STS, 18 de Abril de 2016

La Sección segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó, con fecha doce de diciembre de dos mil catorce, auto en la Pieza de Ejecución del recurso 397/2004 en cuya Parte Dispositiva se acuerda: "Desestimar el recurso de reposición interpuesto por el Ayuntamiento de Rafelcofer contra el Auto de 28 de octubre pasado (...)" que, a su vez, ordenaba "La nulidad del Acuerdo de 30 de julio de 2014 por lo que atañe al cumplimiento de la Sentencia de cuya ejecución se trata, y requerir al Ayuntamiento para que tramite y apruebe la Homologación y PRI del Sector en los términos exigidos por el Tribunal Supremo".

Notificadas dichas resoluciones a las partes, la representación procesal de la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de nueve de enero de dos mil quince, en la que se acordaba su emplazamiento para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

El Ayuntamiento de Rafelcofer formalizó su escrito de interposición en un único motivo casacional, "al amparo de la letra c) del apartado 1 del artículo 87 de la Ley Jurisdiccional por considerar que los Autos de la Sala de instancia contradicen los términos del fallo que se ejecuta y resuelve cuestiones no decididas directa o indirectamente en la sentencia al imponer una forma concreta de ejecución que a nuestro entender excede de lo resuelto en su día por este Tribunal Supremo, que se limitó a exigir que se ampliara el vial Este dentro del ámbito territorial de PRIM, pero sin prohibir en ningún momento que pudiera modificarse dicho ámbito para acometer la ampliación del referido vial, ni imponer la obligación de respetar el ámbito originario." Entiende la parte que esta exigencia última no se contiene en la Sentencia de este Tribunal y no podría imponerse, en virtud de la prohibición contenida en el artículo 71.2 LJCA , suplantando el órgano jurisdiccional a la administración en el ejercicio de sus facultades discrecionales entre las que se encuentran las de planificación urbanística. Y esto es lo que "ha hecho la Sala de instancia al declarar la nulidad de la Modificación del PRIM redactada por el Ayuntamiento de Rafelcofer para dar cumplimiento a la sentencia de este Tribunal, desde el momento en que le impone de forma forzosa una única solución, consistente en ampliar el vial Este hacia el interior del sector, ..."

Acordada la admisión a trámite por resolución de catorce de septiembre de dos mil quince, y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado: la recurrida, Dña. Ofelia , formuló las alegaciones que estimaba necesarias para acabar solicitando que es "conforme a derecho el Acuerdo Plenario de 30 de julio de 2014 anulado por la Sala de instancia a través de los Autos de 28 de octubre y 12 de diciembre de 2014 , que por tal motivo deben ser anulados."

Tramitado el mismo, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el doce de abril de dos mil dieciséis, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana se siguió el Recurso Contencioso-administrativo 397/2004 , promovido por Dª. Ofelia contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptado en su sesión de 27 de junio de 2.003, aprobatorio de la Homologación y Plan de Reforma Interior (PERI) del Sector 3 AB de Rafelcofer; recurso posteriormente ampliado al Acuerdo del citado Ayuntamiento, de 20 de octubre de 2.004, por el que se aprobó el Proyecto de Urbanización de la Actuación Aislada en el interior del sector 3, y se concedió licencia para la construcción de cuatro viviendas adosadas.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 26 de septiembre de 2008 del tenor literal siguiente: "FALLO. Se estima parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Dª. ........contra la desestimación, por silencio, del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 27 de junio de 2.003 ante la Conselleria de Territorio y Vivienda, aprobatoria de la homologación y plan de reforma interior del sector 3 AB de Rafelcofer y contra la resolución municipal de 20 de octubre de 2.004, aprobatoria del proyecto de urbanización de la actuación aislada, actos administrativos que se anulan por ser contrarios a derecho en lo que se refieren a la programación como actuación aislada de 1.036'32 m2, la cual ha de unirse al resto de la actuación integrada. Igualmente se anula la resolución municipal de 20 de octubre de 2.004, aprobatoria del proyecto de urbanización de la actuación aislada. Se desestima el recurso en lo demás. No se hace expresa imposición de costas".

Interpuesto recurso de casación contra dicha resolución, por esta Sala y Sección se dictó sentencia de 29 de febrero de 2012, en el recurso de casación 6392/2008 , en el que la anulamos y casamos, únicamente en cuanto declaró conforme a derecho la ordenación del viario prevista en el Plan de Reforma Interior.

La sentencia empieza por afirmar que "De conformidad con la ordenación contenida en el PERI -en concreto la contemplada en el Plano de Ordenación nº 2, de red viaria, alineaciones y alturas-, efectivamente se prevé la creación de dos grandes manzanas, de forma rectangular, que dan frente, en su lado de mayor longitud correspondiente a su lindero oeste, a una vía de nueva apertura, que atraviesa el sector en sentido norte-sur, con una sección de 10 mts., unas aceras de 1,50 mts. y un ancho de calzada de 7 metros; mientras que, en su lindero este (donde se sitúa el conflicto base de las presentes actuaciones), las citadas futuras manzanas lindan con una calle de nueva apertura, a la que asigna -solo- una anchura, incluida la acera en un lateral, de 5 metros. Este viario, como dice la recurrente, se configura como una semicalle, posiblemente para completar su anchura en futuras actuaciones".

En definitiva se razona que "Del análisis de la documentación del expediente administrativo y de los informes periciales se concluye que la ordenación del PERI impugnado es incoherente y carece de lógica al diseñar un vial en su lindero este que no reúne las condiciones para constituir acceso rodado a las parcelas al que dan frente, sin que, ni en vía administrativa, ni judicial, las Administraciones hayan ofrecido razones convincentes de las causas que impedían dotar de mayor anchura a ese viario.

La Sala de instancia, al reconocer que, aunque en ese frente las parcelas carezcan de acceso rodado, ello no lo convierte en ilegal, se opone a la exigencia de racionalidad que el planeamiento exige, pues con ello, al razonar así, no tiene en cuenta que el diseño del planeamiento y su ejecución deben tener por resultado la creación de terrenos -esto es, solares-, aptos para materializar en ellos los usos y intensidades previsto en el Plan, siendo preciso para ello que los mismos reúnan las condiciones para ser edificados, entre ellas la de disponer de acceso rodado. En este sentido, el artículo 6.1.a) de la LRAU -en su redacción primitiva aplicable al caso ratio temporis - disponía como uno de los servicios para que las parcelas tengan la condición de solar que dispongan de "acceso rodado hasta ellas por vía pavimentada, debiendo estar abiertas al uso público, en condiciones adecuadas, todas las vías a las que den frente ", y, además, no se trata, como indica la sentencia, de que el Ayuntamiento ha optado en la delimitación del sector por un determinado medio o forma de configurarlo (lo cual, por ese simple motivo, no sería contrario a derecho), pues, la realidad es que sí lo es en la medida en que con esa ordenación se llega a dos resultados contrarios a la racionalidad, a la lógica y, en síntesis, al derecho: 1) O bien se crean parcelas que carecen de acceso viario por ser insuficiente el vial nº 3, o, 2) O bien se crean parcelas que por sus dimensiones impiden la materialización del aprovechamiento previsto el Plan.

En fin, el PERI impugnado debió establecer una ordenación que satisfaga, en todo su ámbito territorial, los requeridos normativamente exigidos en ese momento y ha de contener una diseño, que, de forma autónoma, permita en su ejecución que las parcelas resultantes se doten de todos los servicios -también el acceso rodado-, para su posterior edificación en las condiciones de seguridad previstas en las normas aplicables, entre ellas las previstas en la norma NBE-CPI/96, cuyas previsiones, por su directa vinculación con la seguridad de las personas y cosas, resultaba de obligada observancia y no dejarlos al albur de acontecimientos futuros, inciertos, sobre la ordenación de los terrenos colindantes, máxime cuando tal ordenación en ese momento aparece como imposible normativamente por la protección específica de los terrenos colindantes, de protección agrícola, que les imposibilita para su urbanización.

Siendo esto así, ninguna razón de peso se nos presenta por la cual ese nuevo viario -que aunque dentro del sector llega hasta su límite, haciendo su cara exterior de frontera con el suelo no urbanizable-, no podía incrementar su anchura para, de esta forma, establecer un viario de nueva creación, aunque la base la aporte un antiguo camino municipal, que cumpla todos los requisitos requeridos para que las parcelas a las que dan frente adquieran la condición de solar, dando así cumplimiento al articulo 33 de la LRAU, que dispone que se incluirán en la unidad de ejecución todas las superficies de destino dotacional precisas para ejecutar la actuación "y, necesariamente, las parcelas edificables que, como consecuencia de ella, se transformen en solares".

Instada la ejecución de la referida sentencia, se dictó Auto de fecha 23 de enero de 2014, requiriendo al Ayuntamiento para la tramitación y aprobación de un nuevo PERI para el sector 3 AB "que cumpla, en su ámbito territorial propio, los requisitos indicados por el Tribunal Supremo y, en particular, dote del correspondiente vial a las parcelas que dan frente al Este del Sector".

El Ayuntamiento dictó acuerdo Plenario de fecha 30 de julio de 2014, por el que se somete a exposición pública y audiencia de los interesados el proyecto de "Modificación-Adecuación del Plan de Reforma Interior de Mejora del Sector 3AB de Rafelcofer a las condiciones de la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 2012 ".

Por la Sala de Valencia, se dictó Auto de fecha 28 de octubre de 2014 , por el que se declara la nulidad del citado acuerdo por contravenir los términos de la sentencia que se trata de ejecutar, Auto que recurrido en reposición, dio lugar al dictado del Auto de 12 de diciembre de 2014 , que constituye el objeto del presente recurso.

En el primero de los Autos, tras recordar el contenido de nuestra sentencia, se concluye que "la ordenación del PERI exigida, obsta la conservación de actos o instrumentos de gestión incompatibles con la misma, en los términos resueltos por el Tribunal Supremo y, en consecuencia, dicho Acuerdo no cumple la sentencia de cuya ejecución se trata".

En el Auto de fecha 12 de diciembre de 2014 , respondiendo al escrito interponiendo recurso de reposición por el Ayuntamiento, vuelve a reiterar similares argumentos.

En ambas resoluciones la Sala de instancia recuerda el carácter firme de su Auto de fecha 23 de enero de 2014, en el que ordenó la tramitación y aprobación de un nuevo PERI "que cumpla en su ámbito territorial propio, los requisitos indicados por el Tribunal Supremo ...."

Antes de iniciar propiamente el estudio de los motivos concretos de casación, se hace preciso reparar también en la específica regulación de la casación de los autos recaídos en incidentes de ejecución de sentencias, a fin de deducir de ello las consecuencias procedentes. No todos los autos recaídos en incidentes de ejecución de sentencias, en efecto, son recurribles en casación, ni tampoco tienen acceso a ella cualesquiera de los motivos enunciados al amparo de las distintas letras del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional . Se trata de un recurso de casación realmente "sui generis", porque, de acuerdo con el artículo 87.1 c), que es el precepto que se refiere específicamente al supuesto que nos ocupa, sólo cabe la casación si tales autos entran en contradicción con el contenido del fallo de la sentencia o se exceden de sus términos, o porque resuelven directa o indirectamente cuestiones no decididas por ella ( Sentencia de 13 de diciembre de 2006 -RC 8935/2003 - y de 19 de noviembre de 2008 -RC 2760/2005 -).

La ejecución trata de llevarse a cabo, según se expone en el recurso "A través de la modificación del PRIM se redelimita el ámbito del Sector UA 3AB, ampliándolo por su límite este en una franja de 3 metros de anchura ......, manteniendo el resto de las determinaciones del PRIM". Tal y como se recoge en la Memoria de la Modificación del PRIM, esos tres metros se cogen de la parte de SNU, provocando un incremento de 547,81 m2 de la superficie de la unidad de ejecución, quedando el vial situado al este con una sección de 1,50 m. de acera y 5,50 m. de calzada.

Se reconoce que esta solución que como se observa pasa por una ampliación del ámbito territorial del PRIM, incorporando terrenos calificados como SNU, tiene como justificación el hecho de que el sector se encuentra totalmente ejecutado, con reparcelación aprobada e inscrita y concluida la obra urbanizadora.

En definitiva, según el Ayuntamiento, lo acordado es conforme al contenido del fallo de nuestra sentencia, por cuanto la misma "se limitó a exigir que se ampliara el vial Este dentro del ámbito territorial del PRIM, pero sin prohibir en ningún momento que pudiera modificarse dicho ámbito para acometer la ampliación del referido vial, ni imponer la obligación de respetar el ámbito originario".

Para resolver el presente recurso, debemos partir de la firmeza del Auto de fecha 23 de enero de 2014, en el que se ordenó la tramitación y aprobación de un nuevo PERI "que cumpla en su ámbito territorial propio, los requisitos indicados por el Tribunal Supremo...." , concretando, en definitiva, la forma en que la ejecución de sentencia debía realizarse.

El Ayuntamiento lejos de redactar y aprobar un nuevo PERI que sustituya al anulado, ha optado por una mera modificación que afecta en exclusiva al viario del lindero este, modificación que se posibilita, mediante la ampliación del ámbito físico del sector, incluyendo en él suelos clasificados como no urbanizables de especial protección agrícola, operación que, aparte de afectar a terrenos ajenos al "ámbito territorial propio" del PERI, supone una reclasificación del suelo prohibida legalmente.

Critica la parte recurrente la decisión adoptada por la resolución de instancia, en cuanto supone establecer y predeterminar la forma en que la Administración debe proceder a fijar el contenido del PERI, como consecuencia de la actividad dirigida a la ejecución de la Sentencia. Olvida la administración recurrente que el TC en su sentencia de fecha 15 de diciembre de 1998 , deja claro de la labor de enjuiciar la adecuación de la actividad administrativa encaminada a ejecutar una sentencia al contenido de su fallo corresponde al órgano judicial, cuando afirma que "que para determinar cuáles son los propios términos de la sentencia, labor que corresponde al órgano judicial encargado de la ejecución no ha de acudirse única y exclusivamente al tenor de su fallo o parte dispositiva sino que es necesario acudir a su fundamentación y argumentación jurídicas que, a su vez, se encontrarán unidas a las pretensiones de la parte que formula el recurso con las que lógicamente habrá de ser congruente. Si el Juez o Tribunal con su sentencia otorgan la tutela pretendida por el recurrente, el contenido de la pretensión será decisivo en la determinación de los términos del fallo, así como fundamento de la ejecución".

En idéntico sentido la Sentencia 211/2013, de 16 de diciembre de 2013, señala que "Este Tribunal tiene declarado que "el derecho a la ejecución de Sentencias forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ), ya que, en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos que en ellas se reconocen no serían más que meras declaraciones de intenciones y, por tanto, no estaría garantizada la efectividad de la tutela judicial. No obstante hemos advertido que el alcance de las posibilidades de control por parte de este Tribunal del cumplimiento de la potestad jurisdiccional de hacer ejecutar lo juzgado no es ilimitado, pues es también doctrina constitucional consolidada que la interpretación del sentido del fallo de las resoluciones judiciales es una función estrictamente jurisdiccional que, como tal, corresponde en exclusiva a los órganos judiciales. Por esta razón el control que este Tribunal puede ejercer sobre el modo en que los Jueces y Tribunales ejercen esta potestad se limita a comprobar si esas decisiones se adoptan de forma razonablemente coherente con el contenido de la resolución que se ejecuta.

En consecuencia, cuando la Sala de instancia lleva a cabo dicho control, no está desbordando el ámbito del ejercicio de la potestad jurisdiccional, ni invadiendo competencias discrecionales de la administración, por lo que no puede entenderse que tal control suponga un ejercicio abusivo prohibido por el artículo 71.2 LJCA .

Tampoco puede tener favorable acogida, el argumento utilizado por la parte recurrente de que nos encontramos ante un instrumento que se encuentra todavía en fase de exposición pública.

En el trámite de ejecución de sentencia, corresponde al tribunal sentenciador comprobar que la actividad administrativa tendente al estricto cumplimiento de lo resuelto, no sólo se ajusta a la legalidad, sino que, además, resulta conforme con lo ejecutoriado y dicho control puede realizarse desde el momento en que la Sala toma conocimiento de dicha actuación administrativa, sin tener que esperar a que la misma tenga el carácter de definitiva, dado que lo procedente, a efectos de garantizar la efectividad de lo fallado, es corregir la actividad administrativa, tan pronto como se constata que se aparta de lo decidido en la sentencia que se trata de ejecutar.

Procede la imposición de las costas del recurso de casación a la Administración recurrente, según dispone el artículo 139.2 de la LRJCA . Ahora bien, tal como autoriza el apartado 3 del precepto, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida, debe limitarse la cuantía de la condena en costas a la suma de 3.000 euros, por el concepto de honorarios de defensa de esta última.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad conferida por la Constitución, esta Sala ha decidido