STS, 25 de Febrero de 2016
| Ponente | WENCESLAO FRANCISCO OLEA GODOY |
| ECLI | ES:TS:2016:754 |
| Número de Recurso | 534/2011 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Febrero de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Febrero de dos mil dieciséis.
Visto por la Sección Sexta, de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados expresados al margen el Recurso contencioso administrativo nº 534/2011 promovido por la Procuradora de los Tribunales Doña Isabel Cañedo Vega, actuando en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE JURISTAS EN DEFENSA DE LA LENGUA PROPIA contra el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales, para con el contenido de su artículo 17.1 .
Comparecen como recurridos el Abogado del Estado en la representación que ostenta, la Procuradora Doña María Dolores Girón Arjonilla en nombre y representación del Consejo General de la Abogacía Española y el Procurador Don Ramiro Reynolds Martínez en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Procuradores de los Tribunales de España
En escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 29 de julio de 2.011 la Procuradora Doña Isabel Cañedo Vega, actuando en nombre y representación de ASOCIACIÓN DE JURISTAS EN DEFENSA DE LA LENGUA PROPIA interpone el presente Recurso Contencioso Administrativo contra el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales, para con el contenido de su artículo 17.1 .
Por el Gobierno de Cataluña se planteó conflicto positivo de competencia que fue resuelto por el Pleno del Tribunal Constitucional en sentencia de fecha 20 de noviembre de 2014 , y una vez dado traslado a las partes de dicha sentencia para alegaciones, se acordó continuar con la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo, y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que efectuó en escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 2 de marzo de 2015, en la que, tras precisar los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, interesaba "... dicte sentencia por la que, estimando íntegramente el presente recurso interpuesto contra el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales, para con el contenido del su artículo 17.1 : Declare dicho artículo 17.1 está afectado de nulidad de pleno derecho, o, subsidiariamente, lo anule por no ser conforme a derecho."
En fecha 20 de abril de 2.015, el Abogado del Estado, se opuso al recurso mediante escrito de contestación a la demanda en el que suplica a la Sala "... dicte sentencia que desestime íntegramente las pretensiones del demandante, imponiendo a la parte actora las costas del proceso". Por las representaciones procesales del Consejo General de la Abogacía Española y del Consejo General de Colegios Oficiales de Procuradores se presentaron escritos de contestación a la demanda suplicando a la Sala la desestimación del recurso.
No habiendo solicitado ninguna de las partes prueba, celebración de vista, ni conclusiones, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 16 de febrero de 2016, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de la Sala
Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por la "Asociación de Juristas en Defensa de la Lengua Propia", contra el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el Acceso a las Profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 143, del día 16 de junio de 2011; con la súplica de que se declara la nulidad o anulabilidad de su artículo 17, apartado primero . Han comparecido en el presente proceso la Abogacía del Estado, el Consejo General de la Abogacía Española y el Consejo General de Colegios Oficiales de Procuradores de los Tribunales de España que suplica, con carácter preferente, la declaración de inadmisibilidad del presente recurso y, de manera subsidiaria, su desestimación, por no concurrir causa de nulidad o anulación de la disposición general impugnada.
A tenor de lo que se razona en la demanda, lo que se reprocha al Reglamento que se aprueba por el Gobierno es que el mencionado artículo 17, en concreto su párrafo primero, en cuanto declara que " las evaluaciones para el acceso a la abogacía y para el acceso a la procura serán únicas e idénticas para cada profesión en todo el territorio español", es contrario a lo establecido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y varios Textos de Derecho europeo e internacional al imponer " una prueba única y(e) idéntica en todo el territorio en la que serán evaluados los conocimientos del Derecho propio de la Comunidad, pero no los conocimientos y dominio de la lengua propia ." Así mismo, que esa ausencia de reconocimiento de la lengua de las Comunidades Autónomas que la tengan reconocida, es contraria al derecho a la dignidad de los ciudadanos, que se reconoce en Texto internacionales, en la Constitución Española y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Por todo ello se concluye en que procede declarar nulo o anular el mencionado precepto y párrafo en relación a la mencionada prueba única para todo el territorio nacional.
Procediendo en primer lugar, por razones de lógica jurídica, a examinar las causas de inadmisibilidad que se aducen por los comparecidos como demandados, hemos de recordar que los reparos que se oponen al ejercicio de la pretensión en la forma pretendida, comporta la falta de jurisdicción de este Tribunal Supremo para conocer de la misma, de donde se concluye, deberá estimarse, que concurre la causa de inadmisibilidad que se contempla en el artículo 69.a), aun cuando se cita el párrafo c), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . En segundo lugar, se estima que el presente recurso carece de objeto sobrevenido y, por último, que la Asociación recurrente carece de legitimación para la impugnación del Reglamento que se aprueba en el Real Decreto impugnado, por lo que concurre la causa de inadmisibilidad establecida en el párrafo b) del mencionado precepto de nuestra Ley procesal. Dichos motivos de inadmisibilidad, se fundamentan en la contestación del Abogado del Estado y hacen suyas las defensas de las Corporaciones comparecidas como codemandadas.
Por lo que se refiere a las pretendidas causas de inadmisibilidad que se oponen al ejercicio de la pretensión, debe centrar nuestra atención con carácter preferente la referida a la falta de Jurisdicción que, de concurrir, tendría el efecto de que no podríamos pronunciarnos sobre ninguna de las cuestiones suscitadas en el proceso, tan siquiera respecto de las restantes causas de inadmisibilidad, porque es la jurisdicción el primero y esencial presupuesto de todo proceso.
A tenor de lo que se razona en la contestación de la Abogacía del Estado, a la que se remiten las demás partes codemandadas, lo que se aduce es que en realidad la pretensión está referida a lo que se denomina "un hecho negativo", en el sentido de que lo impugnado por la Asociación profesional no es propiamente lo que el mencionado precepto reglamentario establece, sino lo que a juicio de la recurrente debiera decir. Se añade a ello que en la medida que el precepto reglamentario impugnado no hace sino reiterar lo que ya se declara en la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el Acceso a las Profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, que había sido objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional que desestimó dicha impugnación --posteriormente deberemos volver sobre esa decisión en sede constitucional--; a ello se añade lo que se considera por la defensa de la Administración General del Estado el carácter restrictivo que conforme a la jurisprudencia de esta Sala tiene la impugnación de las disposiciones reglamentarias.
Suscitado el debate en la forma expuesta es necesario dejar constancia de que se parte en la argumentación expuesta de una premisa no del todo cierta, cual es el auténtico objeto del proceso. En efecto, no es cierto que lo que se impugne por la Asociación recurrente sea un hecho negativo, lo que es objeto de la pretensión, es decir, lo suplicado en la demanda, que es el momento en el cual ha de constar la pretensión, conforme al artículo 56.2º de la Ley Jurisdiccional , es que se declare la nulidad del artículo 17.1º del Real Decreto impugnado, sin mayores concreciones, lo cual entra dentro de las pretensiones que pueden deducirse contra disposiciones generales, de conformidad con lo establecido implícitamente en el artículo 71.2º de la mencionada Ley procesal . No es cierto, que lo pretendido por la Asociación con su demanda es que se establezca un determinado contenido para el precepto reglamentario, que podría estimarse como la consecuencia de la decisión suplicada, sino que para fundar la nulidad del precepto aduce lo que, a su juicio, debió incluir el mismo, pero en modo alguno que deba redactase de con un determinado contenido lo cual, por lo demás, obligaría a este Tribunal a rechazar esa concreta pretensión pero acogiendo, en su caso, la nulidad del precepto.
De otra parte, no es cierto que la mera existencia de una decisión del Tribunal Constitucional sobre la Ley que desarrolla el Real Decreto prohíba la posibilidad de la impugnación autónoma de la disposición general reglamentaria que desarrolla la Ley, porque es admisible una impugnación autónoma del precepto reglamentario que, a los meros efectos de la determinación de jurisdicción, debe ser admisible, sin perjuicio de los efectos que sobre el fondo del debate suscitado comporta esa declaración en sede constitucional. Y así se ha puesto de manifiesto reiteradamente porque es admisible, a los efectos meramente polémicos, que una disposición reglamentaria pueda haber ocasionado efectos que, en su caso, hacen el recurso, en principio y desde el punto de vista estrictamente objetivo, admisible.
La segunda de las causas de inadmisibilidad que se aducen es la referida a la pérdida sobrevenido del objeto del proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 22.1º de la Ley de Enjuiciamiento Civil , oportunamente citado por la defensa del Consejo de Procuradores en su contestación a la demanda. En la fundamentación del motivo lo que se viene a sostener es que, existiendo ya pronunciamientos del Tribunal Constitucional de que es competencia del Estado la materia sobre las pruebas de acceso a las profesionales colegiadas, carece de todo fundamento el presente proceso. No puede correr esta causa de inadmisibilidad mejor suerte que la anterior y por el último razonamiento expuesto, porque si hemos de concluir que nada impide, en sí mismo considerado, la procedencia de la impugnación autónoma del Real Decreto, no existe esa pérdida de objeto sino que lo procedente es que esa decisión sobre la Ley que sirve de cobertura a la norma reglamentaria servirá para rechazar la pretensión desde el punto de vista del fondo de la pretensión y no rechazar "a límine" el proceso.
La tercera y última de las causa de inadmisibilidad que se oponen por las partes codemandadas se refiere a la falta de legitimación de la Asociación recurrente para interponer el presente recurso, en cuanto se considera que la Asociación recurrente no tiene atribuida legalmente la defensa de los derechos e intereses legítimos de los colectivos de juristas en virtud de los cuales dice actuar; ni una legitimación genérica en defensa de la legalidad, que no puede estimarse concurrente por el hecho de que en sus estatutos se asigne la finalidad de promoción y defensa de la lengua propia, en concreto del catalán.
Suscitado el debate en la forma expuesta y considerando que el reproche se refiere a la mera ostentación de la Asociación de legitimación para recurrir, no sus presupuestos asociativos ni los requisitos para el ejercicio de la acción, es lo cierto que no se puede negar, sobre esos presupuestos, la legitimación para recurrir por el mero hecho de que, en el razonar de la petición de inadmisibilidad, no tenga atribuida la defensa del colectivo o de la mera legalidad, sino que es suficiente con que lo dispuesto en el precepto cuestionado pueda afectar a los integrados en la Asociación, para que, conforme a lo establecido en el artículo 19 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , deba reconocérsele la legitimación para recurrir, porque bastaría con que afectara a los asociados para atribuir esa cualidad de la relación procesal.
Por lo que se refiere a las cuestiones de fondo si es necesario que la Sala haga constar las peculiaridades que concurren en la impugnación del precepto reglamentario a que se refiere la demanda y cobra plena eficacia los argumentos que ya vimos se dieron con ocasión del planteamiento de las causas de inadmisibilidad. En este sentido hemos de recordar que lo pretendido por los recurrentes es que se declare la nulidad -único grado de ineficacia admisible para las disposiciones reglamentarias, conforme al tenor literal de los artículos 62 y 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común - del artículo 17.1º del Real decreto 775/2011 . Es necesario hacer constar que lo que se dispone en el mencionado precepto es que, en el procedimiento que el mismo establece para el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador y dentro de la acreditación de la capacidad profesional a que se dedica el Capítulo IV de la norma, se dispone al efecto; " contenido de la evaluación.- 1º.-Las evaluaciones para el acceso a la abogacía y para el acceso a la procura serán únicas e idénticas para cada profesión en todo el territorio español." Señalemos que el mencionado Reglamento que se aprueba en el Real Decreto, como se declara en su propia denominación y contenido, pretende desarrollar las previsiones establecidas en la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre Accesos a las Profesionales de Abogado y Procurador de los Tribunales; estableciendo la Disposición Final Segunda de la Ley que "Se faculta al Gobierno, a los Ministerios de Justicia y de Educación y Ciencia y al resto de departamentos ministeriales competentes para dictar cuantas disposiciones reglamentarias fueran necesarias para el desarrollo y ejecución de la presente ley ." En virtud de dicha habilitación de dicta el Real Decreto cuestionado que desarrolla en el mencionado artículo 17.1º lo establecido en el artículo 7.5º de la Ley conforme al cual " Tanto la evaluación para el acceso a la abogacía como la evaluación para el acceso a la procura tendrán contenido único para todo el territorio español en cada convocatoria. Reglamentariamente se determinará el procedimiento por el cual el Ministerio de Justicia fijará el contenido concreto de cada evaluación, con participación de las universidades organizadoras de los cursos, del Consejo General de la Abogacía Española o del Consejo General de los Procuradores de los Tribunales."
Suscitado el debate en la forma expuesta y en sede de constitucionalidad, como ha de concluirse de las referencias que en la demanda se hacen al bloque de constitucionalidad, debemos hacer constar que la mencionada Ley ha sido objeto de revisión por el Tribunal Constitucional en varias ocasiones. En primer lugar en la 193/2014, de 20 de Noviembre, en procedimiento de conflicto positivo de competencia, promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en el que Tribunal de Garantías declara que no procedía la pretensión del gobierno autonómico promotor del conflicto por considerar que " la competencia ejecutiva en que consiste la labor de acreditación de los cursos de capacitación corresponde al Estado, en el ámbito de la competencia exclusiva reservada al mismo por el primer inciso del art. 149.1.30 CE . " En suma y a los efectos que aquí interesa, en declarar plenamente acorde a las previsiones del bloque de constitucionalidad el ya mencionado artículo 7.5º de la Ley que es, no se olvide, el que legitima el contenido del artículo 17.1º del Reglamento que es el cuestionado de legalidad.
Pero además de ello, debemos tener en cuenta que la mencionada Ley, en concreto, su artículo 7, ha sido objeto de examen en la sentencia del Tribunal de Garantías 170/2014, de 23 de octubre , habiendo declarado al respecto:
" ... La impugnación relativa al apartado 5 del art. 7 ha de ser desestimada. El contenido único de la evaluación en cada convocatoria, previsto en el apartado 5, es una opción que puede legítimamente adoptar el Estado en el ámbito de la competencia exclusiva reservada al Estado por el primer inciso del art. 149.1.30 CE . Esta opción se justifica en que el proceso de evaluación surte los mismos efectos en cualquier parte del territorio nacional. Debe tenerse en cuenta que esta evaluación culmina el proceso de capacitación profesional y, en consecuencia, va a determinar la obtención de un título profesional oficial con este mismo alcance, que, además, constituye requisito imprescindible para la colegiación ( art. 1.4). Esta, a su vez, en virtud del principio de colegiación única establecido en el art. 3.3 de la Ley 2/1974 , de colegios profesionales, habilita para ejercer en todo el territorio nacional. "
De lo expuesto ha de concluirse, sin necesidad de mayores argumentos, que procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, conforme nos viene impuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
La desestimación del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las partes demandadas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.
Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 534/2011, interpuesto por la representación procesal de la "ASOCIACIÓN DE JURISTAS EN DEFENSA DE LA LENGUA PROPIA"; contra el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales; con expresa imposición de las costas a la mencionada asociación, hasta el límite señalado en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , haciendo constar que es firme y no procede interponer recurso alguno. D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Margarita Robles Fernandez D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª. Ines Huerta Garicano PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.
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