STS, 1 de Abril de 2016

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 26 de marzo de 2014, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 215 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «Fallamos: 1) Rechazar la solicitud de inadmisibilidad, deducida por el Ayuntamiento de Cullera, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración de la Generalidad Valenciana contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera (Valencia) de fecha 28 de enero de 2.010 por el que se aprobaba definitivamente la Modificación Puntual número 50 del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Cullera; 2) Estimar el recurso; 3) Declarar nulo de pleno derecho el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera (Valencia) de fecha 28 de enero de 2.010 por el que se aprobaba definitivamente la Modificación Puntual número 50 del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Cullera en lo que afecta a la modificación del artículo 6.38.2.e) (Zona IND) de sus Normas Urbanísticas que, respecto de las zonas de uso industrial, suprime la prohibición del uso docente, y a los extremos del Acuerdo que guarden relación con dicha modificación; y 4) No efectuar expresa imposición de costas».

Dicha sentencia contiene las siguientes declaraciones en sus fundamentos jurídicos primero a quinto:

Primero.- El Ayuntamiento demandado solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso en base a la causa prevista en el artículo 69 e) LJCA alegando a tal objeto que, cuando se efectúa por la Administración actora el requerimiento de nulidad a que se refiere el artículo 65.1 LRBRL ya había transcurrido el plazo de quince días a que se refiere dicha norma pues como fecha en que tuvo conocimiento del Acuerdo debe considerarse la del 10 de febrero de 2.010 - en el que éste fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia - y el requerimiento fue realizado en fecha 3 de mayo de 2.010. El Abogado de la Generalidad se opone a tal solicitud aduciendo que el cómputo del plazo para efectuar el requerimiento y, en su caso, interponer el recurso contencioso-administrativo se inicia en el momento en el que la Administración Estatal o Autonómica reciben de la Entidad Local la comunicación del Acuerdo en cumplimiento de lo establecido en el artículo 56.1 LRBRL ; y, como el Ayuntamiento de Cullera incumplió con la obligación que le imponía el citado artículo 56 LRBRL obligando a la Administración demandante a solicitar información a dicho Ayuntamiento sobre el Acuerdo impugnado la fecha a considerar como "dies a quo" del plazo para formular el requerimiento o, en su caso, interponer el recurso contencioso-administrativo es la de la recepción de dicha información de suerte que, recibida ésta el 14 de abril de 2.010, debe entenderse que el requerimiento - realizado el 3 de mayo de 2.010 - fue realizado dentro del plazo de quince días hábiles establecido por el artículo 65.1 LRBRL ; y al ser rechazado en fecha 8 de junio de 2.010 el recurso contencioso-administrativo, al interponerse en fecha 3 de septiembre de 2.010, se formuló dentro del plazo de dos meses previsto en el artículo 46.1 LJCA .

Segundo . La Sentencia de la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 25 de febrero de 2.011 , dictada en recurso de casación en interés de Ley (Recurso 8/2.010) fija como doctrina legal que "a los efectos del artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local, el cómputo del plazo de quince días para formular el requerimiento previo se computará a partir de que la Administración estatal o autonómica reciban de la Entidad Local la comunicación del acuerdo, en cumplimiento de lo establecido en el art. 56.1 de la Ley".

»Tercero. La aplicación de la dicha doctrina legal - que conforme a lo establecido en el artículo 100.7 LJCA vincula a este Tribunal - al presente caso obliga al rechazo de la solicitud de inadmisibilidad del recurso deducida por el Ayuntamiento demandado pues de acuerdo con la misma los plazos para efectuar el requerimiento de anulación o, en su caso, interponer el recurso contencioso-administrativo debe entender que se inició el 14 de abril de 2.010 en cuya fecha dicho Ayuntamiento comunicó a la Administración de la Generalidad Valenciana el Acuerdo impugnado, lo que supone que el requerimiento - realizado el 3 de mayo de 2.010 - fue realizado dentro del plazo de quince días hábiles establecido por el artículo 65.1 LRBRL . Y frente a ello carece de relevancia lo alegado por el Ayuntamiento de Cullera en su escrito de conclusiones acerca de que dicha doctrina legal es sólo de aplicación a los actos administrativos y no al caso de la modificación de un instrumento de planeamiento de naturaleza normativa que produce plenos efectos desde su publicación ya que las razones en que la citada Sentencia basa la fijación de dicha doctrina legal - y, como fundamental, que no se puede anudar el inicio del referido plazo a un conocimiento ajeno al cumplimiento de tal deber de remisión - son predicables tanto de los actos administrativos como de los instrumentos de planeamiento como el impugnado en el proceso que tiene naturaleza de disposición general.

»Cuarto. El Acuerdo recurrido modifica el artículo 6.38.2.e) (Zona IND) de las Normas Urbanísticas que, respecto de las zonas de calificación urbanística industrial, establecía lo siguiente:

»"Se prohíben expresamente los siguientes usos: ... e) Dotacionales: Edificios, locales, instalaciones y espacios destinados a cementerios (Dec), educativo (Ded) y la categoría de infraestructuras Din.4".

»Y cuyo precepto quedó redactado en virtud de dicho Acuerdo de la siguiente forma:

»"Se prohíben expresamente los siguientes usos: ... e) Dotacionales: Edificios, locales, instalaciones y espacios destinados a cementerios (Dec) y la categoría de infraestructuras Din.4".

»Como se desprende de lo expuesto el citado Acuerdo supone la modificación del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Cullera en el sentido de permitir el uso educativo en todas las zonas industriales del término municipal de Cullera. Y el Abogado de la Generalidad sustenta la pretensión que respecto de su anulación deduce en la demanda en tres motivos:

»1º. Que la modificación carece de suficiente motivación en relación con su objeto (implantación de un uso dotacional educativo en zona de calificación urbanística industrial que estaba expresamente prohibido desde la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Cullera por manifiesta incompatibilidad de usos) ya que en la Memoria de la modificación no se contiene ningún razonamiento respecto a los motivos por los cuales se han modificado con carácter general los usos del suelo industrial para permitir un uso educativo que antes se había considerado inaceptable; a lo que añade que las razones esgrimidas por el Ayuntamiento durante la tramitación del expediente han sido distintas.

»2º. Que el Acuerdo impugnado es nulo de pleno derecho por concurrir la causa prevista en el artículo 62.1.b) LRJAPyPAC ya que ha sido dictado por un órgano manifiestamente incompetente toda vez que - al formar parte la modificación efectuada de la ordenación estructural del Plan, de conformidad con lo establecido en los artículos 53 LUV y 109 ROGTU - la aprobación de la misma correspondía, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 LUV a la Administración de la Generalidad Valenciana y no al Ayuntamiento demandado.

»3º. Que el Acuerdo impugnado es nulo de pleno derecho por concurrir la causa prevista en el artículo 62.1.e) LRJAPyPAC ya que la modificación impugnada se ha realizado omitiendo trámites exigidos por los artículos 81 a 86 LUV para la modificación de los Planes Generales y por otras normas legales; y particularmente:

»a) No se ha solicitado Informe de la Conselleria de Educación, cuyo informe tiene carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en el artículo 83.2.b) LUV .

»b) No se ha justificado en el instrumento técnico la no afección a la salud humana ante la incompatibilidad "a priori" del uso industrial existente con el nuevo uso dotacional educativo aprobado, sin que exista un estudio exhaustivo de las instalaciones industriales vigentes que motive la no afección y no ha recabado Informe de la Conselleria de Sanidad, cuyo informe tiene carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en el artículo 83.2.b) LUV .

»c) No se ha justificado la nueva demanda de recursos hídricos que comportará la aprobación de la Modificación número 50 en relación con los nuevos usos dotacionales.

»d) No se acompaña Estudio de Paisaje incumpliendo lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley de Ordenación del Territorio y de Protección del Paisaje y en los artículos 27 y 48 del Reglamento de Paisaje de la Comunidad Valenciana aprobado por Decreto 10/2006 de 11 de agosto, del Consell; lo que, además, supone infracción de lo establecido en el artículo 15 de dicho Reglamento al no haberse implementado un plan de participación pública.

»e) No se acompaña un informe o memoria de sostenibilidad económica en el que se pondere, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, de conformidad con el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio.

»Quinto. El análisis del segundo de los motivos del recurso - que merece atención preferente toda vez que de estimarse resultaría superfluo el examen del resto de los motivos en que el Abogado de la Generalidad sustenta la pretensión que deduce en la demanda - obliga a la reseña de lo dispuesto en los artículos 53 LUV y 109 ROGTU . El artículo 53 LUV , incluido en la Sección 2ª del Capítulo III de su Título II ("Determinaciones sustantivas de la ordenación estructural") relativo a "objetivos de los instrumentos de desarrollo del Plan General", establece lo siguiente:

»"Los Planes Generales, para cada Sector que deba ser objeto de un Plan de desarrollo, fijarán, al menos:

»a) La función territorial que ha de cumplir su desarrollo respecto al conjunto de la ciudad o sus núcleos urbanos.

»b) Los usos globales y los incompatibles con la estructura general de la ordenación territorial y urbanística, expresando las razones de dicha incompatibilidad.

»c) Los distintos tipos edificatorios, indicando el carácter excluyente y, en su caso, alternativo o compatible de entre los mismos.

»d) Normas orientativas sobre la necesidad de implantar una determinada dotación o equipamiento, dejando constancia de las circunstancias que así lo aconsejan.

»e) Aprovechamiento tipo y aprovechamiento objetivo".

»Y el artículo 109 ROGTU - referente a las "determinaciones de la ordenación estructural relativas a la redacción de Planes Parciales y de Reforma Interior (en referencia al art. 53 de la Ley Urbanística Valenciana )" - dispone:

»"Para cada Sector que deba ser objeto de un Plan de desarrollo, los Planes Generales fijarán las determinaciones de la ordenación estructural relativas a la redacción de Planes Parciales y de Reforma Interior y, al menos, contendrán las siguientes determinaciones:

»a) Descripción de la función territorial que ha de cumplir el desarrollo del sector respecto al conjunto de la ciudad o núcleos urbanos.

»b) Identificación de los usos globales dominantes e incompatibles dentro de cada sector con la estructura general de la ordenación urbanística y con el modelo territorial propuesto por el propio Plan, expresando las razones de dicha incompatibilidad.

»c) Expresión de las distintas tipologías posibles dentro del sector indicando el carácter excluyente o compatible de ellas.

»d) Cuantificación de las magnitudes máxima y mínima de los índices de edificabilidad bruta del sector, en total y para cada uso.

»e) Normas orientativas sobre la necesidad de implantar una determinada dotación o equipamiento, dejando constancia de las circunstancias que así lo aconsejan.

»f) Identificación de los elementos de la Red Primaria que se pueden contabilizar a efectos de aplicación del índice de edificabilidad por ser su ejecución con cargo al sector. Los Parques Públicos integrados en un sector y ejecutados a cargo de éste podrán computar como zona verde de red secundaria en un porcentaje no superior al 25% de su superficie, sin que pueda ello suponer una reducción superior al 25% de las zonas verdes de red secundaria exigibles al sector.

»g) Normas de obligada observancia respecto al ancho mínimo del viario y exigencias mínimas en materia de implantación de infraestructuras o servicios.. Estas normas pueden establecerse para cada Plan Parcial o con carácter general para todos ellos, diferenciando las zonas industriales de las restantes.

»h) Cálculo del aprovechamiento tipo, haciéndose constar si se trata de un aprovechamiento tipo definitivo o provisional, según se hayan o no considerado en el cálculo los bienes de dominio público existentes".

»Por otro lado al artículo 36 LUV referente a la "ordenación estructural" - dispone lo siguiente:

»"1. Constituyen la ordenación estructural del planeamiento las determinaciones que sirven para dar coherencia a la ordenación urbanística del territorio en su conjunto, y, en particular, las siguientes:

»a) Directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio.

»b) Clasificación del suelo.

»c) División del territorio en zonas de ordenación urbanística, determinando para cada una de ellas sus usos globales y tipos básicos de edificación.

»d) Ordenación del Suelo No Urbanizable.

»e) Red Primaria de reservas de suelo dotacional público y equipamientos de titularidad privada cuya función o relevancia contribuyan a la articulación de la ciudad.

»f) Tratamiento de los bienes de dominio público no municipal.

»g) Ordenación de los centros cívicos y de las actividades susceptibles de generar tránsito intenso.

»h) Expresión de los objetivos, directrices y criterios de redacción de los instrumentos de desarrollo del Plan General, delimitando los sectores definitorios de ámbitos mínimos de planeamiento parcial o de reforma interior, los usos o intensidades de cada sector, así como su aprovechamiento tipo.

»i) Para sectores de suelo urbanizable de uso residencial, y, en su caso, urbanos: fijación del porcentaje mínimo de edificación con destino a vivienda de protección pública.

»2. Los Planes Generales establecerán la ordenación estructural para todo el territorio municipal.

»3. La competencia para la aprobación definitiva de la ordenación estructural corresponde a La Generalitat".

»De lo establecido en las citadas normas se desprende que, como alega el Abogado de la Generalidad, la fijación de los usos globales y las incompatibilidades básicas de los mismos es un elemento de ordenación estructural que debe establecerse en los Planes Generales de Ordenación Urbana y cuya aprobación definitiva corresponde a la Administración de la Generalidad Valenciana.

»En el caso que se debate el Acuerdo impugnado modificó el artículo 6.38.2.e) (Zona IND) de las Normas Urbanísticas que, respecto de las zonas de calificación urbanística industrial prohibía expresamente el uso docente, suprimiendo dicha prohibición; y como, conforme a lo razonado, debe entenderse que con la supresión de dicha prohibición, en cuanto afectaba a la fijación de usos en las zonas de calificación urbanística industrial del Municipio de Cullera, se operaba una modificación de la ordenación estructural debe concluirse que - por estar atribuida, conforme al artículo 36.3 LUV , la competencia para la aprobación, y en su caso modificación, de la ordenación estructural establecida en los Planes Generales de Ordenación Urbana a la Administración de la Generalidad Valenciana - el Ayuntamiento de Cullera carecía de competencia para aprobar el Acuerdo impugnado, siendo dicha falta de competencia determinante de su nulidad en base a lo previsto en el artículo 62 LRJAPyPAC».

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de las comparecidas como afectadas por la sentencia, así como la del Ayuntamiento demandado, presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 12 de junio de 2014, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por el Abogado de la Generalidad, y, como recurrentes, el Ayuntamiento de Cullera, representado por el Procurador Don Jacobo de Gandarillas y Martos, quien, con fecha 9 de julio de 2014, presentó escrito de interposición de recurso de casación, la entidad mercantil Centro de Educación Sambori S.L., representada por la Procuradora Doña Adela Cano Lantero, quien, con fecha 22 de julio de 2014, presentó escrito de interposición de recurso de casación, y la Asociación de Padres y Madres de Alumnos del Centro Infantil Sambori, representada por la Procuradora Doña Rosa María Martínez Virgili, quien, con fecha 22 de julio de 2014, presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de Cullera se basa en tres motivos; el primero esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y los dos restantes al amparo del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber infringido el Tribunal a quo lo dispuesto en el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil , al adolecer la sentencia recurrida de incongruencia omisiva por no haber dado respuesta a las alegaciones sustanciales opuestas en su contestación a la demanda y en conclusiones por el Ayuntamiento demandado, concretamente la cuestión relativa a que la modificación puntual impugnada no afecta al modelo de ciudad y a la ordenación estructural; el segundo por haber aplicado indebidamente la Sala de instancia lo establecido en el artículo 56.1 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , en relación con los artículos 64 y 65 de la misma, debido a que en la expresión actos y acuerdos, a que tales preceptos se refieren, no se incluyen las disposiciones de carácter general, cual es la modificación puntual de un Plan General, que está sujeta a publicación para entrar en vigor, a partir de la que comienza el cómputo para deducir contra ella el recurso contencioso-administrativo, publicación que sustituye a la comunicación directa a que se refiere el artículo 56 citado de la Ley 7/1985 ; y el tercero porque la Sala de instancia ha aplicado indebidamente lo dispuesto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 36 y 53 de la Ley Urbanística Valenciana 16/2005, y con el artículo 109 del Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial , porque el uso educativo no es incompatible con el uso industrial y almacén de baja y media intensidad, que es coordinable y útil al resto de los usos urbanísticos ejercitables en el área, y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra, en la que, con imposición de costas a la recurrida, se confirme el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera, de fecha 28 de enero de 2010, por el que se aprobó definitivamente la modificación puntual número 50 del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Cullera.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Centro de Educación Sambori S.L. se basa en tres motivos; los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el tercero al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 21.1.b ) y 48.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con el artículo 24 de la Constitución , al no haber sido emplazada la entidad recurrente como demandada en la instancia, a pesar de que el Ayuntamiento tenía conocimiento de haberle concedido una licencia de obra al amparo de la modificación puntual impugnada, por lo que, de estimarse tal infracción, la Sala tendrá que pronunciarse sobre el fondo del asunto; el segundo porque, en contra de la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias que se citan, la Sala de instancia ha estimado la acción ejercitada por la Administración autonómica frente a la modificación puntual del Plan General de Cullera a pesar de que esta Administración demandante no demostró en el proceso que la referida modificación puntual incide en el modelo de ciudad y en la ordenación estructurante; y el tercero porque el Tribunal a quo declara la nulidad radical de la modificación puntual impugnada en aplicación de lo establecido por el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 , cuando, al tratarse de una disposición de carácter general, la nulidad vendría determinada en aplicación de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la referida Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que declare la conformidad a derecho del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera, de fecha 28 de enero de 2010, por el que se aprobó definitivamente la modificación puntual nº 50 del Plan General de Ordenación Urbana de municipio de Cullera en lo que afecta a la modificación del artículo 6.38.2.e) (Zona IND).

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Asociación de Padres y Madres de Alumnos del Centro Infantil Sambori se basa en tres motivos; los dos primeros al amparo de lo establecido en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el tercero al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del mismo precepto; el primero por haber conculcado la Sala sentenciadora el principio de autonomía municipal, recogido en los artículos 137 y 140 de la Constitución , y definido en las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que se citan, dado que no existe un interés supramunicipal que justifique como estructural la modificación aprobada por el Ayuntamiento, que permita sustituir su voluntad por la de la Administración autonómica, sin que ésta haya probado en el proceso que se trata de una modificación de carácter estructural, a cuyo efecto se transcriben diversos párrafos de las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 13 de mayo de 2013 y 19 de diciembre de 2013 ; y en segundo y tercer motivos de casación se contienen alegaciones sustancialmente idénticas a las expresadas por la representación procesal de la entidad Centro de Educación Sambori S.L. en los motivos segundo y tercero de su escrito de interposición de recurso de casación, por lo que resulta innecesario repetirlas, para finalizar con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare la conformidad a derecho del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera, de fecha 28 de enero de 2010, que aprobó definitivamente la Modificación Puntual número 50 del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Cullera en lo que afecta la modificación del artículo 6.38.2.e) (Zona IND).

Admitidos a trámite los tres recursos de casación interpuestos, se remitieron las actuaciones a esta Sección Quinta de la Sala Tercera por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigente normas de reparto, y, una vez recibidas, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 23 de octubre de 2014, en la que se mandó dar traslado a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, pudiese formalizar por escrito su oposición a los indicados recursos de casación, lo que aquélla llevó a cabo con fecha 10 de diciembre de 2014.

El Abogado de la Generalidad Valenciana se opone a los recursos de casación interpuestos porque, en cuanto al del Ayuntamiento, no incurre la sentencia impugnada en incongruencia omisiva según lo declarado por esta Sala en las sentencias que se citan y transcriben, tanto de esta Sala del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, y tampoco ha aplicado indebidamente el Tribunal a quo lo dispuesto en los artículos 56.1 y 64 de la Ley de Bases de Régimen Local , ya que estos preceptos incluyen también los actos y acuerdos de carácter normativo y, por consiguiente, el control de legalidad de los instrumentos de ordenación urbanística aprobados por los entes locales, mientras que en el tercer motivo se invoca como infringido lo dispuesto en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 con finalidad meramente instrumental para tratar de que en casación se examine la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico que ha realizado la Sala de instancia, lo que resulta vedado en dicho recurso; y, en relación con el recurso de casación del Centro de Educación Sambori S.L., el primer motivo, en el que se alega la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva por no haber sido emplazado como demandado en la instancia, es una cuestión ajena a la Administración autonómica demandante y a la Sala de instancia, pero, en cualquier caso, dicha entidad recurrente tuvo conocimiento de la existencia del proceso de instancia antes de haberse dictado la sentencia, como se deduce de su escrito pidiendo la notificación de ésta, y en el segundo motivo, articulado incorrectamente al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , a pesar de invocarse la inexistencia de pruebas relativas al carácter de la modificación, lo cierto es que de esa articulación del motivo se desprende que no se comparte la decisión de la Sala sentenciadora, lo que debe conllevar la inadmisión del mismo, en el que, en definitiva, se pone en tela de juicio la interpretación que de preceptos de ordenamiento jurídico autonómico ha efectuado el Tribunal a quo , mientras que en el tercer motivo, a pesar de invocarse como infringido lo dispuesto en los artículos 62.1.b ) y 62.2 de la Ley 30/1992 , lo que, en realidad, se cuestiona es que el Tribunal sentenciador haya considerado que el Ayuntamiento, conforme al ordenamiento jurídico autonómico, no es competente para aprobar definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana; y, finalmente, en cuanto al recurso de casación de la Asociación recurrente, los motivos segundo y tercero son iguales a los de la entidad mercantil, por lo que basta con remitirse a lo aducido respecto de éstos, y, en relación con el primer motivo, no cabe esgrimir como infringido el principio de la autonomía local al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , ya que se citan como vulneradas normas de derecho sustantivo, si bien, al desarrollar este motivo, se insiste en que la demandante no justificó el interés supramunicipal de la modificación puntual del Plan, de modo que se remite a lo expresado al oponerse a los motivos alegados por la entidad mercantil recurrente, finalizando con la súplica de que se inadmitan los recursos de casación interpuestos o, en su defecto, se desestimen y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizadas las oposiciones a los recursos de casación interpuestos, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 16 de marzo de 2016, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Examinaremos, en primer lugar, el primero de los motivos de casación esgrimido por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, en el que, al amparo de lo establecido en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , se reprocha a la Sala de instancia la conculcación de lo establecido en los artículos 21.1.b ) y 48.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución , al no haber sido aquélla emplazada como demandada en la instancia a pesar de que el Ayuntamiento tenía conocimiento de que era interesada en el pleito por haberle concedido una licencia de obra al amparo de la modificación impugnada.

Es llamativo que, en la articulación de este motivo de casación, la representación procesal de la entidad mercantil recurrente no deduzca la consiguiente conclusión de solicitar la reposición de las actuaciones a la instancia a efectos de ser emplazada como demandada posibilitándole el formular alegaciones y pedir pruebas, sino que, por el contrario, nos reclama que pronunciemos sentencia sobre el fondo, con lo que viene a admitir que no se le ha causado indefensión, por lo que se conforma con que, al no estar de acuerdo con lo resuelto por la Sala sentenciadora, resolvamos nosotros en casación la cuestión relativa a si el Ayuntamiento es competente para aprobar definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana, objeto de impugnación en la instancia.

Hay dos razones determinantes de que este motivo de casación no pueda prosperar, la primera porque, como indicaremos seguidamente, la entidad mercantil recurrente tuvo noticia de la existencia del proceso sustanciado en la instancia antes de pronunciarse sentencia, a pesar de lo cual no compareció en el mismo para personarse como codemandada, y la segunda porque la Sala de instancia, como pone de manifiesto el representante procesal de la Administración autonómica recurrida, no tenía medio, una vez recabado el expediente administrativo al Ayuntamiento demandado, de conocer si éste había o no concedido licencia de obras al amparo de la modificación puntual del Plan General impugnada, pues en el procedimiento administrativo que culminó con la aprobación definitiva de esta modificación puntual del Plan General no aparece como interesada la entidad mercantil ahora recurrente.

Entre los documentos presentados por la asociación, también ahora recurrente en casación, ante la Sala de instancia para recabar ser tenida como parte interesada o afectada por la sentencia, aquí recurrida, aparece uno en el que se evidencia que dicha asociación conoció, al menos desde el día 22 de febrero de 2014 (un mes antes de pronunciarse la sentencia recurrida), la existencia del pleito que se seguía ante dicha Sala a quo , resultando inverosímil que la asociación de padres y madres de alumnos del centro infantil Sambori tuviese conocimiento de la existencia de dicho proceso y ello fuese desconocido para el propio centro educativo, de modo que hemos de presumir fundadamente que la entidad mercantil titular del mentado centro educativo tuvo conocimiento, antes de finalizar el pleito, de la existencia de éste.

Pues bien, según la doctrina jurisprudencial citada, al oponerse a este motivo de casación, por el Abogado del Administración autonómica recurrida ( Sentencias de esta Sala y Sección de fechas 8 de abril de 2011 -recurso de casación 1705/2007 -, 8 de noviembre de 2012 -recurso de casación 12/2011 - y 3 de julio de 2014, recurso de casación 317/2012 -), para considerar lesionado, con la falta de emplazamiento, el derecho a la tutela judicial efectiva, es necesario que sea posible identificar al interesado por el órgano jurisdiccional, atendiendo especialmente a la información contenida en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda, y, a su vez, que el interesado haya sufrido, como consecuencia de la omisión del emplazamiento, una situación de indefensión real y efectiva, lo que no acontece cuando el interesado tiene conocimiento extraprocesal del asunto o cuando no se persona en el procedo por su propia falta de diligencia.

Ese conocimiento extraprocesal del litigio ha de verificarse mediante una prueba suficiente, lo que no excluye las reglas del criterio humano que rigen la prueba de presunciones.

Ambas circunstancias o requisitos no concurren en el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento a través del motivo de casación que examinamos, por lo que procede su desestimación.

Tanto la representación procesal de la entidad mercantil recurrente como la de la asociación, también comparecida como recurrente, esgrimen, como segundo motivo de casación, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , que la Sala de instancia ha estimado la acción ejercitada por la Administración autonómica sin haber ésta demostrado en el proceso que la modificación puntual del Plan General incide en el modelo de ciudad y en la ordenación estructurante, en contra de la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de esta Sala que se citan.

Estos motivos de casación resultarían inadmisibles por haberse invocado al amparo del quebrantamiento de las formas esenciales del juicio cuando realmente deberían haberlo sido porque la Sala de instancia ha conculcado los preceptos y jurisprudencia relativos a la carga de la prueba, cual sería lo establecido en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento civil y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, pero, en cualquier caso, son desestimables porque el Tribunal a quo se ha limitado a la aplicación de lo establecido en las normas, que literalmente transcribe en el fundamento quinto de la sentencia recurrida, del ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma Valenciana, según las que la fijación de los usos globales y las incompatibilidades básicas de los mismos es un elemento de ordenación estructural que debe establecerse en los Planes Generales de Ordenación Urbana, cuya aprobación definitiva corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma.

Las razones que acabamos de expresar para desestimar el segundo de los motivos de casación esgrimidos por las representaciones procesales de la entidad mercantil y asociación recurrentes son determinantes de la inadmisión o desestimación también del primero de los motivos de casación aducido por la representación procesal de esta asociación, en el que al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , se asegura que la Sala sentenciadora ha vulnerado el principio de autonomía municipal, recogido en los artículos 137 y 140 de la Constitución y definido en las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que se citan, dado que no existe un interés supramunicipal que justifique como estructural la modificación aprobada por el Ayuntamiento, sin que la Administración autonómica haya demostrado que se trate de una modificación de tal carácter.

Como hemos indicado en el fundamento jurídico anterior, el motivo debería haberse esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , pero, en todo caso, el ordenamiento urbanístico de la Comunidad Autónoma Valenciana, interpretado y aplicado por la Sala de instancia, dispone que la fijación de usos globales y las incompatibilidades básicas de los mismos es un elemento de ordenación estructural que debe establecerse en los Planes Generales de Ordenación Urbana y cuya aprobación definitiva corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, lo que determina que este primer motivo de casación de la asociación recurrente tampoco puede prosperar.

En el primer motivo de casación, el representante procesal del Ayuntamiento recurrente tacha la sentencia recurrida de incongruente por no haber dado respuesta a las alegaciones sustanciales opuestas en su contestación a la demanda y en conclusiones, concretamente a la cuestión relativa a que la modificación puntual impugnada no afecta al modelo de ciudad y a la ordenación estructural, con lo que dicha Sala ha infringido lo dispuesto en el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

Este motivo de casación carece de fundamento por lo que hemos dejado expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos, y para corroborarlo es suficiente con remitirnos a lo declarado por la Sala de instancia en el último párrafo del fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, por lo que resulta innecesario reproducirlo.

En el segundo motivo de casación, esgrimido por el representante procesal del Ayuntamiento recurrente, se asegura que el Tribunal a quo ha aplicado indebidamente lo establecido en el artículo 56.1 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , en relación con los artículos 64 y 65 de la misma Ley , debido a que en la expresión actos y acuerdos , a que tales preceptos se refieren, no se incluyen las disposiciones de carácter general, cual es la modificación puntual de un Plan General que está sujeta a publicación para su entrada en vigor y que sustituye a la comunicación directa a que se refiere el citado artículo 56 de la mentada Ley 7/1985 .

Esta aseveración acerca de que la publicación de la modificación puntual del instrumento general de ordenación urbanística sustituye a la comunicación directa prevista en el artículo 56.1 de la Ley de Bases Régimen Local es una interpretación que hace la defensa jurídica del Ayuntamiento recurrente sin apoyo en precepto legal alguno ni en doctrina jurisprudencial.

El precepto contenido en el referido artículo 56.1 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , es categórico y no admite esa singular interpretación del Ayuntamiento para eludir el cumplimiento de lo establecido en dicho precepto y el control de legalidad de sus acuerdos que, aunque tengan carácter normativo, pueden y deben realizar las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, según esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado en la Sentencia recogida por la Sala de instancia en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia recurrida antes transcritos, conforme a lo dispuesto en los artículos 64 , 65 y 66 de propia Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril , razón por la que este segundo motivo de casación debe ser igualmente desestimado.

El tercer motivo de casación invocado por todos los recurrentes tiene un contenido sustancialmente idéntico. En los tres se asegura que la Sala de instancia ha aplicado indebidamente lo dispuesto en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 , al tratarse de la impugnación de una disposición de carácter general, cuya nulidad se contempla en el apartado segundo del mismo precepto, y no en el primero, pero, en cualquier caso, la falta de competencia del Ayuntamiento para aprobar la modificación puntual, dadas las características y alcance de ésta, no es ostensible y manifiesta, asegurando, además, el representante procesal del Ayuntamiento que, conforme a lo establecido en los artículos 36 y 53 de la Ley Urbanística Valenciana 16/2005 y en el artículo 109 del Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística de la Comunidad Valenciana, aprobado por Decreto 67/2006, de 12 de mayo, el uso educativo no es incompatible, antagónico ni contrario al uso urbanístico dominante, en el caso enjuiciado el industrial y de almacén de intensidad baja y media, ya que es coordinable y útil al resto de los usos urbanísticos ejercitables en el área o zona.

Estas alegaciones del Ayuntamiento recurrente, relativas a la compatibilidad o no de los usos, no son atendibles porque lo que la Sala de instancia ha declarado es que el Ayuntamiento carece de competencia para aprobar una modificación de la ordenación estructural establecida en el Plan General y que la modificación puntual aprobada definitivamente por el Ayuntamiento recurrente debe considerase, conforme a la interpretación y aplicación que la propia Sala de instancia realiza del ordenamiento urbanístico de la Comunidad Autónoma Valenciana, de carácter estructural, y, por consiguiente, declara nulo de pleno derecho el acuerdo del Pleno municipal que aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General respecto de las zonas de uso industrial en cuanto suprime la prohibición de uso docente, razón por la que el Tribunal de instancia no ha aplicado indebidamente lo establecido en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , entre otras razones porque la Sala de instancia no se refiere en el mencionado fundamento quinto a dicho apartado del precepto exclusivamente sino que declara la nulidad del acuerdo municipal impugnado conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la citada Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que en sus apartados 1 y 2 contempla la nulidad de pleno derecho de los actos de las Administraciones Públicas y de las disposiciones administrativas que vulneren las leyes, de modo que carece de sentido reprocharle que, para declarar nula una disposición de carácter general, se haya basado en un precepto que contempla la nulidad de los actos administrativos, razones todas por las que el tercero de los motivos de casación, alegado por cada una de las representaciones procesales de los recurrentes, debe ser también desestimado.

La desestimación de todos los motivos de casación al efecto invocados comporta la declaración de no haber lugar a los recursos interpuestos con la consiguiente imposición de costas al Ayuntamiento, a la entidad mercantil y a la asociación recurrentes, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros a cargo del Ayuntamiento de Cullera, de otros tres mil euros con cargo a la entidad mercantil Centro de Educación Sambori S.L., y de mil euros con cargo de la Asociación de Padres y Madres de Alumnos del Centro Infantil Sambori, dada la actividad desplegada por aquéllas para oponerse a cada uno de los recursos de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .