STS, 14 de Marzo de 2016

La Procuradora doña María Concepción Villaescusa Sánz en representación del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas interpuso el 14 de enero de 2015 ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado.

Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 7 de abril de 2015.

La parte demandante basa su demanda, en esencia, en los siguientes razonamientos:

1. Ilegalidad de la inclusión en el Anexo I del Real Decreto impugnado de la frase "en la correspondiente especialidad" tras la profesión de ingeniero técnico de obras públicas por ser inútil e incongruente.

2. Además tal inclusión en el Anexo I se hizo con incumplimiento de los trámites del procedimiento de elaboración de los reglamentos y en particular la falta de audiencia de las corporaciones interesadas.

3. En la columna de la derecha del Anexo I se incluye una relación de profesiones, pero en el caso de las de ingeniería técnica, no se corresponde con la denominación de la profesión.

4. Alega además que a diferencia del sistema de títulos anterior, en el actual no hay especialidades y que las atribuciones de la profesión de ingeniero técnico de obras públicas no se limitan a la especialidad cursada.

5. Sostiene por otra parte la ilegalidad de la Disposición adicional octava porque no está justificada su inclusión y ésta sería conforme a Derecho si se tratase de una modificación no relevante; sin embargo es relevante porque tiene consecuencias graves pues supone la vulneración de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad que rigen el acceso a la función pública.

6. Por último entiende que al incluirse tal Disposición una vez emitido el dictamen por el Consejo se ha vulnerado el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno .

Según lo expuesto es pretensión de la actora que se declare la ilegalidad de la Disposición Adicional Octava del Real Decreto 967/2014 y en su Anexo I, de la frase "en la correspondiente especialidad" que figura en la segunda columna tras "Ingeniero Técnico de Obras Públicas".

Por Diligencia de ordenación de 9 de abril de 2015 se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 12 de mayo de 2015 en el que interesó, en esencia, que se inadmita el recurso contencioso-administrativo interpuesto por falta de legitimación de la demandante y subsidiariamente se desestime, con imposición de las costas causadas al recurrente.

La representación procesal del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos contestó a la demanda interesando que se desestime el recurso interpuesto por las razones contenidas en su escrito, con expresa imposición de costas al recurrente.

No estimándose necesaria la celebración de vista pública y no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba por diligencia de ordenación de 25 de junio de 2015 se concedió a las partes el plazo sucesivo de diez días conforme el artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) para que evacuaran el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que consta en autos y se declararon conclusas las actuaciones en fecha 1 de septiembre de 2015.

Mediante Providencia de 1 de febrero de 2016 se designó Magistrado Ponente y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 1 de marzo de 2016 fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala quien expresa el parecer de la misma conforme a los siguientes

La Abogacía del Estado plantea como causa de inadmisibilidad la falta de legitimación de la Corporación demandante. Entiende que su recurso se basa en la mera defensa de la legalidad, luego no hay un interés legítimo que concretado en el beneficio que, en términos jurídicos, le pueda deparar una sentencia estimatoria. Tal causa de inadmisión se rechaza por las siguientes razones:

1. Es inadecuada invocación del artículo 58.1 en relación con el artículo 51.1.b), ambos de la LJCA , pues la inadmisibilidad se ha planteado al contestar a la demanda, luego debe entenderse que lo invocado es el artículo 58.1 in fine en relación con el artículo 19.1, ambos de la LJCA .

2. Por otra parte porque a la vista de cuál es el objeto del Real Decreto y, en concreto, de los preceptos impugnados, cabe deducir un interés legítimo en la demandante al regular la norma impugnada el régimen de homologación de títulos extranjeros en cuanto que habilitan para el ejercicio de una profesión regulada.

3. Por otra parte el interés en la impugnación de la Disposición adicional octava se concreta en que la demandante juzga que con la misma se obstaculiza a los que con títulos extranjeros homologados pretendan acceder al empleo público.

4. Cabe concluir, por tanto, que el Real Decreto 967/2014 afecta a su ámbito de intereses corporativos tal y como ya razonó esta Sección en Sentencia de 11 de octubre de 2013 (recurso de casación 178/2010 ) en relación con el artículo 5.g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales.

5. Añádase que lo que ahora plantea la demandante coincide - como más abajo se verá - con lo ya planteado en otros pleitos en los que se ha admitido su legitimación.

En cuanto al fondo, según su exposición de motivos, el Real Decreto 967/2014 trae su causa de la instauración en nuestra Universidad del llamado sistema Bolonia, tras la reforma de la Ley Orgánica 2/2001, de 12 de abril, de Universidades de 2001 por la Ley Orgánica 4/2007, cambio sobre cuya transcendencia se ha hecho eco esta Sala (cf. vgr. Sentencias de 4 de diciembre de 2012, recurso de casación 12/2011 y de 12 de febrero de 2013, recurso 2039/2012 ). Antes de tal reforma, con la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria y el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, era el Gobierno quien creaba los títulos oficiales, fijaba las directrices para los planes de estudio, las denominaciones y sus contenidos formativos mínimos que agrupaba en un Catálogo Oficial de Títulos.

Tras la Ley Orgánica 4/2007 y con el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, las Universidades tienen iniciativa y competencia para crear los títulos, si bien su establecimiento y los planes de estudio propuestos por las Universidades pasan por un procedimiento de verificación en el Consejo de Universidades, que comprende su evaluación conforme a ciertos protocolos. Finalmente, de emitirse un informe favorable y previa autorización de las Comunidades Autónomas, por Acuerdo del Consejo de Ministros se declara el carácter oficial del título y se ordena su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos.

Este régimen general tiene una excepción en cuanto a los títulos que dan acceso al ejercicio de profesiones reguladas. En estos casos según los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1393/2007, el Gobierno establece previamente las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios que conducen a su obtención, por lo que la Universidad publica los planes de estudio elaborados con sujeción a las condiciones fijadas en el Acuerdo de Consejo de Ministros respectivo y desarrollado por Orden ministerial. La finalidad de esta intervención es la de garantizar que los títulos acreditan la posesión de las competencias y conocimientos adecuados para el ejercicio de unas concretas profesiones.

De esta manera hay que estar a lo siguiente:

1. Se parte de una norma con rango de ley que, ex artículo 36 de la Constitución , califique una profesión como regulada. En el caso de las ahora concernida, hay que partir de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de la atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, que pasan así a tener la consideración de profesiones reguladas.

2. Seguidamente y respecto de las mismas, el Real Decreto 1393/2007 apodera al Gobierno (artículo 12.9 ) para que respecto de las profesiones reguladas actúe la excepción antes expuesta frente al principio general de autonomía universitaria.

3. En tercer lugar el Consejo de Ministros mediante Acuerdo fija en esas condiciones lo que es objeto de desarrollo por una Orden que establece ya los requisitos a los que deben adecuarse los planes de estudios que elaboren las Universidades y esa Orden por cada titulación son las relacionadas en la columna de la izquierda del Anexo I ahora impugnado.

Este panorama normativo debe cohonestarse con el régimen del reconocimiento de las titulaciones obtenidas en el extranjero, y es este punto lo que regula el Real Decreto impugnado. En lo que a este pleito interesa, el objeto del Real Decreto es abordar y regular, por una parte, la homologación de títulos extranjeros a títulos universitarios españoles referidos al ejercicio de profesiones reguladas comprendidas en el Anexo I; por otra parte y para las restantes titulaciones, regula la declaración de equivalencia del título extranjero a un nivel académico y a la titulación española, debiendo corresponder a un área y campo específico que recoge el Anexo II en los que pueden agruparse los diferentes títulos universitarios.

En este contexto el Real Decreto es reflejo o está subordinado a la normativa que le precede mediante la que España ha ido aplicando y concretando las consecuencias de los compromisos asumidos tras la Declaración de Bolonia de 1999 respecto del Espacio Europeo de Educación Superior. En definitiva, y en lo que ahora interesa, el Real Decreto impugnado no innova ese régimen sino que partiendo del mismo regula tanto los requisitos como el procedimiento de homologación, de declaración de equivalencia a una titulación y a un nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior.

De lo dicho se deduce que si en la columna de la derecha del Anexo I se ha incluido la expresión "en la correspondiente especialidad" respecto de las Ingenierías Técnicas, con tal inciso o precisión nada ha innovado el Real Decreto 967/2014, haciéndolo por ello impugnable. Por el contrario - y como se ha dicho ya - en ese aspecto no es sino reflejo de la normativa precedente que regula el régimen de ordenación de las enseñanzas universitarias en general y en especial las peculiaridades de las profesiones reguladas. Por tanto, si en las ahora afectadas se ha introducido tal inciso es porque tras esa intervención del Gobierno y esa concreción mediante una Orden (columna de la izquierda del Anexo I), se prevé que cada título de Ingeniería Técnica se expida según especialidades.

Esta Sala ha confirmado Órdenes o planes de estudios de profesiones reguladas en las que se añadía en la titulación la referencia a una tecnología especifica o especialidad sobre la base de rechazar que la relación entre los títulos de Grado y Máster venga dada como de lo general (Grado) a lo especial (Máster). Si bien puede haber casos en que sea así, según esta Sala tal planteamiento no se deduce necesariamente de la Ley Orgánica de Universidades ( artículos 37 y 87) ni del Real Decreto 1393/2007 (artículos 9.1 y 10.1). Pueden citarse, entre otras, las Sentencias de 27 de julio y 4 de diciembre de 2012 , de 9 de octubre de 2013 o de 12 de noviembre de 2015 ( recursos contencioso-administrativo 361/2011 , 12/2011 , 88/2013 y 409/2014, respectivamente ) o las de 12 de febrero de 2013 y 10 de febrero de 2015 ( recursos 2039/2012 y 314/2013 respectivamente) dictadas en casación, todas referidas a distintas Ingenierías Técnicas.

Lo dicho lleva, además, a desestimar en este punto la demanda en lo que se refiere a la infracción del artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno . En efecto, aparte de que la demanda fue oída en el trámite seguido ante el Consejo de Estado, lo relevante es que la introducción del inciso que se impugna en el Anexo I no constituye una reforma o modificación sustancial respecto de las versiones anteriores, precisamente por lo ya expuesto: en ese aspecto el Real Decreto no innova sino que es reflejo de la normativa que le precede y que llegó a concretarse en las distintas Órdenes que se relacionan en la columna de la izquierda de ese Anexo.

Este criterio fue recogido por esta Sala y Sección en la Sentencia de 10 de febrero de 2015 (recurso de casación 314/2013 ). Se ventilaba el recurso de casación interpuesto por la Universidad de Burgos contra una Sentencia que estimó en parte el recurso jurisdiccional promovido por la ahora también demandante contra los planes de estudio de Graduado en Ingeniería de Obras Públicas en Construcciones Civiles y en Transportes y Servicios Urbanos, elaborados por la Universidad de Burgos. Pues bien, la Sala estimó el recurso de casación y sostuvo lo siguiente:

QUINTO.- Para el ejercicio de esa profesión de Ingeniero Técnico de Obras Públicas, las condiciones de los planes de estudio se fijaron por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008 (cf. apartado Primero.1). Tal Acuerdo se concretó por la Orden CIN/307/2009, de 9 de febrero, que fue confirmada por este Tribunal en la Sentencia de 20 de noviembre de 2012 (recurso de casación 4292/2011 ). El último eslabón son los planes de estudio propuestos por las Universidades, en este caso la de Burgos, y cuyo carácter oficial se declara por medio de otros Acuerdos del Consejo de Ministros así como su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos.

SEXTO.- Esta Sala ha venido conociendo en casación y en única instancia del Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008 por razón de las diferentes Ingenierías a las que se refiere, de las distintas Órdenes dictadas a raíz de ese Acuerdo, de los Acuerdos del Consejo de Ministros que declaran el carácter oficial de los planes de estudios y respecto de éstos. En estos recursos se ha planteado, por ejemplo, la denominación de los títulos o respecto de la estructura de las distintas titulaciones porqué el título Grado es un Máster, al decir de los Colegios recurrentes.

SÉPTIMO.- En ese último aspecto para acceder al ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico de Obras Públicas, la Orden CIN/307/2009 no prevé un título de Grado que sea generalista o básico -Ingeniería Técnica de Obras Públicas-, seguida de unos Máster especializados en "Construcciones Civiles", "Hidrología" y "Transportes y Servicios Urbanos", sino que esa profesión se ejerce mediante tres títulos de Grado según el Módulo de "Tecnología Específica" que se curse y que concreta en el Apartado 5 de la citada Orden: Grado de Ingeniería Técnica de Obras Públicas en Construcciones Civiles; de Ingeniería Técnica de Obras Públicas en Hidrología y de Ingeniería Técnica de Obras Públicas en Transportes y Servicios Urbanos.

OCTAVO.- Frente a esta regulación de los estudios de Grado, el Colegio recurrente en la instancia ha planteado en otros pleitos -también lo hizo en el seguido en la instancia- que la formación marcadamente especializada que se prevé para esos estudios va en detrimento de una formación común o generalista exigible, según su criterio, al amparo del Apartado 3 de la Orden CIN/307/2009 que bajo el epígrafe Objetivos regula las competencias generales exigibles en el ámbito de la Ingeniería Técnica en Obras Públicas. La configuración de los planes de estudio sobre la base de las tres Tecnologías Específicas, según el Colegio demandante en la instancia, atomiza la formación pues al título de Grado debe reservarse la formación generalista o común y a los estudios de Máster la formación en las materias propias de las Tecnologías Específicas; además éstas no garantizan todos los conocimientos propios del ámbito de la ingeniería civil.

NOVENO.- Tal planteamiento, sin embargo, lo ha rechazado este Tribunal en la Sentencia de 5 de junio de 2012 (recurso 587/2010 ), de 4 de diciembre de 2012 (recurso 12/2011 ) a la que se remite la de 12 de febrero de 2013 (recurso de casación 2039/2012 ), a la que hay que añadir la de 9 de octubre de 2013 (recurso contencioso-administrativo 88/2010 ). En el caso de autos sobre tal extremo se pronuncia la Sentencia de instancia en el Fundamento de Derecho Sexto, que no es cuestionado en casación, si bien esa tensión entre lo que se considera formación básica o general frente a la configuración de unos Grados atomizados, está en la base de la demanda».

DUODÉCIMO.- Por último pretende la parte actora que la Sala declare la nulidad de la Disposición adicional octava del Real Decreto 967/2014 por dos motivos: por vulneración del artículo 24.1.c ) y 2 de la Ley del Gobierno , y del artículo 22.2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado por un lado, y, en segundo lugar, por infracción de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad e interdicción de la arbitrariedad, así como del artículo 55 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , hoy día texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

DECIMOTERCERO.- Se señala en la demanda, en relación con el primer motivo de nulidad, que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto no existió referencia alguna al texto que, finalmente y tras emitirse Dictamen por el Consejo de Estado, se incorporó a la impugnada disposición adicional. Es en la séptima versión del proyecto (la definitiva antes de su sometimiento al Consejo de Ministros) cuando aparece por primera vez esa disposición adicional con la siguiente redacción: « Disposición adicional octava. Titulación para el ingreso en las Administraciones Públicas: Lo previsto en este real decreto no resulta de aplicación al régimen de titulaciones exigible para el ingreso en las Administraciones Públicas, que se regirá, en todo caso, por lo previsto en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y el resto de su normativa específica que resulte de aplicación ».

Afirma la Corporación recurrente que el texto citado no se ha sometido a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, del Consejo de Universidades, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de la Conferencia General de Política Universitaria, de la propia demandante y demás Corporaciones representativas de intereses profesionales y tampoco ha emitido dictamen, como era preceptivo, el Consejo de Estado, sin que el texto aprobado fuera sugerencia de este órgano. De esta forma, siempre según la demandante, se han vulnerado aquellos preceptos de la Ley del Gobierno y de la Ley Orgánica del Consejo de Estado dado el carácter de "modificación sustancial" que ha supuesto la introducción de la repetida disposición adicional octava .

Tal motivo no puede ser acogido porque se asienta en un presupuesto que, a nuestro juicio, no concurre en el contenido de la disposición adicional: el de constituir una "modificación sustancial" del proyecto inicial y esto por las siguientes razones:

1. No puede aceptarse, en efecto, que la remisión al Estatuto Básico de la Función Pública y normas concordantes afecte a los dos procedimientos regulados en el Real Decreto que nos ocupa (homologación y correspondencia con el MECES); y mucho menos apreciamos que la disposición adicional octava "entre en contradicción", como se defiende, con esos dos procedimientos, concretamente con lo dispuesto en los artículos 4, 5 y 24.6 del propio Real Decreto.

2. La circunstancia de que la homologación otorgue el título extranjero «los mismos efectos del título español al que se homologa en todo el territorio nacional» tiene el alcance que el propio artículo 5 del Real Decreto dispone: en los términos que establezca "la normativa vigente" y respecto de « la posibilidad de ejercicio de la profesión regulada de que se trate en las mismas condiciones de los poseedores de los títulos españoles que habiliten para tal ejercicio » nuevamente "de acuerdo con la normativa vigente".

3. Lo mismo sucede con las resoluciones de correspondencia de los títulos a un determinado nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior, pues aquéllas « causarán los efectos académicos y profesionales de conformidad con la normativa sectorial correspondiente, asociados a las enseñanzas incluidas en dichos niveles » (artículo 24.6 del Real Decreto que nos ocupa).

4. Es evidente que las exigencias de titulación para el ingreso en la función pública no son reguladas en el Real Decreto analizado, pues el mismo se limita a establecer los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior y para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado ( cf. artículo 1 ).

5. Por tanto, la Disposición adicional octava podrá calificarse de innecesaria o superflua, pero el Real Decreto no se dicta en desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo contenido normativo no resulta afectado por aquella norma reglamentaria; pero en modo alguno puede defenderse que resulte relevante o que afecte o altere el resultado de los procedimientos de homologación y correspondencia, pues éstos no solo se desenvuelven y producen sus efectos en otros ámbitos (académicos o profesionales), sino que lo hacen en los términos que resulten "de la normativa vigente", entre la que se encuentra, obvio es decirlo, la que regula el ingreso en la Función Pública.

Por estas mismas razones se rechaza el segundo motivo por el que se impugna la Disposición adicional octava, esto es, por infringir los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en relación con el acceso al empleo público estarán afectados, en su caso, por la regulación que se contenga en el Estatuto Básico del Empleado Público y normas concordantes y esto por las siguientes razones:

1. La Sala no alcanza a identificar en qué medida pueden resultar concernidos por una disposición adicional que se limita a remitirse a esa legislación en cuanto al " ingreso en las Administraciones Públicas ".

2. La remisión a las normas que regulan el acceso a la función pública no determina que los títulos del sistema anterior (arquitecto, ingeniero, licenciado, arquitecto técnico, ingeniero técnico, diplomado) dejen de tener valor a los efectos de acceso a las Administraciones Públicas.

3. Tampoco cabe sostener que los poseedores de títulos extranjeros homologados no puedan acceder al empleo público más que obteniendo un título español pues la Disposición impugnada supone, simplemente, la constatación de que el sistema de acceso al empleo público se regula por la legislación que le es propia (el Estatuto Básico del Empleado Público y la normativa complementaria), a la que habrá de estarse en todo caso cuando de la incorporación a la función pública se trate, habida cuenta que el Real Decreto 967/2014 no constituye desarrollo, complemento o concreción de aquella legislación específica.

De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa se hace imposición de costas a la parte demandante por rechazarse todas sus pretensiones. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 2000 euros por cada parte recurrida.

Por razón de todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Que con rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada por la Abogacía del Estado, en cuanto al fondo se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS DE OBRAS PÚBLICAS contra el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, reseñado en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, que debemos declarar y declaramos que es conforme a Derecho, confirmándolo.

Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.