STS, 30 de Diciembre de 2015

En el recurso nº 4504/2012, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, el 22 de mayo de 2014 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora doña María de los Ángeles Fernández Rodríguez, en nombre y representación de AUTOCARES ELISEO PITA, S.L., en relación con la resolución de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de fecha 22 de marzo de 2011; sin imposición de las costas".

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación AUTOCARES ELISEO PITA, S.A., que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 20 de junio de 2014, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 24 de julio de 2014, el procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la mercantil recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, suplicó a la Sala que, estimado que sea el presente recurso,

"se proceda a casar la Sentencia dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y se estimen las pretensiones de nuestro escrito de demanda en los términos contenidos en el presente recurso".

Presentadas alegaciones por las partes sobre la posible causa de inadmisibilidad puesta de manifiesto por providencia de 12 de noviembre de 2014, por auto de 16 de abril de 2015 la Sección Primera de esta Sala acordó:

"Admitir el recurso de casación nº 2712/2014, interpuesto por la mercantil "Autocares Eliseo Pita S.A.", contra la sentencia de 22 de mayo de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictada en el recurso nº 4504/2012 , y para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Séptima, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos".

Recibidas, por diligencia de ordenación de 10 de junio de 2015 se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la Junta de Galicia, se opuso al recurso por escrito registrado el 22 de julio de 2015 en el que pidió la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas, dijo, a la recurrente.

Por su parte, el procurador don Rafael Palma Crespo, en representación de AUTOS CAL PITA, S.A., formuló su oposición por escrito presentado el 16 de julio de 2015 en el que interesó que se confirme la sentencia recurrida, "con costas a la parte recurrente".

Mediante providencia de 16 de septiembre de 2015 se señaló para la votación y fallo el día 16 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

AUTOCARES ELISEO PITA, S.A. recurrió ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia la resolución de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de la Junta de Galicia de 22 de marzo de 2011 desestimatoria de su alzada contra la anterior de 10 de junio de 2008 que dispuso la modificación de las condiciones de explotación de su concesión V-1129; XG-064, "Sada-A Coruña con anexos". La razón de su impugnación residía en que, según alegaba, se le habían impuesto, sin oírla ni observar el procedimiento establecido al respecto, prohibiciones no contempladas en el título concesional con el resultado añadido de alterar el equilibrio económico de la concesión. Se refería a la de realizar tráficos entre La Coruña y Arillo, puntos intermedios y viceversa, y desde este tramo, incluyendo los dos puntos, para Sada y viceversa.

Hay que decir que la recurrente es titular de una concesión de transporte regular de pasajeros por carretera entre La Coruña y Sada por Mera. Otorgada por resolución de 13 de junio de 1955, contenía la prohibición de tráficos directos de Sada a La Coruña y no tenía autorizadas paradas ni tráficos intermedios entre La Coruña y Lourido. Asimismo, resulta que una empresa distinta, AUTOS CAL PITA, S.A., es concesionaria del trayecto La Coruña, Sada y Betanzos con paradas en Puente Pasaje, Perillo, Empalme a la Playa de Santa Cristina, Santa Cruz/Arillo, Rialta, Meirás y Sada y cuenta con autorización de tráfico entre todas ellas.

Por otro lado, sucede que la resolución recurrida, dictada en un expediente originado por la solicitud de modificación de horarios efectuada por la actora, le autorizó nuevas paradas fijas en Arillo, Santa Cruz, Bastiagueiro y Perillo y, al mismo tiempo, le impuso la indicada prohibición de tráficos entre La Coruña y Arillo, según dice, a petición de AUTOS CAL PITA, S.A. y para preservar la concesión de esta última empresa en los tramos en que coinciden las dos, en este caso, para atender sus pretensiones también expresadas en el expediente.

La sentencia ahora impugnada desestimó la demanda. Al explicar su fallo deja constancia que en ella no se afirmaba que las prohibiciones afectaran a tráficos autorizados y que del expediente se desprende que la Administración puso de manifiesto a la actora la denuncia de la otra empresa y que le dio plazo para alegar al respecto, cosa que AUTOCARES ELISEO PITA, S.A. hizo. Por eso, descarta que no fuera oída. Sobre el fondo, observa que la misma legislación invocada por la actora exige autorización expresa para tráficos coincidentes con los de concesiones preexistentes y obliga a la Administración a tomar las medidas necesarias para armonizar y coordinar las condiciones de prestación de servicios en los que se produzcan esas coincidencias. Además, señala que en este caso no se está ante la supresión de tráficos, pues los prohibidos no estaban autorizados previamente, sino ante una ampliación de los previstos en la concesión original. Y que no se ha producido ningún desequilibrio pues la alegación de perjuicios hecha por la demanda no tiene en cuenta los beneficios derivados de los nuevos tráficos no previstos en la concesión.

El escrito de interposición de AUTOCARES ELISEO PITA, S.A. dirige dos motivos de casación contra esta sentencia.

El primero invoca el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de Jurisdicción . Sostiene en él la recurrente que la sentencia infringe los artículos 77.1 , 78.2 y 79 del Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio , de ordenación de los transportes terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. En particular, mantiene que la sentencia --que tacha de confusa-- no repara en que la demanda afirmaba la improcedencia de las prohibiciones de tráfico que se le han impuesto a AUTOCARES ELISEO PITA, S.A. y recuerda que los tráficos son elemento esencial de las concesiones de servicio regular y permanente de transporte de viajeros por carretera con carácter de servicio público por lo que cualquier modificación en ellos afecta al "núcleo duro" de la propia concesión. Dichos tráficos, insiste, con sus paradas fijas y discrecionales forman parte del haz de derechos que la concesión atribuye al concesionario. Por eso, prosigue, su modificación está sujeta a unas especiales garantías y su alteración en perjuicio del concesionario comporta la lógica compensación para mantener el equilibrio económico-financiero de la misma. Cita aquí el artículo 79 del Reglamento.

Después critica el carácter provisional y precario de la autorización, figura, explica, inexistente en nuestro Derecho de Transportes, y termina diciendo que resulta evidente la modificación del régimen de prohibiciones de tráfico en la resolución recurrida inicialmente al introducirse una nueva que no figuraba en el título concesional prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido en el artículo 79 del Reglamento que, por lo demás, no contempla modificaciones provisionales. Insiste, además, en que se reconocieron en la instancia los tráficos sobre los que se introdujo la modificación y denuncia el carácter discrecional y, por tanto, con un régimen de tarifas más severo, con que se autorizaron las nuevas paradas.

Como la sentencia confirmó ese irregular proceder, sostiene la recurrente que debe ser anulada.

El segundo motivo, interpuesto al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción reprocha a la sentencia incurrir en incongruencia omisiva y, en consecuencia, la vulneración del artículo 67 de la Ley reguladora. Dice la recurrente que omite toda fundamentación del fallo desestimatorio pues prescinde de toda valoración sobre si la resolución administrativa cuestionada introdujo o no una modificación en el título concesional.

La Junta de Galicia se ha opuesto a este recurso de casación.

Así, mantiene que el primer motivo debe ser rechazado. Expone en este punto el origen de la resolución recurrida y relaciona la prohibición controvertida con la autorización de nuevas paradas obligatorias a AUTOCARES ELISEO PITA, S.A. y con el conflicto con la concesión de AUTOS CAL PITA, S.A.. Además, señala que se observaron los trámites previstos por el artículo 79 del Reglamento. En particular, indica que hubo información pública y audiencia a los órganos asesores y a los concesionarios afectados y precisa que el informe de la Asociación de Empresarios de Servicios Regulares y Discrecionales de Transporte de Viajeros en Autobuses de La Coruña fue contrario a las pretensiones de la recurrente.

Por lo que respecta al segundo motivo, la Administración gallega pide también su desestimación porque, dice, basta con la lectura de la sentencia para comprobar que no padece el defecto que se le imputa. Al contrario, es congruente y está debidamente motivada.

También ha presentado su oposición al recurso AUTOS CAL PITA, S.A.

Antes de referirse a los motivos de casación, relaciona la resolución recurrida con la puesta en vigor del Transporte Metropolitano de La Coruña y con la exigencia que le acompaña de la concreción de las paradas para la gestión informática y el régimen de subvenciones todo ello en el contexto de una integración de todas las concesiones en un nuevo sistema tarifario que es en el que se autorizaron sus nuevas paradas a AUTOCARES ELISEO PITA, S.A.. Añade AUTOS CAL PITA, S.A. que al establecerse una tarifa zonal desaparece el elemento de protección de tráfico del que disponía su concesión y que hacía que la primera parada de la recurrente fuera la de Lourido, en la carretera de Mera, fuera, por tanto, de la zona controvertida.

Ya sobre el primer motivo observa que el contenido de la resolución recurrida es meramente instrumental y que está perfectamente habilitada por el artículo 77 del Reglamento en relación con sus artículos 80.1, 64 y 65 sobre servicios preexistentes. Además, resalta que no puede confundirse, como hace la recurrente, el contenido jurídico y obligacional de las paradas fijas con las paradas discrecionales y que fue AUTOCARES ELISEO PITA, S.A. quien solicitó en su día la sustitución de sus concesiones incorporando a ellas paradas fijas en Santa Cruz, Corujo, Bastiaguerio, Perillo y Puente Pasaje que, por tanto, no figuraban en las mismas y que su pretensión no fue atendida sin que la afectada interpusiera recurso de manera que, hasta la resolución administrativa impugnada en la instancia, la primera parada fija desde La Coruña era Lourido. Precisa, a continuación, que las paradas discrecionales no configuran tráficos por lo que si AUTOCARES ELISEO PITA, S.A. deseara dejar viajeros antes de su primera parada autorizada desde La Coruña --Lourido-- tendría que cobrarles la tarifa completa hasta este destino.

Prosigue indicando que el artículo 77 del Reglamento faculta a la Administración para proceder de oficio a modificar las condiciones de prestación del servicio previstas en el título concesional en la medida en que sea necesario y conveniente para mejorarlo. También recuerda que su artículo 80.1 subordina la inclusión de nuevos tráficos al respeto de las reglas sobre prohibición de coincidencias con los de otras concesiones. Y que la resolución impugnada ha mantenido el equilibrio económico- financiero de la recurrente porque le concede nuevas paradas --y, por tanto, nuevos tráficos-- que van a ser subvencionadas. Por último, señala que, de haber procedido de otra manera, la Administración habría causado un grave quebranto a la recurrida e incumplido la normativa global sobre competencia a que obliga el artículo 4.3 de la Ley 16/1987 .

Al segundo motivo objeta que parte de una premisa errónea: la de que la prohibición de tráficos controvertida se refiere a los que tenía autorizados la recurrente en forma de paradas discrecionales y esto no es cierto. Asimismo, dice que la sentencia aborda la controversia de forma sencilla pero deja claro que no había tráficos autorizados. No hay, pues, incongruencia. Además, justifica razonablemente la obligación que, en virtud del artículo 65 del Reglamento, tiene la Administración de establecer en los servicios en que se produzcan coincidencias de tráficos con otros las medidas precisas para armonizar y coordinar las condiciones de prestación.

Hemos de resolver en primer lugar el segundo motivo de casación porque así lo imponen las razones lógicas que explican la sistemática seguida por el artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción al relacionar ordenadamente los motivos de casación.

Pues bien, está claro que la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de La Coruña no puede ser considerada modélica pues resulta escueta en exceso tanto al exponer las posiciones de las partes cuanto al indicar las razones que llevan al fallo desestimatorio. No obstante, esa circunstancia no la convierte en incongruente ni tampoco significa que carezca de la motivación imprescindible pues permite que las partes conozcan la lectura que del pleito hace la Sala y, también, por qué no han sido acogidas las pretensiones de AUTOCARES ELISEO PITA, S.A.. Por tanto, ninguna indefensión puede aducir la recurrente. Y, como resuelve con claridad suficiente las cuestiones controvertidas, no puede tacharse de confusa.

De otro lado, motiva el fallo desestimatorio, precisamente, porque indica que la Administración está habilitada para adoptar resoluciones en las que se modifiquen las condiciones de prestación del servicio, que se siguió el procedimiento debido, en el que la recurrente fue oída, que la resolución cuestionada le autorizó nuevas paradas que antes no tenía y que la prohibición tiene el sentido de proteger los tráficos de AUTOS CAL PITA, S.A.. En fin razona por qué no puede considerarse alterado el equilibrio económico de la actora.

Así, pues, este motivo ha de ser desestimado.

Tampoco puede prosperar el primer motivo de casación ya que ni la Junta de Galicia ha obrado al margen de las potestades que le confiere el Reglamento de constante cita ni se ha omitido el procedimiento previsto en él ni, en definitiva, se han introducido en la concesión de AUTOCARES ELISEO PITA, S.A. prohibiciones de tráficos que tuviera autorizados.

Empezando por esto último, resulta que en su itinerario desde La Coruña a Sada, por Mera, la primera parada autorizada que ha tenido hasta la resolución de 10 de junio de 2008 era la de Lourido, situada más allá de los puntos en que opera la prohibición, circunscrita al tramo en que coincide su servicio con el de la recurrida hacia o desde Sada y Betanzos, que lo tiene adjudicado entre La Coruña y Arillo. Explica bien AUTOS CAL PITA, S.A. la inexistencia de prohibiciones en el título concesional por la protección que le brindaba el sistema de paradas y de tarifas.

La novedad que trae la resolución de 10 de junio de 2008 es que autoriza a AUTOCARES ELISEO PITA, S.A. las paradas fijas en Arillo, Santa Cruz, Bastiagueiro y Perillo que no tenía. Y, aunque no es novedad material en la ordenación de las concesiones según se ha dicho, hace explícita en la de la recurrente la prohibición de realizar tráficos entre La Coruña y Arillo, puntos intermedios y viceversa, y desde este tramo, incluyendo los dos puntos, para Sada y viceversa. Es decir, incluye en esta concesión las medidas necesarias para proteger la de AUTOS CAL PITA, S.A. en los términos en que ya resultaba de la concesión de esta última empresa para los tráficos entre La Coruña y Arillo. En fin, hay que precisar que en la instancia nada alegó la recurrente sobre el carácter provisional de esa medida por lo que no puede traer ahora, en casación, extremos no suscitados en su momento.

Por otro lado, tiene razón la sentencia de instancia, no cabe hablar de alteración del equilibrio económico-financiero a resultas de la prohibición debido a los beneficios que producirán los tráficos generados por las nuevas paradas que permiten a la recurrente enlazar otros destinos.

Así, pues, en cuanto al fondo no se aprecian infracciones al ordenamiento jurídico y tampoco se advierten en el procedimiento. En efecto, la Administración cuenta con atribuciones para adoptar medidas como las dispuestas, incluso, de oficio de acuerdo con el artículo 77 del Reglamento. En su virtud se siguió el correspondiente expediente y en él fue oída la recurrente además de los concesionarios afectados, entre ellos AUTOS CAL PITA, S.A., y se solicitaron y aportaron los informes previstos, los cuales obran en ese expediente. No hay pues, irregularidades formales que permitan hablar, como hace el primer motivo de casación, de que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 6.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,