STS, 2 de Marzo de 2016
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2016:862 |
| Número de Recurso | 2837/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 2 de Marzo de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Marzo de dos mil dieciséis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación, número 2837/2014 , interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén en nombre y representación de CABILDO INSULAR DE LA PALMA , contra la sentencia de fecha 22 de mayo de 2014, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en el recurso 166/2012 , sostenido por el expresado Sr. Procurador contra la resolución adoptada por la Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad, de 28 de septiembre de 2011, por la que se otorga autorización ambiental integrada al proyecto básico del complejo ambiental de tratamiento de residuos de Los Morenos, isla de La Palma, término municipal de Mazo y contra la desestimación presunta del recurso de alzada presentado contra la anterior.
Se ha personado la Sra. Letrado de la Comunidad Autónoma de Canarias en nombre y representación de su Administración y la Procuradora Dª Ana María Martín Espinosa en nombre y representación de la Asociación de Vecinos Montaña del Azufre , ambas en concepto de partes recurridas.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias -sede en Santa Cruz de Tenerife-, se ha seguido el recurso nº 166/12 interpuesto por la ASOCIACIÓN MONTAÑA DE AZUFRE, habiéndose personado como parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y el Cabildo Insular de la Palma, contra la resolución de la Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad, de 28 de septiembre de 2011, por la que se otorga autorización ambiental integrada al proyecto básico del complejo ambiental de tratamiento de residuos de los Morenos, isla de La Palma, localizado en el término municipal de Mazo, y contra la desestimación presunta del recurso de alzada presentado contra la anterior.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, dictó sentencia con fecha 22 de mayo de 2014 , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:
" ESTIMAMOS en parte el recurso contencioso-administrativo núm. 166/2012, y anulamos el acto impugnado, sin imposición de costas.
A su tiempo devuélvase el expediente administrativo al órgano de procedencia con certificación de esta Sentencia de la que se unirá otra a los autos originales ".
Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal del Excmo. Cabildo Insular de La Palma, presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, el cual se tuvo por preparado mediante resolución de 15 de julio de 2014, al tiempo que se acordó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén en nombre y representación del Cabildo Insular de La Palma, se presentó escrito en el día 10 de octubre de 2014, interponiendo recurso de casación, en el que solicitó que: " tenga por presentado este escrito, por preparado en tiempo y forma recurso de casación contra la sentencia nº 55/2014, de fecha 22 de mayo , notificada a esta parte por la Sala el día 26 de junio, y tras los trámites legales oportunos, se eleven las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo para la resolución del citado recurso, dejando sin efecto la anulación del acto impugnado".
Mediante diligencia de ordenación dictada el 14 de octubre de 2014, se tuvo por personado en concepto de recurrente al Cabildo Insular de La Palma, acordándose en dicha diligencia tener por personado y parte en calidad de parte recurrida a la Procuradora doña Ana María Martín Espinosa en nombre y representación de la Asociación de Vecinos Montaña del Azufre .
El recurso fué admitido a trámite por providencia de 12 de febrero de 2015, siendo acordada asimismo la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación.
Mediante diligencia de ordenación de 25 de febrero de 2015, fueron convalidadas las actuaciones practicadas, teniendo por personada y parte a la Sra. Letrada de Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias en nombre y representación de su Administración en concepto de parte recurrida, dando traslado al propio tiempo del escrito de interposición del recurso de casación a la referida Letrada y a la Procuradora doña Ana María Martín Espinosa en nombre y representación de la Asociación de Vecinos Montaña del Azufre, para que, en el plazo de treinta días, formalizasen sus escritos de oposición, presentando escrito la Procuradora Sra. Martín Espinosa en el que solicitó: "... lo admita a trámite y tenga por formulada oposición al recurso de casación número 8/002837/2014, Secretaría número 60/15, interpuesto por el Cabildo de La Palma, contra la sentencia número 55/2014, de fecha 22 de mayo de 2014, dictada por la Sección segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, y, previos los trámites de Ley dicte sentencia que declare su inadmisibilidad, o subsidiariamente, lo desestime, declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente.. ."
Por resolución dictada el 24 de abril de 2015, se declaró tener por decaído de su derecho a formular oposición al recurso de casación a la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias .
Tras los trámites procesales oportunos, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veinticuatro de febrero de dos mil dieciséis, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
Se impugna en este recurso de casación 2837/2014 la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife , dictó el día 22 de mayo de 2014, en su recurso nº 166/2012, que estimó en parte el formulado por la Asociación Montaña de Azufre contra la resolución de la Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad, de 28 de septiembre de 2011, por la que se otorga autorización ambiental integrada al Proyecto denominado "Proyecto Básico del Complejo Ambiental de Tratamiento de Residuos de los Morenos, isla de La Palma", localizado en el término municipal de Mazo.
La sentencia recurrida anula el acuerdo objeto de impugnación, a la vez que ordena que se proceda a elaborar un estudio de evaluación de impacto ambiental actualizado, debiendo ajustarse éste a las exigencias de la Directiva 2010/75/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre, sobre las emisiones industriales.
Asimismo la sentencia recurrida señala que la modificación del Proyecto recurrido incumple los condicionantes de la declaración de impacto ambiental aprobada por acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 4 de octubre de 2001, que se asume como contenido de la autorización ambiental en su Anexo II.
En este sentido la sentencia recurrida señala que la resolución recurrida (1) incumple " una clara prohibición de no ejecutar pozo alguno o fosa séptica, lo que es una instrucción suficientemente precisa como para entender que abarca las instalaciones para verter agua residual procedente de consumo humano ", aunque se viertan después de ser depuradas y (2) el emplazamiento del aparcamiento sigue dentro del espacio natural protegido Montaña del Azufre, ya que si bien el área afectada " se encuentra en una zona de uso moderado ", que admite actividades educativas ambientales y recreativas compatibles con su conservación, " pero se trata, como resulta obvio, de actividades asociadas al espacio natural, no al complejo ambiental de tratamiento de residuos " por lo que su actual emplazamiento no es conforme con las normas de conservación.
Contra la anterior sentencia ha interpuesto el Cabildo Insular de Las Palmas, no así la Comunidad Autónoma autora de la resolución anulada en la instancia, recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación, formulado al amparo del apartado d) del artículo 80.1 de la Ley de ésta Jurisdicción , esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
El motivo genérico de la impugnación es la indebida aplicación del artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Aduce que la teoría jurídica de la nulidad debe aplicarse con mucha prudencia en el ámbito procedimental administrativo, resultando contraproducente decretar la nulidad de un acto que conlleva una nulidad de actuaciones previas, que supone la reproducción de las mismas para desembocar en idéntico resultado, lo que desaconseja la adopción de tan drástica medida, cuando la misma Ley en sus artículos 65 y 66 permiten la conversión de actos viciados y la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la infracción.
La Administración recurrida no discute, pues, las deficiencias y anomalías apreciadas por la Sala de instancia, sino las consecuencias derivadas de las mismas.
Interesa ante todo reconocer que el control integrado de la contaminación descansa fundamentalmente en la autorización ambiental integrada que, como señala la Exposición de Motivos de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, es una nueva figura de intervención administrativa que sustituye y aglutina al conjunto disperso de autorización de carácter ambiental exigible hasta el momento, con el alcance y contenido que se determina en el Título III.
Pues bien, el estudio de evaluación de impacto ambiental forma parte, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12.3 de dicha Ley, de la documentación que, en supuestos como el actual, debe necesariamente acompañarse junto con la solicitud de autorización ambiental integrada y, consiguientemente, una vez completada la documentación debe formar parte del expediente que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la misma Ley, se pone a disposición de los interesados durante el periodo de información pública.
En el presente caso, la Sala de instancia llegó a la conclusión de que el estudio de evaluación de impacto ambiental estaba desfasado, ya que fué elaborado en el año 2000, es decir, nueve años antes de la solicitud de la autorización ambiental ahora cuestionado. A la misma conclusión había llegado el Jefe de la Sección de Biodiversidad Occidental del Gobierno de Canarias que, en su informe de 25 de noviembre de 2010 -folios 75 a 78 del expediente-, no tiene más remedio que reconocer que el estudio de Evaluación de Impacto Ambiental no sólo había quedado obsoleto, sino que, debido a su antiguedad, " tampoco... hace referencia al decreto 151/2001, por el que se crea el Catálogo de Especies Amenazadas de Canarias (ya derogado) y por supuesto, tampoco a la ley 4/2010, de 4 de junio, del Catálogo Canario de Especies Protegidas, vigente actualmente ". No obstante la diversidad de deficiencias constatadas, el referido jefe de Sección trata de eludirlas " dado el estado actual de transformación del área afectada por el proyecto, el avanzado estado de la ejecución del mismo y las actuaciones que faltan por concluir ".
La sentencia de instancia discrepa totalmente de las conclusiones alcanzadas en dicho informe, ya que (1) convierten el estudio de evaluación de impacto ambiental en un mero trámite sin efecto alguno, con olvido de que se trata de un documento que es preciso añadir al expediente administrativo y (2) no tienen en cuenta que los efectos para el medio ambiente "no solo derivan de la ejecución del las obras del complejo ambiental, que se dice estaban entonces en una fase muy avanzada, sino de la puesta en funcionamiento del complejo". Y, finalmente, "el objeto de estudio es precisamente analizar las repercusiones negativas que sobre la flora y fauna tienen el funcionamiento de las instalaciones, por lo que no puede decirse que no sean previsibles nuevas afectaciones al medio ambiente y se se desista de analizar las posibles medidas correctoras para mitigarlas".
No puede ser acogido el alegato de la Administración recurrente de que se mantengan la validez de los diversos apartados o conceptos que integran la autorización ambiental, sin perjuicio de elaborar un estudio de evaluación ambiental actualizado y de adoptar las medidas pertinentes para corregir las deficiencias detectadas, sin anular el auto impugnado.
Interesa, ante todo, recordar que esta Sala tiene declarado, así sentencia de 9 de julio de 2015 -recurso de casación 3539/2013 - que la virtualidad del trámite de la declaración de impacto ambiental y su realización en las condiciones legalmente requeridas, en ningún modo, puede venir a alcanzar con carácter general la consideración de una mera irregularidad no invalidante del procedimiento administrativo. A salvo que haya podido incurrirse en alguna irregularidad menor, la indebida realización del trámite ambiental impide, con carácter general, alcanzar a la actuación administrativa que pretenda realizarse en cada caso la finalidad propia que por medio de dicho trámite a su vez pretende preservarse, esto es, la debida toma en consideración y ponderación de los valores ambientales confluyentes.
En el presente caso, ya hemos visto que el estudio de evaluación de impacto ambiental debe formar parte necesariamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.3 de la citada Ley 16/2002 , de la documentación a acompañar con la solicitud de la autorización, por lo que si el mismo no se acompaña o adolece de un defecto temporal o sustancial, como ocurre en el presente caso, al haberse emitido el mismo nueve años antes de la solicitud, la Administración competente debe adoptar las medidas necesarias para su subsanación.
Y ello debe ser así porque dicha documentación debe formar parte del expediente que, según el artículo 16 de dicha Ley , se pone a disposición de los intervinientes durante el periodo de información pública, con el fin de que la participación ciudadana sea real y efectiva, lo que no ha acontecido en el presente caso a la vista de la obsolescencia del referido estudio de evaluación de impacto ambiental, elaborado nueve años antes de la solicitud de la autorización ambiental, convirtiéndose, como señala la sentencia recurrida, en un mero trámite sin efecto alguno.
Las anteriores consideraciones unidas al resto de las deficiencias detectadas en la resolución impugnada, determinan la desestimación del presente recurso de casación y la confirmación del pronunciamiento anulatorio contenido en la misma, debiendo, en consecuencia, proceder a la elaboración de un estudio de impacto ambiental actualizado, que deberá ajustarse a las exigencias normativas en el momento de su realización.
Desestimado el presente recurso de casación hemos de condenar a la parte recurrente al pago de las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción . Sin embargo atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegadas por las partes, dicha condena no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 3000 euros más IVA.
Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el CABILDO INSULAR DE LAS PALMAS contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, de fecha 22 de mayo de 2014, recaída en el recurso nº 166/2012 ; con expresa imposición de costas, en los términos señalados en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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