con el interés del recurso, ni con la afectación a un gran número de situaciones del artículo 93.2.e) de la LJCA , que, según viene declarando esta Sala, por todas, Sentencia de 12 de julio de 2004 (recurso de casación nº 1233/2002 ) no es menester que sea actual, sino que basta con que aparezca su potencialidad futura respecto a plurales situaciones. No es necesario, por tanto, que las situaciones afectadas hayan sido o vayan a ser planteadas ante los tribunales, sino que basta con que el criterio que se establezca por este Tribunal al resolver el recurso sea susceptible de aplicación por la Administración a otras situaciones iguales, análogas o semejantes, aunque no exista entre ellas una identidad absoluta, ni por supuesto se refieran la misma plan de labores. No cabe, por tanto, excluir la generalización del interés en relación con el caso examinado».

SEXTO.- Tampoco puede prosperar la segunda causa de inadmisión aducida, con cita del art. 93.2.b), en relación con el art. 86.4, ambos de la LJCA . Se alega que el tercer motivo del escrito de interposición invoca la infracción de normas - art. 149.1.16 de la CE y del art. 71.1.9 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 13 de noviembre , y por vulneración de los arts. 117,3 º y 4º de la CE - que a juicio de la recurrida no han sido objeto de debate en el proceso o que no han sido consideradas por la sentencia de recurrida. Pero dicha afirmación no es exacta, pues sí se hace en la sentencia recurrida (FFJJ 4 y 5) la cita y consideración de las normas y competencias, tanto estatales como autonómicas, en la materia de sanidad animal y las disposiciones que regulan los programas de saneamiento ganadero. Además, no puede confundirse la invocación de una nueva norma para proporcionar mayor sustento y cobertura a la cuestión que ya había sido alegada en la instancia -como es el caso-, con la invocación de cuestiones o motivos inéditos en el recurso contencioso-administrativo.

SÉPTIMO.- Entrando en el examen de los motivos de casación, procede examinar en primer lugar el motivo segundo, donde se denuncia, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal, concretamente los arts. 103 y 105 de la CE , en relación con el art. 35.e) de la LRJAPyPAC. Anticipamos el examen de ese motivo, ya que es precisamente el citado art. 35.e), la disposición legal que la sentencia de instancia considera infringida por el acto administrativo recurrido, y en aplicación e interpretación se sustenta el fallo estimatorio recurrido. Vaya por delante que no es exacto, como afirma la Administración recurrente, la Junta de Castilla y León, que no hubiera sido invocado el art. 35 por la parte demandante. Sí lo fue en el fundamento de derecho cuarto de la demanda, entre otros, aunque es cierto que de forma no muy precisa. Pero en cualquier caso el motivo de casación se sustenta en la infracción de derecho sustantivo, por lo que la cuestión procesal de si el precepto fue invocado de manera precisa por la demandante carece de relevancia a efectos del recurso de casación.

Conviene reseñar, para situar en sus términos el enfoque de la Sala de instancia, que en el FJ 4 de la sentencia recurrida se analiza la Ley 8/2003 de Sanidad Animal, así como el Real Decreto 2611/1996 y la normativa autonómica relevante, concluyendo en el FJ 5 que a la luz de estas normas el derecho pretendido por los actores tenía nulas posibilidades de ser reconocido, al no haber sido impugnada indirectamente por los recurrentes la normativa estatal ni la autonómica que disciplinan las campañas de saneamiento animal y no contemplar dichas normas la prueba de contraanálisis en la forma pretendida. También en el mismo FJ 5 señala la Sala de instancia que los litigantes no especificaban en su petición el ámbito del derecho que pretenden, ni en su extensión temporal ni por razón de la Administración responsable (campañas estatales o autonómicas).

No obstante ello, la sentencia examina la pretensión de los actores desde el punto de vista de su condición de interesados, y , con fundamento en el art. 35.e) de la Ley 30/1992 , de Procedimiento Administrativo Común, concluye que «[...] debe existir a favor del titular de la cabaña ganadera un derecho reaccional en el sentido de poder contradecir los resultados analíticos obtenidos por la Comunidad Autónoma y cuya morfología más adecuada no puede ser otra más que la del contraanálisis, derecho que comprenderá y para que pueda ser real y efectivo tanto la toma de muestras, como su custodia y conservación, y llegado el momento la realización de la analítica. Entonces y si debe ser reconocido el derecho debatido en este litigio por causa de la condición de interesado, el acto administrativo de primer grado aquí impugnado por los demandantes infringe el citado artículo 35.e) y por ello debe quedar encajado en el supuesto contemplado en el artículo 63.1 de la expresada Ley 30/1992 .[...]». Y ya en su parte dispositiva, dice así el fallo de la sentencia recurrida: «Que rechazando las causas de inadmisión y estimando en parte el Recurso Contencioso-administrativo ejercitado por quienes quedan identificados en el encabezamiento de esta resolución, sustanciado por el cauce del Procedimiento Ordinario 140/2011 y dirigido contra los actos autonómicos de 25 de marzo de 2010 y de 14 de marzo de 2011 antes expresados, debemos anular y anulamos los mismos por ser disconformes con el ordenamiento jurídico. Reconocemos a favor de los ganaderos demandantes el derecho a poder realizar contraanálisis en los términos expuestos en el fundamento jurídico quinto esta ( sic ) sentencia. [...]».

La Sala de instancia hace un doble enfoque de los programas de erradicación de enfermedades de los animales. Por una parte, en tanto actuación administrativa dirigida a satisfacer un interés general en la protección de la salud pública mediante el desarrollo de estos programas de erradicación de enfermedades de los animales, la sentencia recurrida considera que está claramente articulado el modo en que ha de proceder de la Administración y la técnica y protocolo de obtención de las muestras y práctica de los análisis, hasta el punto de constatar que no impugnada la normativa que disciplina estos programas de erradicación - entre la que cita con relevancia de normas estatales la Ley 8/2003 y el Real Decreto 2611/1996-, «[...] el derecho pretendido tiene nulas posibilidades de ser reconocido» (FJ 5 de la sentencia recurrida). Pero a renglón seguido analiza la cuestión desde la perspectiva individual de cada ganadero o "unidad de actuación" y es aquí donde concluye que ante la eventualidad de que de la actuación administrativa puedan derivar consecuencias gravosas para los ganaderos recurrentes, «[...] debe existir un derecho reaccional en el sentido de poder contradecir los análisis [...]».

Por tanto no es que la sentencia de instancia proclame la existencia de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico en el ámbito de un determinado procedimiento administrativo, sino que viene a conformar, con base en el derecho previsto en el art. 35.e) de la Ley 30/1992 , un determinado modo de proceder de la Administración en la ejecución de los programas de control de las enfermedades animales, que estaría así obligada a obtener ejemplares homogéneos de cada muestra, y, lo que es más relevante, a hacer entrega al respectivo ganadero de los tubos con las muestras extraídas al ganado de su explotación , con la finalidad de poder solicitar en su caso, un análisis contradictorio, pues así es como se pidió por los recurrentes. Ello nos debe llevar al análisis del derecho garantizado en el art. 35 de la LRJAPyPAC y si su aplicación permite hacer el pronunciamiento que contiene la sentencia de instancia.

El art. 35 de la LRJAPyPAC está encuadrado en el Título IV, Capítulo I de la citada Ley , donde se configuran una serie de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas, entre los que se reconoce el derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. Basta la lectura del precepto transcrito para advertir que el razonamiento de la sentencia no es correcto en este punto, pues en modo alguno el art. 35. e) de la LRJAPyPAC otorga a los administrados una facultad como la declarada por la sentencia de instancia, que se desarrollaría, no en el ámbito de las alegaciones - que es el propio del art. 35.e) de la LRJAPyPAC, sino en el de la prueba.

Lo que otorga el art. 35.d) de la LRJAPyPAC, como desarrollo legal del principio de audiencia de los interesados en el marco del procedimiento administrativo, que garantiza el art. 105, 3º de la CE , es el derecho a realizar alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, y nada tiene que ver este derecho con lo que la sentencia denomina como un derecho de contraanálisis que, por su propia finalidad y objetivo, habría de situarse en el ámbito o fase de prueba en el procedimiento administrativo. El art. 35.e) de la LRJAPyPAC no reconoce ni garantiza a los interesados el derecho a de que les sean entregadas determinadas muestras para su posterior análisis, o a que las muestras que obtenga la Administración en el ejercicio de determinada potestad de control sanitario, como son las campañas de saneamiento ganadero, hayan de ser en un determinado número o forma, ni, que determinadas muestras sean entregadas a los ganaderos, que es cabalmente lo que pretendieron los actores en las solicitudes deducidas ante la Administración.

Así pues, el motivo de casación por infracción del art. 35.e) de la LRJAPyPAC ha de ser estimado, sin necesidad de realizar mayor análisis de las otras dos normas citadas en este mismo motivo , art. 103 y 105.3º de la CE , puesto que han sido invocadas por la recurrente a los meros efectos de contextualizar el alcance del art. 35.e) de la LRJAPyPAC, siendo éste el precepto que ha sido infringido efectivamente por la sentencia recurrida, por lo que procede que sea casada y, en consecuencia, entremos a resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, conforme al art. 95.2.d) de la LJCA , y ello sin que resulte preciso analizar los otros dos motivos de casación, sin perjuicio de que las cuestiones que en ellos se plantean van a ser abordadas al resolver sobre el fondo del litigio.

OCTAVO.- Varias de las cuestiones suscitadas en la instancia, como el rechazo de las causas de inadmisibilidad opuestas por la demandada, no han sido discutidas por las partes en sus escritos de recurso de casación, como tampoco la satisfactoria respuesta que a juicio del Tribunal se dio al resto de las pretensiones deducidas en la vía administrativa y ajenas a la relativa al derecho a los contraanálisis. Así pues, lo procedente es que acogiendo lo que al respecto se razona en la sentencia recurrida, concretamente en sus FFJJ1, 2, 3 y 4, rechacemos las causas de inadmisibilidad aducidas, anulemos la orden de 14 de marzo de 2011, que inadmitió el recurso de alzada, y entremos en el fondo del enjuiciamiento de la resolución de 25 de marzo de 2010, del Director General de Producción Agropecuaria de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla León, y ello tan sólo en el aspecto cuestionado del derecho a los contraanálisis, que es el único aspecto litigioso.

NOVENO.- Recordemos antes de continuar adelante lo que los actores pidieron en vía administrativa pues su denegación constituye el acto administrativo recurrido. Solicitaron allí que en las campañas de saneamiento ganadero a realizar por la Administración y respecto a la explotación de cada uno de los solicitantes (folios 1 a 34 del expediente administrativo): «[...] II. - de cada animal sometido a saneamiento se extraigan ejemplares homogéneos de cada muestra, adoptándose cuantas medidas sean precisas para garantizar la identidad de las mismas con su contenido y el animal correspondiente, y específicamente, que se haga entrega de los tubos con las muestras extraídas del ganado de su explotación, con la finalidad de poder solicitar, en su caso, un análisis contradictorio [...]», pretensión que fue denegada por la Administración en los términos que constan a los folios 35 a 38 del expediente administrativo.

Los actores invocan en su demanda, como soporte del derecho a la realización de análisis contradictorias en la forma pretendida, los arts. 76.1 y 79.1 de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal , y la disposición transitoria primera de la misma, y por remisión de ésta, el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , de protección de consumidores y usuarios, en particular sus arts. 15 y 16, así como el Real Decreto 2611/1996, de 20 de diciembre , por el que se regulan los programas nacionales de erradicación de enfermedades de los animales, y finalmente los arts. 35 , 78 , 80 , 81 y 137 de la LRJAPyPAC, así como el art. 24.2º de la CE .

Respecto a los art. 76.1 y 79.1 de la Ley 8/2003, ambos preceptos se sitúan en el Título V de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal , que tiene por rúbrica "Inspecciones infracciones y sanciones". Por tanto, se trata de normas que regulan las actividades de inspección, potestad administrativa distinta a las campañas de saneamiento ganadero en sentido estricto, que se regulan en el Capítulo III, del Título II, de la citada Ley 8/2003, de Sanidad Animal. El art 76.1 de la citada Ley se limita a establecer: «Por los órganos competentes de las Administraciones públicas se establecerán los controles oficiales precisos para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en esta Ley. Dichos controles podrán ser sistemáticos o aleatorios en cualquier momento o lugar donde circulen o se encuentren animales o productos de origen animal». Por lo que hace al art. 79.1 se dispone que: «Los funcionarios que desarrollen las funciones de inspección estarán autorizados para: [...] d) Tomar muestras de los animales o de cualesquiera materiales sospechosos, de acuerdo con el procedimiento establecido reglamentariamente, a fin de proceder a efectuar o proponer las pruebas, exámenes clínicos o de laboratorio y contrastaciones que se estimen pertinentes».

Es evidente que ninguna de estas facultades y ámbitos de actuaciones se refieren a las campañas de saneamiento ganadero, sino a la forma en que se ejercen las potestades inspectoras, y desde luego no se puede sustentar en estos preceptos lo pretendido por los actores. En realidad, el planteamiento que hacen los demandantes utiliza los art. 76.1 y 79.1.d) de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal , para reconducir su pretensión a la aplicación de lo previsto en la disposición transitoria primera de la citada Ley 8/2003 , de sanidad animal, y en particular al Real Decreto 1945/1983, de 22 de mayo. Concretamente, prevé la disposición transitoria primera de la Ley 8/2003 lo que sigue: « Disposición transitoria primera. Procedimiento de inspecciones. Hasta tanto se establezcan procedimientos específicos en materia de inspecciones, será de aplicación lo dispuesto al efecto en el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, en todo aquello que no se oponga a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y sus Reglamentos de desarrollo, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas».

Pero ya se ha dicho que las campañas de saneamiento ganadero no constituyen un procedimiento de inspección, sino una actividad administrativa sanitaria de carácter especial, enmarcada en el Capítulo III, del Título II, de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal, que tiene por rúbrica la lucha, control y erradicación de enfermedades de los animales. Por tanto carece de fundamento la invocación del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio cuyas disposiciones sólo son de aplicación en aquel ámbito inspector y de ejercicio de la potestad sancionadora.

DÉCIMO .- Régimen jurídico de los programas de erradicación de enfermedades de los animales .

Dado que los actores invocan en favor de su pretensión el Real Decreto 2611/1996, de 20 de diciembre, conviene iniciar el análisis de la cuestión con las principales previsiones legales sobre la materia, contenidas en la Ley 8/2003, de Sanidad Animal, a la que sirve de desarrollo en este concreto aspecto el citado Real Decreto 2611/1996, de 20 de diciembre.

La principal previsión de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal, sobre estos programas está destinada a garantizar el derecho de indemnización de los perjuicios ocasionados a los propietarios en el marco de la ejecución de estas campañas, bajo el cumplimiento de ciertas condiciones. Así, dice el art. 25 de la Ley 8/2003 : «Artículo 25. Programas nacionales de prevención, control, lucha y erradicación de enfermedades de los animales

1. Se someterán a programas nacionales de prevención, control, lucha y erradicación de enfermedades de los animales aquéllas que se determinen por la Administración General del Estado, consultadas con carácter previo las Comunidades Autónomas y consultado el Comité Nacional del Sistema de Alerta Sanitaria Veterinaria, en función de sus repercusiones económicas, sanitarias y sociales. Dichos programas se regirán por lo dispuesto en este artículo, siéndoles de aplicación, en defecto de previsión expresa, lo regulado en el presente capítulo.

2. Cuando el desarrollo de los programas establezca el sacrificio obligatorio de los animales afectados, éstos, debidamente marcados e identificados, serán sacrificados de inmediato o, en su caso, en el plazo que determine la normativa aplicable. En estos supuestos, el sacrificio de los animales y la indemnización se regirán por lo dispuesto en los artículos 20 y 21

.

Por su parte, el art. 20.1, al que se remite el art. 25, previene: «Sacrificio obligatorio 1. Tanto en fase de sospecha, como una vez confirmado el diagnóstico de la enfermedad, por la autoridad competente de que se trate podrá establecerse el sacrificio obligatorio de los animales sospechosos, enfermos, que corran el riesgo de ser afectados, o respecto de los que así sea preciso como resultado de encuestas epidemiológicas, como medida para preservar de la enfermedad y cuando se trate de una enfermedad de alta difusión y de difícil control, o cuando así se estime necesario». Y el art. 21 dice así: «Indemnizaciones 1. El sacrificio obligatorio de los animales y, en su caso, la destrucción de los medios de producción que se consideren contaminados dará lugar a la correspondiente indemnización por la autoridad competente, en función de los baremos aprobados oficialmente y en la forma y condiciones establecidos reglamentariamente».

Resulta por tanto que los programas de erradicación de enfermedades de los animales no son una faceta de actuaciones de inspección encaminadas a detectar determinados incumplimientos, y en su caso, a un eventual procedimiento sancionador, sino antes bien, a realizar una actuación preventiva y de erradicación con fines de salud pública, que el art. 43.2º de la CE encomienda a los Poderes públicos, sin perjuicio de que, en caso de que genere una situación de perjuicio para el ganadero afectado, dará derecho a la correspondiente indemnización establecida reglamentariamente, como manifestación del principio de indemnidad que para el caso de sacrificio patrimonial por causa de utilidad pública establece el art. 33.3 de la CE . De ahí también que la invocación en la demanda del art. 137 de la LRJAPyPAC, relativa al principio de presunción de inocencia, carezca de relevancia dado que no se está ejerciendo una potestad sancionadora.

El desarrollo de los programas de erradicación de enfermedades de animales, cuando estos son de ámbito nacional, se ha regulado por el Real Decreto 2611/1996, de 20 de diciembre, que establece las bases de esta actuación ( disposición adicional primera del RD 2611/1996 ) sin perjuicio de las competencias de desarrollo y ejecutivas de las Comunidades Autónomas. Su art. 1 establece su ámbito, consistente en fijas las normas para la elaboración, planificación, coordinación, seguimiento y evaluación de los programas nacionales de erradicación de enfermedades de los animales que serán de obligado cumplimiento en todo el territorio del Estado.

Como quiera que se trata de una actividad de salud pública, preventiva y en la que se indemnizan a los ganaderos afectados cuando resulte preciso el sacrificio de animales u otras situaciones de perjuicio patrimonial por medidas cautelares, siempre bajo las condiciones del respectivo programa y baremo indemnizatorio, se configura un estricto régimen de obtención de datos, diagnóstico y evaluación, del que merece la pena mencionar -por afectar al régimen de análisis- lo que dispone el art. 9: «Los laboratorios oficiales en materia de sanidad animal de las Comunidades Autónomas y los laboratorios autorizados, a tal efecto, por los órganos competentes de dichas Comunidades, son los únicos que realizarán el diagnóstico laboratorial, mediante la utilización de técnicas analíticas oficialmente aprobadas, de las muestras destinadas al diagnóstico de las enfermedades contempladas en el ámbito de aplicación de este Real Decreto, y que hayan sido obtenidas en dichas Comunidades Autónomas. Los citados órganos competentes remitirán a la Subdirección General de Sanidad Animal la lista de los laboratorios oficiales y autorizados». Y como consecuencia de la exclusividad de estos centros en la práctica de las pruebas, el art. 11 dispone del Real Decreto 2611/1996 : «2 [...] queda prohibida la comercialización y venta de estos productos, así como su tenencia, con excepción de las entidades elaboradoras y los laboratorios contemplados en el artículo 9 del presente Real Decreto ». Por su parte, el art. 10 del tantas veces citado Real Decreto 2611/1996 reafirma el carácter reglado de las técnicas de análisis al establecer que «El diagnóstico de la brucelosis bovina, la tuberculosis bovina, leucosis enzoótica bovina, perineumonía contagiosa bovina y brucelosis ovina y caprina por "brucella melitensis, se realizará siguiendo lo dispuesto en los anexos 1, 2, 3, 4 y 5, respectivamente, del presente Real Decreto».

Las consecuencias de la identificación de animales reaccionantes positivos a los análisis efectuados, que en todo caso deberán ser en estos centros de referencia y realizados por la Administración o personal autorizado por la mismas, siguen, en lo que ahora interesa, un régimen de indemnización ya previsto en el art. 25 de la Ley 8/2003 de sanidad animal, que reitera el art. 17 1 del Real Decreto 2611/1996 , disponiendo: «Los ganaderos que como resultado de las actuaciones llevadas a cabo en cumplimiento de lo dispuesto en el presente Real Decreto hayan tenido que sacrificar sus animales, tendrán derecho a percibir una indemnización por cada uno de ellos de acuerdo con el baremo establecido al efecto que se encuentre en vigor en el momento del sacrificio».

Finalmente conviene reseñar que el régimen indemnizatorio previsto está sometido al cumplimiento de determinadas condicionas, de las que interesa destacar el cumplimiento de la orden de sacrificio en determinado plazo. Así, previene el citado art. 17 del RD 2611/1996 que se perderá el derecho a la indemnización por sacrificio de animales reaccionantes positivos en el marco de la ejecución de los programas nacionales de erradicación contemplados en el ámbito de aplicación del presente Real Decreto cuando, previa audiencia del interesado, se compruebe la concurrencia de alguna de las siguientes circunstancias, entre las que se encuentra la prevista en el 17.2.d): «La omisión del sacrificio de animales reaccionantes positivos pasado el plazo de treinta días, a partir de la notificación de la positividad».

Pues bien este es el régimen normativo de las campañas de erradicación de enfermedades de los animales, para cuya ejecución dedujeron sus pretensiones de los actores. Y antes de continuar, conviene destacar aquí que en ningún momento se impugnan indirectamente por los actores, ex art. 26.1 de la LJCA , ninguna de las normas reglamentarias que resultan aplicables, ni de ámbito estatal, como el citado Real Decreto 2611/1996, ni de ámbito autonómico. Por lo que no hemos de adentrarnos en tachas de eventual ilegalidad que, sencillamente, no se han opuesto.

La naturaleza de estos programas, al que están sometidos obligatoriamente los propietarios o responsables de animales comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 8/2003, habilita a la Administración, por razones de eficacia y seguridad de la población a monopolizar la práctica de los análisis y ello en aras de la salvaguarda de la salud pública, finalidad a la que va enderezada la regulación de los citados arts. 9 , 10 y 11 del Real Decreto 2611/1996 . Todo ello tiene sustento bastante tanto en las potestades públicas reconocidas a la Administración para tutelar la salud pública a través de medidas preventivas ( art. 43.2º de la CE ), como en la subordinación de la propiedad privada a los intereses generales sin perjuicio de la debida indemnización ( art. 33 de la CE ). Y ello hasta el punto de poder imponer no sólo las medidas de análisis y pruebas obligatorias, sino incluso el sacrificio obligatorio pero indemnizado de los animales bajo determinadas condiciones, en los términos previstos en el art. 25 de la Ley 8/2003 que, a estos efectos se remite a los arts. 20 y 21 de la misma Ley . Por ello, resulta coherente con la naturaleza de las potestades ejercidas y la restricción del ámbito de laboratorios autorizados a la práctica de las pruebas, que se tipifique como infracción el incumplimiento de lo previsto el art. Real Decreto 2611/1996, como prevé el art. 43 del mismo, mediante su remisión a lo dispuesto en el art. 84.17 de la Ley de Sanidad Animal , por la omisión de los análisis, pruebas y test de detección de enfermedades como su no realización en los laboratorios designados por el organismo competente.

Hecha esta exposición del régimen normativo y habida cuenta de su plena aplicabilidad, al no ser objeto de impugnación indirecta, estamos en condiciones de verificar que lo que pretenden los actores, el denominado en la demanda derecho al contraanálisis, no tiene apoyatura en el régimen normativo de los programas de erradicación de enfermedades de los animales. Y esta ausencia de previsión es perfectamente coherente con el objeto y régimen indemnizatorio que se establece en el mismo, puesto que las decisiones adoptadas en su desarrollo que causen un sacrificio patrimonial a los ganaderos son indemnizables bajo determinadas condiciones.

Ahora bien, ello no origina indefensión alguna a los recurrentes ni vulnera su presunción de inocencia como aducen en su demanda. En primer lugar porque ya se ha dicho que no se trata de un procedimiento sancionador, y en segundo lugar porque el régimen de los programas de erradicación de enfermedades de los animales no impide ni limita la impugnabilidad de las concretas decisiones administrativas que se adopten en estos programas, impugnación que resultará posible conforme a las reglas generales de la LRJAPyPAC cuando el ganadero esté en desacuerdo. Es cierto que a la luz de los preceptos transcritos, la obligación de sacrificio del animal reaccionante positivo constituye un deber impuesto al ganadero, pero no por ello deja de existir la posibilidad de la impugnación de toda decisión administrativa que el ganadero considere perjudicial para sus derechos e intereses, pues en modo alguno la Ley 8/2003 o el Real Decreto 2611/1996 prohíben tal impugnación. Antes bien, las normas analizadas establecen la obligación administrativa de notificar al ganadero el resultado positivo de las pruebas, otorgando un plazo máximo de hasta treinta días ( art. 17 del RD 2611/1996 ) para proceder al sacrificio del animal, por lo que el ganadero está en disposición de poder mostrar su desacuerdo con el resultado de los análisis realizados y deducir las pretensiones que convengan a su derecho.

En definitiva, nada impide que el ganadero puede hacer valer su oposición y reclamar, aquí sí, la práctica de aquellas pruebas que resulten necesarias para la defensa de sus pretensiones, con aplicación del régimen de instrucción del art. 78 y de los derechos previstos en los artículos 80 y 81 de la Ley de Procedimiento Administrativo , sobre prueba en el procedimiento administrativo, siendo obvio que ningún obstáculo cabe oponer por la Administración para que, con estricto cumplimiento del Real Decreto 2611/1996 en cuanto a las características del laboratorio y personal que las realicen, se practiquen aquellas pruebas y análisis que en el marco de este procedimiento se tengan por conveniente. Y ello tanto por la plena disponibilidad del material obtenido en la toma de muestras recogidas en el ámbito del programa de control, como por la posibilidad de realizar nuevos análisis -el plazo de sacrificio obligatorio lo permite- siempre siguiendo la regla de los centros autorizados establecidos en el art. 9 del Real Decreto 2611/1996

Por lo expuesto hemos de concluir que sí existe un cauce procedimental en el que los ganaderos pueden ejercitar plenamente su derecho de defensa, tanto en cuanto a las alegaciones como en la solicitud de prueba, y que carece de fundamento normativo la exigencia de que con vistas a un futuro y eventual desacuerdo con las decisiones que pueda adoptar Administración, se imponga a la misma la forma de obtener y conservar las muestras recogidas en el desarrollo de las campañas de saneamiento ganadero. En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso administrativo en este punto, al resultar conforme a Derecho la resolución administrativa que denegó el llamado derecho al contraanálisis en los términos que se solicitó por los actores.

En materia de costas, al estimarse el recurso de casación, no ha lugar a imponer las costas causadas en el mismo ( art. 139.2º de la LJCA ), como tampoco de las causadas en la instancia, habida cuenta del rechazo de las causas de inadmisibilidad y la estimación parcial respecto a la orden de 14 de marzo de 2011 ( art. 139.1 de la LJCA ).