STS, 30 de Diciembre de 2015

En el recurso nº 117/2013, seguido en la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el 9 de junio de 2014 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo nº 117/2013 interpuesto por la Procuradora Dª Mª Dolores Tejero García Tejero en nombre y representación de D. Emiliano Y D. Florian y el SINDICATO DE TÉCNICOS DEL MINISTERIO DE HACIENDA (GESTHA), contra la resolución de la Presidencia de la AEAT de 22 enero 2013, Resolución de 28 enero 2013, Instrucción 1/2013 de fecha 7 de mayo 2013 y confirmamos la resolución impugnada.

Se imponen las costas a la parte actora".

Contra la referida sentencia anunciaron recurso de casación don Emiliano y don Florian , en nombre y representación del Sindicato GESTHA, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 1 de julio de 2014, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 11 de septiembre de 2014, la procuradora doña María Dolores Tejero García Tejero, en representación de la parte recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que, con estimación del presente recurso, se revoque la recurrida y estimando el recurso interpuesto por esta parte declare la nulidad de:

"1º.- La Resolución de 22 de enero de 2013 de la Presidencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria sobre Organización y Atribución de Competencias en el Área de Recaudación, (BOE 25 de enero de 2013).

2. - La Resolución de 28 de enero de 2013 de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se Modifican Puestos de Trabajo del Área de Recaudación de las Delegaciones Especiales, Delegaciones y Administraciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y su Anexo .

3. - La Instrucción 1/2013 de 7 de mayo de la Dirección General del Departamento de Recaudación por la que se establecen los Criterios de la Actuación en Desarrollo de la Resolución de 22 de enero de 2013 de la Presidencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, sobre Organización y Atribución de Competencias en el Área de Recaudación.

4. - Condene a la AGENCIA Estatal de Administración Tributaria al abono de las costas y gastos procesales causados".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas, por diligencia de ordenación de 5 de noviembre de 2014 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta, se opuso al recurso por escrito registrado el 7 de enero de 2015 en el que interesó a la Sala que

"(...) dicte resolución inadmitiéndolo respecto de la impugnación de la sentencia en la parte que afecta a la RPT impugnada en la instancia y desestimándolo en lo relativo a lo que afecta a la Resolución de 22 de enero de 2013 e Instrucción impugnadas y, también, subsidiariamente para el caso de no inadmitirse el recurso, respecto de la RPT por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada, con condena en costas a las recurrentes".

Por necesidades del servicio, mediante providencia de 16 de septiembre de 2015 se suspendió el señalamiento acordado para el 21 de octubre de 2015 y se señaló nuevamente su votación y fallo para el día 16 de los corrientes.

Previo traslado al Abogado del Estado para alegaciones, por auto de 16 de noviembre la Sala acordó tener por presentado por la parte recurrente el escrito registrado el 16 del pasado mes de octubre, al que acompañó copia de la Instrucción 1/2015, de 2 de julio, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, sobre la asignación de funciones y tareas entre el personal de los distintos órganos y unidades, que se une a las presentes actuaciones.

En la fecha acordada, 16 de diciembre de 2015, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional desestimó el recurso que don Emiliano y don Florian interpusieron en nombre del Sindicato de Técnicos del Ministerio de Hacienda (GESTHA) contra la resolución del Presidente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) de 22 de enero de 2013 (BOE del 25), contra la del 28 siguiente de su Directora General, y contra Instrucción del Director del Departamento de Recaudación 1/2013, de 7 de mayo. La primera versaba sobre la organización y atribución de competencias en el Área de Recaudación, la segunda introducía modificaciones en la Relación de Puestos de Trabajo de la Agencia en ese ámbito. Y la Instrucción establecía criterios de actuación en desarrollo de aquella primera resolución.

La demanda sostenía que la Relación de Puestos de Trabajo tras las resoluciones impugnadas incluye en el Área de Recaudación de la AEAT diversos puestos de trabajo del Grupo B, reservados al Cuerpo Técnico de Hacienda, especialidad de Recaudación, entre los cuales no hay ninguna diferencia funcional pese a lo cual sus retribuciones son distintas. Se refiere, en efecto, a que a los puestos de Técnico de Hacienda 1 (nivel 22), 2, 3, 4 o 5, sin que se identifique su adscripción a los grupos y equipos regionales de recaudación creados por dicha resolución, se les asignan diferentes retribuciones. El contenido de dichos puestos, decía, era el mismo, no se expresaban datos objetivos que permitieran el reparto del trabajo en atención a su complejidad o dificultad, las funciones de cada puesto no estaban definidas ni se había justificado el diverso trato retributivo. En la medida en que tal situación no se corresponde con los principios de mérito y capacidad ni se ajustan al de igualdad en materia de retribuciones ( artículos 103.3 y 14 de la Constitución ), la demanda pidió que se declararan nulas las resoluciones de 22 y 28 de enero de 2013 y la Instrucción 1/2013.

La sentencia cuya casación pretende GESTHA desestimó el recurso contencioso-administrativo.

Explica que del examen conjunto de las resoluciones y de la Instrucción no se desprende la indefinición o falta de descripción de las funciones de los puestos de trabajo afirmadas por los recurrentes. Añade que no pueden pretender que se detalle de manera individualizada y expresa el cometido correspondiente a cada Técnico, uno por uno. Dice, además, que hay una descripción de las funciones en las resoluciones conforme a las distintas dependencias, conforme a los equipos y grupos según la Ley Tributaria y el Reglamento de Recaudación. Y que para comprender lo que está afirmando basta con dar lectura a las mismas sin que sea necesario transcribirlas, pues son largas y abundantes en las descripciones. Insiste en que contemplan todos y cada uno de los actos que competen a los órganos de recaudación e indican a qué órganos pueden estar adscritos los Técnicos de Hacienda y los actos que pueden llevar a cabo en consonancia con la resolución de 22 de enero de 2013. Y añade que la Orden PRE/3581/2007, a la que se remite esta resolución e invocó el Abogado del Estado, establece los departamentos de la AEAT y precisa sus funciones y competencias.

De la Instrucción 1/2013 dice la sentencia de la Audiencia Nacional que recoge criterios claros, sienta las pautas para repartir internamente el trabajo y señala quiénes integrarán los equipos de recaudación, cómo se hará la asignación de expedientes y las fases del procedimiento. Indica que prevé que la asignación a los Técnicos de Hacienda de las actuaciones se hará en atención a su mayor complejidad, bien por su carácter, bien por la inexistencia de cuestiones jurídicas que pudieran complicar la gestión y de manera proporcionada al nivel y grado de responsabilidad exigible. Y que las funciones de los Técnicos de Hacienda se reparten entre el titular del grupo y los restantes miembros.

Seguidamente, la sentencia reproduce el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , y concluye que la demanda carece de razón al afirmar que existe indefinición en la asignación de funciones a cada uno de los niveles de los Técnicos de Hacienda, pues su determinación ya resulta de la Ley y del Reglamento, razón por la cual estos Técnicos conocen las funciones correspondientes a sus puestos de trabajo. Por último, recuerda, con cita de nuestra sentencia de 10 de febrero de 2010 (casación 5482/2006 ) que la Relación de Puestos de Trabajo no es el instrumento formal para la descripción de los cometidos de cada uno de ellos.

El escrito de interposición se refiere, en primer lugar, al cambio de la jurisprudencia de la Sala respecto de las Relaciones de Puestos de Trabajo que lleva a cabo nuestra sentencia de 5 de febrero de 2014 (casación 2986/2012 ) y sostiene que no es óbice para que sea admitido y, como pide, estimado su recurso de casación. Aduce al respecto que, con independencia de la naturaleza que se predique de ese instrumento de organización del personal, en este caso la modificación que se ha hecho de la Relación de Puestos de Trabajo de la AEAT innova efectivamente el estatuto jurídico de los funcionarios afectados y debe ser tratada como norma.

Tras este preámbulo, enuncia cuatro motivos de casación contra la sentencia de la Sección Séptima de la Audiencia Nacional, todos ellos interpuestos al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción .

Expuestos en síntesis, consisten en lo que sigue.

(1º) GESTHA reprocha, en primer lugar, a esta sentencia la infracción del artículo 103.3 de la Constitución , de los principios de mérito y capacidad y de la doctrina recogida por nuestra sentencia de 10 de febrero de 2010 (casación 5482/2006 ). Al desarrollar su argumento, sostiene que es absolutamente necesario conocer cuáles son las funciones de cada puesto y que ni la resolución de 22 de enero de 2013 ni la Instrucción 1/2013 lo permiten. De su lectura o de la lectura de la Orden PRE/3581/2007 no se desprende ni se explica la diferencia entre los cometidos de un Técnico de Hacienda 1 (cuyo complemento específico es de 8.363,88€) y los de un Técnico de Hacienda 5 (cuyo complemento específico es de 15.561,98€). En contra de lo dicho por la sentencia, insiste el motivo, no se identifican las funciones de los Técnicos 1, 2, 3, 4 y 5. En consecuencia, lo que sucede es que el reparto o asignación de expedientes y trabajo se hace en el Área de Recaudación en base a criterios genéricos.

(2º) A continuación la recurrente mantiene que la sentencia infringe el artículo 14 de la Constitución porque la igualdad en cometidos, tareas y funciones entre los Técnicos de Hacienda adscritos al Área de Recaudación no se ha llevado a las retribuciones, como debería haber hecho la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo.

(3º) También afirma la vulneración del artículo 106 de la Constitución en tanto la sentencia, que no contesta a la alegación que al respecto hizo la demanda, no ha ejercido debidamente el cometido revisor que ese precepto encomienda a los tribunales de justicia.

(4º) Por último, el escrito de interposición dice que la sentencia infringe los artículos 15 y 23 de la Ley 30/1984 y 22.3, 76 y 81.2 del Estatuto Básico del Empleado Público porque los instrumentos impugnados en la instancia no permiten conocer la distribución de funciones entre los Técnicos de Hacienda ni, por tanto, saber si está justificada la diferencia existente entre las retribuciones de sus distintos puestos en el Área de Recaudación.

El Abogado del Estado nos pide, en primer lugar, que inadmitamos el recurso de casación en lo que respecta a la Relación de Puestos de Trabajo y que lo desestimemos respecto de la resolución de 22 de enero de 2013 y de la Instrucción 1/2013. Y subsidiariamente que lo desestimemos en su totalidad.

La inadmisibilidad la afirma por aplicación de los criterios establecidos por nuestra sentencia de 5 de febrero de 2014 (casación 2986/2012 ) y seguidos por las posteriores, algunas de las cuales cita. Con arreglo a la interpretación establecida en ella no procede considerar las Relaciones de Puestos de Trabajo como disposiciones generales a efectos del acceso al recurso de casación de las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que las enjuicien en la instancia. Y es que, dice el Abogado del Estado, el fin esencial perseguido por GESTHA es la anulación de la Relación de Puestos de Trabajo de la AEAT en la parte correspondiente al Área de Recaudación.

Ya sobre los motivos de casación, el escrito de oposición mantiene que el primero no argumenta contra la sentencia de instancia sino que se limita a reproducir los argumentos expresados en la instancia y, además, se dirige en realidad contra la Relación de Puestos de Trabajo en vez de contra la resolución de 22 de enero de 2013. No puede prosperar este motivo, sostiene el Abogado del Estado, a la vista de la redacción que al artículo 15 de la Ley 30/1984 ha dado la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Conforme a ella no es preciso ya que la Relación de Puestos de Trabajo exprese las características esenciales de cada uno. Y tampoco una resolución y una Instrucción como las recurridas tienen que descender a determinar hasta el más mínimo detalle las funciones de cada puesto, las cuales, por otro lado, resultan del artículo 6 de la Orden PRE/3581/2007, no citada por la recurrente.

En todo caso, recuerda que la resolución de 22 de enero de 2013 señala las funciones de los Técnicos Jefes de Grupo, que son los que tienen nivel 5, que las funciones de los Técnicos de Hacienda de la especialidad de Recaudación se fijan en su apartado tercero B y que la Instrucción Tercera de la Instrucción 1/2013 justifica los diferentes niveles.

Del segundo motivo dice el Abogado del Estado que parte de un presupuesto inexistente. La normativa aplicable y la Instrucción detallan las funciones de los puestos de trabajo de los Técnicos de Hacienda.

El tercero tampoco debe prosperar, continúa el escrito de oposición, porque argumenta más de lo mismo e ignora el contenido de la sentencia que invoca, pues la determinación de las concretas funciones de los puestos de trabajo puede resultar de otras fuentes de conocimiento.

Finalmente, del cuarto motivo dice que el artículo 15 de la Ley 30/1984 en absoluto se refiere a la determinación concreta de los cometidos de cada puesto de trabajo y ninguna prueba se ha aportado de la infracción de los artículos 23 de esa Ley y del correspondiente del Estatuto Básico del Empleado Público. En particular, destaca que no se ha puesto de manifiesto que, desempeñando las mismas funciones con independencia de su nivel, las retribuciones de los Técnicos de Hacienda del Área de Recaudación sean diferentes.

Tiene razón el Abogado del Estado cuando dice que el recurso de casación, como antes el recurso contencioso- administrativo, se dirige realmente contra la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la AEAT en el Área de Recaudación. Así lo viene a reconocer la propia recurrente cuando se esfuerza por sortear el obstáculo que para sus pretensiones supone el giro jurisprudencial efectuado por la sentencia de 5 de febrero de 2014 (casación 2986/2012 ) y las posteriores que la han seguido y cuando invoca en apoyo de su tesis preceptos que se refieren a las relaciones de puestos de trabajo.

La cuestión de la naturaleza de este instrumento de ordenación del personal y su relevancia para el acceso al recurso de casación de las sentencias que enjuicien en la instancia Relaciones de Puestos de Trabajo ya fueron objeto de examen entonces con el resultado conocido y nada aportan las consideraciones del escrito de interposición al respecto que sirvan para cambiar el pronunciamiento de la Sala. En consecuencia, de conformidad con el juicio expresado entonces debemos inadmitir el recurso en lo que se refiere a la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la AEAT por la resolución de su Directora General de 28 de enero de 2013.

Circunscrito el recurso al pronunciamiento de la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional sobre la resolución de 22 de enero de 2013 y sobre la Instrucción 1/2013, se impone la desestimación de los cuatro motivos de casación en la parte en que puedan referirse a ellas.

En efecto, las infracciones que reprochan a la sentencia, a propósito de la denunciada falta de identificación de las funciones de los puestos de trabajo de los Técnicos de Hacienda en el Área de Recaudación y de la existencia de retribuciones distintas para ellos, descansan en la conexión de contenidos propios de la Relación de Puestos de Trabajo, que han de quedar fuera de nuestro examen, con las previsiones organizativas y funcionales de dichas resolución e Instrucción. Ahora bien, si referimos esos reproches aisladamente a estas últimas, es claro que no se advierten tales vulneraciones pues no tiene por qué descender una norma sobre organización y atribución de competencias ni una Instrucción dirigida a sentar pautas para aplicarla al detalle del cometido específico asignado a cada concreto puesto.

En realidad, la insistencia sobre la falta de diferenciación funcional es instrumental respecto de la impugnación de las diferencias retributivas. Y esto nos sitúa en el núcleo de los contenidos propios de la Relación de Puestos de Trabajo a la cual sigue correspondiendo, según el artículo 15.1 b) de la Ley 30/1984 , indicar, junto a "la denominación, tipo y sistema de provisión de los mismos; los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral". Es en la Relación de Puestos de Trabajo, en los factores considerados en su elaboración para asignar niveles y complementos específicos de cuantías diferentes a los puestos de trabajo de Técnicos de Hacienda de la especialidad de recaudación, donde se debe examinar si está justificada o no dicha asignación.

No siendo posible, como se ha dicho, revisar en casación el juicio de instancia sobre ese extremo, nos encontramos con que ni la resolución de 22 de enero de 2013 ni la Instrucción 1/2013 se ocupan de las retribuciones y, en tanto se mueven en el plano general de la organización y el funcionamiento del Área de Recaudación, no cabe exigirles, como se ha dicho antes, que desciendan al plano concreto y específico de la descripción de cada puesto y no cabe, en consecuencia, atribuirles las infracciones que afirman los motivos de casación.

Por otra parte, la sentencia de 10 de febrero de 2010 (casación 5482/2006 ), dictada precisamente respecto de una sentencia de la Audiencia Nacional que enjuició la Relación de Puestos de Trabajo de la AEAT, puso de manifiesto que no es preceptivo que en esta última se precisen las funciones de los mismos las cuales pueden resultar de otras fuentes de conocimiento. Ahora bien, esto no significa que quepa exigir a resoluciones o Instrucciones determinadas que las precisen si no se proponen ese objeto. Y la Instrucción 1/2015, aportada por la actora, tampoco lleva a que resolvamos de manera diferente a la explicada pues no pone de manifiesto que la resolución de 22 de enero de 2013 y la Instrucción 1/2013 hubieran debido entrar en los detalles indicados.

En definitiva el recurso de casación ha de ser desestimado respecto de la resolución de 22 de enero de 2013 y de la Instrucción 1/2013 de la Dirección del Departamento de Recaudación de la AEAT.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , la Sala considera que no procede hacer imposición de costas en este recurso de casación habida cuenta de la naturaleza de las cuestiones controvertidas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,