STS, 29 de Mayo de 2009
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2009:3418 |
| Número de Recurso | 151/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de mayo de dos mil nueve
Visto el recurso de casación nº 151/2005, interpuesto por el Procurador D. Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE CONIL DE LA FRONTERA (Cádiz), contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, de fecha 15 de octubre de 2004, dictada en el recurso núm. 1209/2001, sobre Plan General de Ordenación Urbana. Son parte recurrida D. Juan Alberto, D. Bernardino y D. Celestino, D. Prudencio, Dª Erica, D. Rubén, Dª Florencia, D. Simón y D. Virgilio, Dª Ana María, D. Edemiro, Dª Ángeles, Dª Blanca, Dª Constanza, D. Eulogio, D. Fidel y D. Gregorio, Dª Paloma, D. Salvador, Dª Aida, D. Tomás y D. Jose Pedro y Dª Cristina y D. Marco Antonio, representados por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal.
En el proceso antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia en fecha 15 de octubre de 2004, estimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Conil de la Frontera y de la Junta de Andalucía, se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 10 de diciembre de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el Ayuntamiento de Conil de la Frontera compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de enero de 2005 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.
La Junta de Andalucía compareció también ante este Tribunal Supremo mediante sendos escritos presentados en fechas respectivas 12 de enero y 19 de abril de 2005, en el último de los cuales solicitó se le tuviese por desistida en su recurso de casación.
Por auto de 11 de mayo de 2005 se acordó declarar desierto el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía y otorgar un trámite de audiencia de 10 días a la parte recurrente para que alegase sobre las posibles causas de inadmisión del recurso invocadas por la parte recurrida en su escrito de personación.
Mediante auto de fecha 14 de septiembre de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la sección quinta de esta Sala. Por providencia de 29 de noviembre de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante el escrito presentado el 19 de enero de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.
El 27 de marzo de 2009 la Secretaría de esta Sala (sección quinta) emitió diligencia, oportunamente notificada a las partes, en la que hizo constar la incorporación de oficio a estos autos de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) de 16 de septiembre de 2003, dictada en su recurso contencioso-administrativo 1082/2001 y citada por las partes en sus escritos de interposición y oposición al recurso de casación.
Por providencia de fecha 14 de Mayo de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de Mayo de 2009, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 151/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó en fecha 15 de octubre de 2004, en el recurso nº 1209/2001, interpuesto por D. Juan Alberto y otros contra el acuerdo de 1 de agosto de 2001 de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cádiz, por el que se aprobó definitivamente, con carácter parcial, el Plan General de Ordenación Urbana de Conil de la Frontera, quedando en suspenso varias determinaciones del mismo, pendientes de la presentación de un nuevo Texto Refundido del Plan, en el que se acredite el cumplimiento de las observaciones contenidas en dicho acuerdo.
La parte actora fundó su demanda, entre otros aspectos y en lo que aquí importa, en que el número y entidad de los defectos sustanciales a subsanar detectados por la Administración autonómica impedían aprobar definitivamente el Plan General, ni siquiera parcialmente, y porque debió exigirse la apertura de un nuevo trámite de información pública con carácter previo a la aprobación del Texto Refundido del Plan.
Solicitaron así en el "suplico" de la demanda,
"1.- Declarar la nulidad radical del Plan General de Ordenación de Conil y de su aprobación definitiva, así como la de todos los actos posteriores a dicha aprobación definitiva que traigan causa de la misma, incluido el Texto Refundido de dicho planeamiento y los actos de aprobación de éste, por suponer aquella una aprobación definitiva parcial contraria a la Ley, por haberse ordenado la elaboración y aprobación de un Texto Refundido ulterior con las modificaciones y subsanaciones impuestas sin nueva exposición al público, por falta de motivación y justificación en cuanto a la determinación del aprovechamiento medio o tipo, y por falta de motivación e irrazonabilidad de su clasificación de suelos no urbanizables, ordenando la reposición de las actuaciones del referido Plan General a su inicio para que sea nuevamente confeccionado, tramitado y aprobado en legal forma. 2.- Subsidiariamente, anular, por ser contrarios a Derecho, el referido Plan General de Ordenación Urbana de Conil de la Frontera y su aprobación definitiva, así como todos los actos posteriores que traigan causa de dicha aprobación definitiva, incluidos los actos de elaboración y aprobación del Texto Refundido del mismo, dejándolos sin valor ni efecto (...)".
La sentencia ahora recurrida estimó el recurso por el único motivo de que el mismo acuerdo impugnado ya había sido anulado en su totalidad y por el mismo motivo de impugnación, en una sentencia firme anterior dictada por la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía el 16 de septiembre de 2003 en su recurso 1082/2001. Consideró así literalmente que:
[....] No tiene, pues, sentido que la Sala entre a valorar las consideraciones y motivos expuestos por la actora respecto de un acuerdo que a la fecha actual carece por completo de validez, beneficiando, evidentemente, a los aquí actores la nulidad ya declarada, lo cual no puede identificarse con la falta de objeto que tanto la Consejería como el Ayuntamiento de Conil de la Frontera aducen, alegando al efecto que el vigente Plan General de Ordenación Urbana de Conil de la Frontera no es otro que el Texto Refundido aprobado por la Comisión Provincial con fecha 30 de enero de 2003, tras subsanarse las deficiencias detectadas en el acuerdo de 1 de agosto de 2001, en primer lugar porque dicho Texto Refundido, en cuanto haya incorporado (como es lógico por su carácter de tal) determinaciones como aquella a las que se alude en la sentencia ya dictada, estará igualmente afectado de nulidad, y en segundo término, porque la nulidad declarada en la sentencia alcanza al acto administrativo íntegramente, es decir, incluido el apartado cuarto del mismo, en el que se ordenaba la elaboración del Texto Refundido tras la subsanación de deficiencias e introducción de modificaciones. De no ser así, resultaría que la parte actora, que recurrió el acto de aprobación definitiva del PGOU, vería que su impugnación sería estéril, impeliéndosela a formular recurso también contra el Texto Refundido aprobado durante la tramitación del recurso contencioso administrativo contra la aprobación definitiva, con los consiguientes, y nada desdeñables, gastos, molestias, incomodidades, Texto Refundido que, en puridad, por su propia naturaleza, debe incorporar las normas aprobadas definitivamente, o aquellas otras resultantes de las modificaciones y subsanaciones introducidas incorrectamente, con lo cual, repetimos, estaría afectado de la misma nulidad de las normas que refunde
Contra la referida sentencia la representación del Ayuntamiento de Conil de la Frontera ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de casación, todos ellos por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, a saber:
-
- Por infracción de los artículos 103.1, 137 y 140 de la Constitución y artículo 6.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local. Sostiene la Administración recurrente que la anterior sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 16 de septiembre de 2003 aludida en la ahora impugnada, al impedir la aprobación parcial del Plan General vulnera los principios constitucionales de eficacia en la actuación administrativa y de autonomía municipal.
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- Por infracción de los artículos 130, 132.3.b) y 154.3 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), así como artículos 1, 2.1, 6.1 y Título II (régimen urbanístico de la propiedad del suelo) de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones. Considera la recurrente que los defectos imputados al acuerdo impugnado en la referida sentencia anterior fueron posteriormente subsanados durante la tramitación del texto refundido del Plan General, en la que se abrió un nuevo trámite de información pública y se solicitaron todos los informes sectoriales preceptivos.
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- Por infracción del artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, en relación con la disposición final primera de la Ley Jurisdiccional 29/98. Añade que el acuerdo impugnado en este litigio, dictado el 1 de agosto de 2001, fue derogado y sustituido por los posteriores acuerdos de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cádiz de 30 de enero y 12 de mayo de 2003, que procedieron a aprobar el Texto Refundido del Plan General una vez corregidas todas sus deficiencias tras la apertura de un nuevo trámite de información pública. En consonancia con ello, la Sala de instancia debió haber finalizado el litigio por pérdida sobrevenida de su objeto, en lugar de dictar la sentencia estimatoria ahora impugnada.
La parte recurrida, D. Juan Alberto y demás litisconsortes, se ha opuesto al recurso de casación solicitando en primer lugar su inadmisión total al pretenderse en él en realidad la anulación de una sentencia firme anterior, la del TSJ Andalucía de 16 de septiembre de 2003 reiteradamente citada, cuyo fallo tiene valor de cosa juzgada y resulta por ello inatacable. Solicita también la inadmisión del segundo motivo de la casación al no haberse tratado, ni acreditado en la sentencia recurrida, los hechos en los que se pretende sustentar, de fecha posterior a la del acuerdo impugnado. Y, así mismo, la inadmisión del motivo tercero, al haberse encauzado erróneamente por la vía del subapartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, cuando en realidad se debería haber planteado por el subapartado c) del mismo precepto, al plantearse en él una cuestión procesal.
En cuanto al fondo del asunto, incide, en primer lugar, en que no resulta posible la aprobación parcial de un Plan General, porque contravendría la exigencia legal de que dicho instrumento abarque todo el término municipal y porque, al no resultar posible la publicación total de su normativa, se generaría una situación de inseguridad jurídica. Por otra parte, insiste en que la mentada sentencia de 16 de septiembre de 2003 anuló también el acuerdo impugnado por otros motivos adicionales, como los defectos formales de los que adolecían varios documentos del Plan.
Añade que la única forma de subsanar los vicios de nulidad declarados en la antedicha sentencia pasa por la retroacción total de actuaciones, con una nueva aprobación del Plan. Y concluye por último señalando que el Texto Refundido no era más que la continuación del acto enjuiciado en este proceso, contagiándose de los mismos vicios de nulidad y no pudiendo determinar, en ningún caso, la pérdida sobrevenida del objeto del litigio.
Vamos a desestimar el recurso de casación, por las razones que apuntaremos a continuación.
La aludida sentencia anterior del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), dictada el 16 de septiembre de 2003 en su recurso 1082/2001, citada por las partes en sus respectivos escritos de interposición del recurso de casación y de oposición al mismo, e incorporada a estos autos mediante la diligencia de ordenación de 27 de marzo de 2009 antes referida, anuló el mismo acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Cádiz de 1 de agosto de 2001 impugnado en este litigio, por las siguientes tres razones, que pasamos a resumir:
A).- Con carácter previo a la aprobación parcial del Plan General de Conil de la Frontera se debieron subsanar los defectos formales detectados por la propia Administración autonómica, como por ejemplo las deficiencias en planos de información, ordenación y gestión; omisión de informes sectoriales preceptivos, etc. (FJ 5º).
B).- El Plan General parcialmente aprobado adolecía de carencias sustanciales en la delimitación y definición de los sistemas generales, estructurantes del territorio, al no concretar con la debida precisión las cargas que conllevan en los distintos ámbitos de suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado (FJ 6º).
C).- La subsanación de los defectos y errores detectados en la ordenación del proyecto de Plan General afecta de un modo significativo y global al régimen de derechos y deberes de los propietarios, resultando por tanto preceptiva la apertura de un nuevo trámite de información pública una vez corregidos.
Contra dicha sentencia la Junta de Andalucía promovió el recurso de casación nº 9968/2003, que concluyó mediante el auto de esta Sala de 23 de febrero de 2004, por el que se declaró desierto.
Consecuentemente, a día de hoy la referida sentencia es firme y goza del consiguiente efecto de cosa juzgada; y ello ha generado la desaparición del Acuerdo impugnado en este litigio, habida cuenta que en el proceso aquí concernido sólo se impugnó ese mismo Acuerdo de 1 de agosto de 2001, así como que los demandantes no solicitaron el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, habiéndose limitado a formular una pretensión anulatoria de carácter general, en ejercicio de la acción pública urbanística.
Así las cosas, sólo cabe concluir que este recurso de casación carece de objeto, y por esa misma razón no puede prosperar en modo alguno en el sentido pretendido por la parte recurrente, pues es doctrina jurisprudencial reiterada de esta Sala (expresada en sentencia de 25 de noviembre de 2008 -casación 7405/2004-, 21 de julio de 2003 -casación 11865/1998 - y las que en ellas se citan) la que afirma que la anulación total de una disposición de carácter general por sentencia firme hace desaparecer el objeto de los procesos ulteriores promovidos contra la misma disposición, porque priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real. Por añadidura, esta tesis excluye la posibilidad de sentencias contradictorias, con respeto a los principios de seguridad jurídica e igualdad consagrados, respectivamente, en los artículos 9.3 y 14 de la Constitución, evitando la contradicción con el fallo de una sentencia firme anterior dictada sobre el mismo objeto y con la misma causa de pedir.
Visto el sentido de esta sentencia, no procede hacer condena en las costas de casación (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 151/05 interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Conil de la Frontera contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 15 de octubre de 2004, dictada en el recurso núm. 1209/2001. Y sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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