STS, 1 de Junio de 2009

La representación de D. Juan Carlos interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Director General de Urbanismo de la Xunta de Galicia de 3 de abril de 2001 por la que se otorga autorización para construir un centro escolar en el suelo rústico del Ayuntamiento de Carballo (expediente T. E. NUM000 ), ampliándose luego el recurso para dirigirlo también contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Carballo de 20 de agosto de 2001 sobre otorgamiento de licencia urbanística de edificación para la construcción de un centro escolar, contra el acuerdo de la misma Comisión de Gobierno 31 de julio de 2000 por el que se otorga licencia municipal de parcelación de los terrenos sobre los que pretende alzarse la construcción amparada en la licencia municipal, y, en fin, contra el acuerdo del Ayuntamiento de Carballo de 28 de noviembre de 2000 por el que se aprueba la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal en relación también con los terrenos sobre los que versan la autorización y la licencia impugnadas.

La Sección 2ª de Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 18 de noviembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo 4530/01 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

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F A L L A M O S

Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Carlos contra los acuerdos referenciados en el Fundamento de Derecho Primero de esta sentencia, anulamos los mencionados acuerdos de 31 de julio de 2000, sobre licencia de parcelación, de 3 de abril de 2001 sobre autorización para construcción de centro escolar en suelo rústico y de 20 de agosto de 2001 sobre otorgamiento de licencia de edificación de centro escolar, acuerdos que se anulan por ser contrarios a Derecho, y debiéndose demoler lo construido a su amparo; con desestimación del recurso contencioso- administrativo dirigido contra acuerdo de 28-11- 00 sobre aprobación de modificación de NN. SS. sin costas>>.

La sentencia recurrida, después de identificar los actos administrativos impugnados (fundamento primero) y de exponer un resumen de los argumentos de impugnación aducidos por la parte demandante (fundamento segundo), examina en los apartados siguientes (fundamentos tercero a sexto) los diferentes aspectos de la controversia haciendo, entre otras, las siguientes consideraciones:

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El artículo 77.3 de la Ley 1/1991, de 24 de marzo del suelo de Galicia, establece que podrán autorizarse construcciones e instalaciones para fines de interés general que tengan que emplazarse en el medio rural, o aquellas cuya ubicación venga determinada por las características y exigencias de la actividad. En el caso aquí examinado, como la naturaleza, características y exigencia de la actividad no justifican por sí solas la pretendida ocupación del suelo rústico, habrá que examinar si concurre el otro supuesto previsto en el citado artículo 77.3, en concreto el referido a las construcciones o instalaciones para fines de interés general que "tengan que emplazarse en el medio rural". En este punto no cabe compartir una interpretación extensiva ya que conduciría a la desvirtuación del criterio plasmado por el legislador. Por otro lado, la necesidad a apreciar ha de ser la que corresponda y venga demandada por el fin de interés general, no debiéndose confundir aquella con la "necesidad" generada para un particular, y por otra parte, a los presentes efectos, tampoco debe ser automáticamente asimilada al interés general la circunstancia sobre creación de puestos de trabajo, ya que la aceptación de tal postura provocaría una evidente generalización del otorgamiento de autorizaciones a cualquier actividad cuyo desarrollo suponga la presencia de empleados u operarios. En el asunto estudiado no se advierte que las características y exigencias de la actividad examinada supongan una vinculación con el medio rural que imponga su ubicación sobre el mismo, y tampoco se aprecia que dicha actividad responda a un fin de interés general que justifique como tal su emplazamiento en el suelo rústico, correspondiendo en principio a esta modalidad de suelo rústico, unos usos y destinos ajenos a la referida actividad, debiéndose por ello referir la aplicabilidad del mencionado artículo 77.3 a los supuestos realmente acomodados a las previsiones del legislador, no siendo aceptable que se fuerce la interpretación de la norma para intentar invocarla en relación con circunstancias no propiamente contempladas en la misma, siendo de significar que en el caso se trata de buscar una nueva ubicación para un centro escolar que hasta entonces se encontraba en el núcleo urbano. En inmediata relación con lo hasta aquí indicado es obligado destacar el informe del Arquitecto municipal (folio 118 expediente) del que parece deducirse la existencia de suelo urbano o de suelo apto para urbanizar suficiente para la adecuada ubicación del centro escolar; (...). La pasividad en la materialización del desarrollo urbanístico contemplado en las previsiones de ordenación, no merece ser presentada como motivo justificativo de la indebida ocupación del suelo rústico ya que ello supondría un inaceptable amparo de la progresiva eliminación del suelo rústico precisamente como consecuencia de la falta de desarrollo y ejecución de aquel ámbito físico para el que el planificador había establecido la utilización propia del suelo urbano o del suelo urbanizable, de manera que se llegaría al paradójico resultado de la ocupación del suelo rústico con usos propios del urbano o del urbanizable, abandonando al mismo tiempo por pasividad y dejadez la utilización de aquellos suelos previstos para tales usos. En atención a lo expuesto, y no siendo desde luego la circunstancia sobre precio de los diversos terrenos, la determinante para decidir en sede jurídica la cuestión aquí estudiada, procede la anulación del impugnado acuerdo de 3 de abril de 2001 al no apreciarse la concurrencia de los requisitos normativamente previstos para el otorgamiento de la autorización.

La estimación del presente recurso deviene inevitable también en relación con el acuerdo impugnado de 20 de agosto de 2001 sobre otorgamiento de licencia de edificación, el cual queda ya sin la necesaria base constituida por los previos y anulados acuerdos de 31 de julio de 2000 sobre licencia de parcelación, y de 3 de abril de 2001 sobre autorización para construir sobre suelo rústico, pero también se aprecian motivos autónomos que conducen a la anulación de dicho acuerdo de 20 de agosto de 2001; así, este último se dictó en periodo afectado por la suspensión derivada de la aprobación inicial del PGOM y por otro lado, la licencia de obras se concedió sin que previamente se otorgara la licencia de apertura. Ciertamente, estos motivos autónomos de nulidad podrían llegar a verse superados, el primero, mediante una específica aplicación del último inciso del artículo 120.1 RPU, y el segundo mediante la constatación de la existencia de la licencia de apertura aunque ésta última hubiera sido otorgada con posterioridad, pero ocurre que en la fecha en la que se dicta la presente Sentencia, no ha sido aportado en este procedimiento elemento alguno que permitiera constatar la existencia de la licencia de apertura y no se ha realizado tampoco la menor aportación sobre una supuesta acomodación sustancial de la licencia de obras a las previsiones de ordenación urbanística recogidas en el PGOM que haya sido definitivamente aprobado, no siendo en absoluto suficientes al respecto los informes emitidos en la fase de tramitación del planeamiento cuando lo relevante es el contenido de las previsiones de ordenación definitivamente aprobadas.

Frente a la conclusión anulatoria alcanzada en relación con los otros acuerdos impugnados, no se llega a un resultado estimatorio del recurso en lo que atañe al acuerdo de 28 de noviembre de 2000, sobre aprobación definitiva del expediente modificativo de las Normas Subsidiarias (...) >>.

Tanto el Ayuntamiento de Carballo como la representación de la entidad EU, S.L. prepararon recursos de casación contra dicha sentencia y ambos efectivamente los interpusieron mediante sendos escritos de igual contenido presentados el 23 de febrero de 2005. En ambos escritos se aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción o aplicación indebida de los artículos 120.1 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, así como del artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones, en relación con el artículo 149.1.1 de la Constitución. Los dos escritos terminan solicitando que se dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida, con los pronunciamientos que correspondan en derecho.

También la Xunta de Galicia preparó recurso de casación contra la sentencia antes reseñada, pero su recurso fue declarado desierto por auto de la Sección Primera de esta Sala de 6 de mayo de 2005.

No habiendo habido personación de parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 27 de mayo de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

Los recursos de casación que aquí se examinan los dirigen el Ayuntamiento de Carballo y la representación de la entidad EU, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 18 de noviembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo 4530/01) en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Carlos, se anulan la resolución del Director General de Urbanismo de la Xunta de Galicia de 3 de abril de 2001 por la que se otorga autorización para construir un centro escolar en el suelo rústico del Ayuntamiento de Carballo (expediente T.E. NUM000 ) así como los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Carballo de 31 de julio de 2000 y 20 de agosto de 2001 por los que se otorgan licencias municipales de parcelación de los terrenos y de edificación para la construcción de un centro escolar, desestimándose en cambio la pretensión del demandante de que se anule el acuerdo del Ayuntamiento de Carballo de 28 de noviembre de 2000 por el que se aprueba la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal en relación también con los terrenos sobre los que versan la autorización y la licencia impugnadas.

Ya hemos dejado reseñada la parte dispositiva de la sentencia recurrida (antecedente primero) así como las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la decisión de anular la resolución de la Xunta de Galicia que autorizaba la construcción de un centro escolar en el suelo rústico y los acuerdos del Ayuntamiento de Carballo por los que se otorgaron las licencias de parcelación y de edificación, desestimando en cambio la impugnación dirigida contra la modificación puntual de las Normas Subsidiarias (antecedente segundo).

Conocidos tales antecedentes, procede que entremos ya a examinar los argumentos aducidos por los recurrentes en el único motivo de casación que formulan, cuyo enunciado hemos dejado recogido en el antecedente tercero, anticipándose desde ahora que ese motivo de casación habrá de ser desestimado. Veamos.

Tratándose de un motivo de casación único, lo cierto es que son varias las cuestiones que allí se plantean pues los recurrentes alegan, como ya vimos, la infracción o aplicación indebida de los artículos 120.1 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, así como la vulneración del artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en relación con el artículo 149.1.1 de la Constitución.

En relación con el pronunciamiento de la sentencia por el que se anulan las licencias municipales de parcelación y de edificación, los recurrentes alegan que se ha infringido el artículo 120.1 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, pues el precepto establece que, aún en el período de suspensión del otorgamiento de licencias derivado de la aprobación inicial de los instrumentos de planeamiento, "...podrán concederse licencias basadas en el régimen vigente siempre que se respeten las determinaciones del nuevo planeamiento".

Los recurrentes sostienen que eso es precisamente lo que sucede en el caso que nos ocupa pues la modificación de las Normas Subsidiarias que se encontraba en tramitación no afectaba a los terrenos a que se referían aquellas licencias de parcelación y de edificación. Sin embargo, esta alegación sobre la concordancia de las licencias tanto con el anterior como con el nuevo planeamiento no puede ser asumida pues, habiendo sido ya planteada la misma cuestión en el proceso de instancia, la Sala de instancia da razones suficientes para su rechazo. En efecto, en el fundamento tercero de la sentencia recurrida se pone de manifiesto que "(...) en las contestaciones a la demanda no se desarrolla un estudio indicativo de tal supuesta concordancia, y ello a pesar de que como ya se indicó no es aceptable la afirmación sobre supuesta falta de conexión entre una modificación que afecta a la regulación del uso sobre suelo urbano y una licencia de parcelación que precisamente afecta en parte a terreno clasificado como suelo urbano de media densidad, parcelación en la que incluso podía ser discutible la idoneidad de la afectación conjunta de dos modalidades diferenciadas de suelo como es el suelo urbano y el suelo rústico común. En definitiva, el impugnado acuerdo de 31 de julio de 2.000 es nulo en cuanto que se dictó en período de suspensión de licencias, sin que tal nulidad pueda verse superada en el presente caso ya que no se alcanzó una suficiente acreditación de la acomodación sustancial de dicha licencia a nuevas previsiones de ordenación urbanística". Y este mismo razonamiento referido a la licencia de parcelación se proyecta luego sobre la licencia de edificación (fundamento quinto de la sentencia) para concluir que también ésta debe ser anulada.

No habiendo sido desvirtuadas las razones dadas en la sentencia, pues en el recurso de casación los recurrentes no hacen sino reiterar en lo sustancial lo que ya habían aducido en el proceso de instancia, el motivo de casación habrá de ser desestimado en este punto.

En lo que se refiere a la resolución de la Xunta de Galicia que autorizaba la construcción de un centro escolar en el suelo rústico, los recurrentes aducen que esa autorización encuentra respaldo no sólo en el artículo 77 de la Ley 1/1991, de 24 de marzo, del suelo de Galicia, sino también en los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, por lo que debe entenderse que la sentencia, al anular la mencionada autorización, infringe tales preceptos puestos en relación con el artículo 149.1.1 de la Constitución.

Según lo recurrentes la sentencia niega que exista un interés general que justifique el emplazamiento del colegio en suelo rústico cuando, según se afirma en el desarrollo del motivo, ese interés general existe y viene determinado por la necesidad de que las instalaciones y el equipamiento del colegio reúnan las características exigidas por la Ley de Ordenación del Sistema Educativo. Pues bien, tampoco en este punto puede ser acogido el planteamiento de los recurrentes.

La sentencia en ningún momento cuestiona que la actividad educativa en general, y la de este colegio en particular, deba ser considerada como de interés general, cuestión que, por lo demás, es ajena a la controversia. La Sala de instancia centra su análisis en el aspecto relativo al emplazamiento que se pretende para el colegio, y, más concretamente, en si ha quedado o no debidamente justificada la necesidad de su ubicación en terrenos que en su mayor parte son suelo rústico. Y así delimitada la cuestión, la respuesta que se da en la sentencia es clara. De un lado, la Sala de instancia señala que "(...) en el asunto estudiado no se advierte que las características y exigencias de la actividad examinada supongan una vinculación con el medio rural que imponga su ubicación sobre el mismo, y tampoco se aprecia que dicha actividad responda a un fin de interés general que justifique como tal su emplazamiento en el suelo rústico, correspondiendo en principio a esta modalidad de suelo rústico, unos usos y destinos ajenos a la referida actividad (...), siendo de significar que en el caso se trata de buscar una nueva ubicación para un centro escolar que hasta entonces se encontraba en el núcleo urbano". De otra parte, entrando a valorar el material probatorio disponible, la sentencia destaca el informe del Arquitecto municipal del que parece deducirse la existencia de suelo urbano o de suelo apto para urbanizar suficiente para la adecuada ubicación del centro escolar. Y, en fin, frente a la objeción de que en otras posibles ubicaciones alternativas -en suelo urbano o urbanizable- el desarrollo urbanístico no ha sido debidamente realizado, por lo que no resultarían adecuadas, la sentencia responde con claridad y acierto: " (...) La pasividad en la materialización del desarrollo urbanístico contemplado en las previsiones de ordenación no merece ser presentada como motivo justificativo de la indebida ocupación del suelo rústico ya que ello supondría un inaceptable amparo de la progresiva eliminación del suelo rústico precisamente como consecuencia de la falta de desarrollo y ejecución de aquel ámbito físico para el que el planificador había establecido la utilización propia del suelo urbano o del suelo urbanizable, de manera que se llegaría al paradójico resultado de la ocupación del suelo rústico con usos propios del urbano o del urbanizable, abandonando al mismo tiempo por pasividad y dejadez la utilización de aquellos suelos previstos para tales usos...".

Una vez más, los recurrentes se limitan a reiterar en el recurso de casación las alegaciones y argumentos que ya formularon en el proceso de instancia, a las que la sentencia recurrida da una cumplida respuesta.

En definitiva, esa fundamentación de la sentencia recurrida que acabamos de reseñar, que, desde luego, no ha sido desvirtuada, resulta plenamente acomodada a lo declarado por esta Sala en sentencia de 19 de mayo de 2008 (casación 2861/04 ) en la que, citando otros pronunciamientos anteriores de este Tribunal Supremo, venimos a reiterar que la necesaria interpretación restrictiva de esta clase de autorizaciones determina que la utilidad pública o el interés social no pueda identificarse, sin más, con cualquier actividad industrial, comercial o negocial, en general, de la que se derive la satisfacción de una necesidad de los ciudadanos, ya que la extensión de la excepción legal a todo este tipo de instalaciones o actividades supondría la conversión de la excepción en la regla general.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas por mitad a los recurrentes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.