STS, 18 de Enero de 2016

Mediante escrito presentado el 23 de abril de 2014 la representación de la Asociación Profesional de Consejeros de Seguridad interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, por el que se regulan las operaciones de transporte de mercancías peligrosas por carretera en territorio español (Boletín Oficial del Estado nº 50 de 27 de febrero de 2014).

Admitido el recurso y previos los oportunos trámites la parte actora formalizó su demanda mediante escrito presentado el 23 de octubre de 2014 en el que, tras exponer los antecedentes del caso y la normativa que considera de aplicación, termina solicitando que se dicte sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo en la que se declaren nulos, o en su caso se anulen, los artículos 30 y 31 y las disposiciones transitorias 1 ª y 2ª del Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero , con imposición de costas a quien se opusiere al recurso.

La Administración del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 26 de noviembre de 2014 en el que se opone a los argumentos de impugnación aducidos en la demanda y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo y confirmando el Real Decreto impugnado, con imposición de las costas a la parte actora.

La representación de la parte codemandada, D. Horacio y demás entidades que han quedado identificados en el encabezamiento, formuló su contestación a la demanda mediante escrito presentado el 13 de enero de 2015 en el que expone las razones de su oposición a los argumentos de impugnación aducidos por la demandante y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo y confirmando el Real Decreto impugnado, con imposición de las costas a la parte actora

Habiendo sido acordado el recibimiento a prueba por auto de esta Sala de 12 de febrero de 2015 , fue admitida la prueba documental propuesta por la parte actora consistente en tener por reproducida la documentación aportada con la demanda, siendo en cambio denegada en el referido auto la prueba también documental en la que la parte demandante solicitaba el libramiento de oficio dirigido al Secretariado de la Comisión Económica de Europa de Naciones Unidas recabando información sobre determinados extremos de la regulación de los consejeros de seguridad. Contra la denegación de esta prueba la parte actora interpuso recurso de reposición que fue desestimado por auto de 13 de abril de 2015.

Terminado el período de prueba se emplazó a las partes para que formulasen por escrito sus conclusiones, lo que llevaron a cabo sus respectivas representaciones mediante escritos presentados con fechas 13 de marzo de 2015, la parte actora, 18 de mayo de 2015, la Administración demandada, y 28 de mayo de 2015, la parte codemandada.

Practicado lo anterior, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 12 de enero de 2016, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso contencioso-administrativo nº 338/2014 lo interpone la representación procesal de la Asociación Profesional de Consejeros de Seguridad contra el Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, por el que se regulan las operaciones de transporte de mercancías peligrosas por carretera en territorio español (Boletín Oficial del Estado nº 50 de 27 de febrero de 2014)

Como hemos visto en el antecedente primero, en el suplico de su demanda la asociación recurrente pide que se declaren nulos, o, en su caso, se anulen, los artículos 30 y 31 y las disposiciones transitorias 1 ª y 2ª del Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero .

Para fundamentar su pretensión la demandante aduce, en síntesis, los siguientes argumentos de impugnación:

1. Los artículos 30 y 31 y las disposiciones transitorias 1 ª y 2ª del Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero , son nulos de pleno derecho por contradecir el Acuerdo Europeo de Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera (ADR), celebrado en Ginebra el 30 de septiembre de 1957 y publicado en el Boletín Oficial del Estado nº 63 de 14 de marzo de 2013.

2. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el ordenamiento jurídico europeo y el principio de armonización previsto en la Consideración 5ª de la Directiva 2008/68/CE, del Parlamento y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sin que el Estado español pueda obviar la aplicación del derecho comunitario de conformidad con el artículo 243.3 del Tratado de la CE .

3. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el principio de reserva de Ley establecido en el artículo 53.1 en relación con el artículo 38 de la Constitución .

4. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el artículo 39.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

5. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, vulnera la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Para un adecuado examen de la controversia suscitada en el proceso debemos comenzar exponiendo algunas notas sobre el Real Decreto que es objeto de impugnación. Veamos.

El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, deroga y sustituye al anterior Real Decreto 551/2006, de 5 de mayo, por el que se regulan las operaciones de transporte de mercancías peligrosas por carretera en territorio español, que incorporaba al Derecho español la Directiva 94/55/CE del Consejo, de 21 de noviembre, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros con respecto al transporte de mercancías peligrosas por carretera. Las razones para llevar a cabo este cambio normativo las expone el preámbulo del Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, en los siguientes términos:

(...) Desde la entrada en vigor del citado Real Decreto 551/2006 se han producido diversas modificaciones en esta materia en la normativa comunitaria e internacional. Por un lado, la Directiva 2008/68/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre el transporte terrestre de mercancías peligrosas ha venido a refundir las anteriores Directivas 94/55/CE del Consejo, de 21 de noviembre, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros con respecto al transporte de mercancías peligrosas por carretera, y la 96/49/CE de 23 de julio, del Consejo, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al transporte de mercancías peligrosas por ferrocarril. Este real decreto transpone la citada Directiva 2008/68/CE en lo que afecta al transporte por carretera.

Por otra parte, el Acuerdo europeo relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera (ADR), directamente aplicable al transporte interno en virtud de lo dispuesto en la citada Directiva, ha sido objeto de numerosas modificaciones entre las que es de destacar la incorporación a su texto de las normas de la Directiva 96/35/CE del Consejo, de 3 de junio de 1996, relativa a la designación y a la cualificación profesional de consejeros de seguridad para el transporte por carretera, por ferrocarril o por vía navegable de mercancías peligrosas, que había sido incorporado al ordenamiento interno por el Real Decreto 1566/1999, de 8 de octubre, sobre consejeros de seguridad para el transporte de mercancías por carretera, por ferrocarril o por vía navegable, que ha quedado en gran parte vaciado de contenido en lo que se refiere al transporte por carretera. Por ello, se estima conveniente modificar la citada disposición excluyendo de su ámbito de aplicación al transporte por carretera e incorporando a este real decreto las escasas normas que no han sido recogidas en el ADR. Aunque se imponen nuevas obligaciones para los consejeros de seguridad que implican nuevas cargas para las empresas afectadas quedan sobradamente compensadas en el contexto del proceso de reducción de cargas administrativas que se está llevando a cabo en la normativa general reguladora del transporte por carretera.

Junto a lo anterior, el nuevo real decreto persigue poner al día todas aquellas normas que han quedado obsoletas, o son contrarias a las normas internacionales vigentes en este momento, aprovechando esta ocasión para actualizar la normativa aplicable al transporte de mercancías peligrosas por carretera. Asimismo, se trata de sustituir el real decreto vigente por una norma actualizada y adecuada a las modificaciones habidas en la normativa internacional que regule, en su conjunto, todas las cuestiones que afectan al transporte de mercancías peligrosas por carretera.

Asimismo, se pretende desarrollar normas internas en la materia, en aspectos que, o bien no se contemplan en el ADR, o bien se deja libertad a los Estados para su desarrollo o concreción.

Finalmente, se regulan cuestiones que, de acuerdo con la normativa internacional, se apartan del régimen general por considerarse necesario en supuestos específicos (...)

.

Los concretos preceptos y disposiciones del Real Decreto 97/2014 contra los que la asociación demandante dirige su impugnación, todos ellos referidos a la figura del "consejero de seguridad", tienen el siguiente contenido:

(...) Artículo 30. Parámetro de seguridad individual del consejero de seguridad (PSICS).

En el ejercicio de sus funciones, los consejeros de seguridad verán limitada su actividad según lo dispuesto en los siguientes apartados:

1. El Parámetro de Seguridad Individual del consejero de seguridad (en adelante PSICS) se define como la suma de los valores de seguridad otorgados a las empresas para las que esté designado. Este valor se atribuye a cada empresa por la probabilidad de producirse accidentes o incidentes en función del número de personas implicadas en las operaciones realizadas con mercancías peligrosas, considerándose como tales las de embalado, carga, descarga y transporte.

2. En función de los empleados implicados con las mercancías peligrosas que disponga la empresa, se estiman como valores de seguridad los siguientes:

Número de empleados

implicados Valores de seguridad

1 3

2-5 8

6-15 10

16-25 12

26-35 14

36-45 16

46-55 18

56-65 20

66-75 22

76-85 24

86-95 26

96-105 28

106-115 30

116-125 32

126-135 34

136-145 36

146-155 38

156-165 40

166-175 42

176-185 44

186-195 46

196-200 48

› de 200 56

A efectos de este precepto, se considera empleados implicados el número medio anual de todas las personas cuyas actividades laborales tengan relación con las mercancías peligrosas. En este cómputo se incluyen la totalidad de los turnos de trabajo y los empleados fijos, temporeros, temporales, a tiempo parcial o subcontratados.

3. Para el cálculo de los valores de seguridad de cada año se tendrá en cuenta el número de empleados implicados que figura en el último informe anual emitido por la empresa y que deberá corresponder con el número medio anual de personas implicadas.

En el caso de una empresa de nueva adscripción el valor de seguridad será el resultante de aplicar el número de empleados implicados en el momento de realizarse dicha adscripción.

4. Para el cálculo del PSICS se tendrá en cuenta que en ningún momento se podrá superar el valor de 1.000 unidades por consejero de seguridad, considerándose en este cómputo la suma de los valores de seguridad, de todas las empresas en las que el consejero esté designado.

Siendo:

n = número total empresas que gestiona el consejero.

Ni = valor de seguridad de una empresa determinada.

5. De no producirse ninguna modificación, el valor del PSICS obtenido, relativo a un año, se aplicará al año siguiente.

Artículo 31. Visitas técnicas a las instalaciones.

Los consejeros de seguridad realizarán, como mínimo, una visita inicial y una al año a cada establecimiento o instalación en donde se desarrollen actividades con mercancías peligrosas.

En el caso de que el único personal implicado en la actividad de descarga sea el de la empresa transportista, la visita podrá ser bienal, siendo necesario realizar visitas excepcionales cada vez que se modifiquen las instalaciones que afecten al procedimiento de las operaciones de descarga.

En estas visitas el consejero comprobará, a los efectos de garantizar la seguridad en las instalaciones, que se cumplen todas las condiciones y procedimientos exigibles, tanto por el ADR como por el presente real decreto.

Si en el domicilio de la empresa no se efectúan actividades con mercancías peligrosas, la visita se efectuará en un lugar acordado entre el consejero y la empresa, siempre que sea adecuado para cumplir con los objetivos de la visita técnica.

Lo dispuesto en este artículo no será de aplicación cuando se trate de los depósitos de combustibles a que se refiere el artículo 37.3 del presente real decreto.

[...]

Disposición transitoria primera. Aplicación del parámetro de seguridad individual de los consejeros de seguridad.

Para la aplicación del cálculo del Parámetro de seguridad individual de los consejeros de seguridad (PSICS), expuesto en el artículo 30 de este real decreto, que se encuentren adscritos a empresas o centros de trabajo con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del presente real decreto, se establece un periodo transitorio de un año, a partir de la entrada en vigor del mismo, para que los consejeros de seguridad comuniquen al órgano competente de la Comunidad Autónoma o de las Ciudades de Ceuta y Melilla, donde radique el domicilio fiscal de la empresa, el valor de seguridad correspondientes a cada una de las empresas a las que está adscrito.

Si el valor resultante del Parámetro de seguridad individual del consejero de seguridad es superior a 1.000, no se podrá realizar ninguna adscripción, de empresa o centro de trabajo, nueva.

Disposición transitoria segunda. Regularización de los parámetros de seguridad individual de los consejeros de seguridad.

Serán válidas todas las adscripciones de los consejeros de seguridad, realizadas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del presente real decreto, independientemente de que se supere el Parámetro de seguridad individual de los consejeros de seguridad (PSICS) expuesto en el artículo 30 de este real decreto. En este caso no se podrán realizar nuevas adscripciones hasta que, con ocasión de producirse bajas de las mismas, no se rebase la cifra máxima del PSICS, para ese consejero, expuesta en el citado artículo.

Una vez finalizado el periodo transitorio expuesto en la disposición transitoria primera, se establece un periodo transitorio adicional, de un año, para que los consejeros, que hayan rebasado la cifra 1.000 en su Parámetro de seguridad, regularicen su PSICS hasta que su cifra sea igual o inferior a 1.000

.

Según hemos visto en el fundamento jurídico segundo, la demandante aduce, como primer argumento de impugnación, que los artículos 30 y 31 y las disposiciones transitorias 1 ª y 2ª del Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero , son nulos de pleno derecho por contradecir el Acuerdo Europeo de Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera (ADR).

Planteado así el motivo de impugnación, se impone que hagamos algunas consideraciones sobre el citado Acuerdo Europeo de Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera [ European A greement concerning the International Carriage of D angerous Goods by R oad ( ADR )], celebrado en Ginebra el 30 de septiembre de 1957 y publicado en el Boletín Oficial del Estado nº 63 de 14 de marzo de 2013.

El mencionado Acuerdo ADR está incorporado al ordenamiento jurídico comunitario europeo en virtud de lo dispuesto en la Directiva 2008/68/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre el transporte terrestre de mercancías peligrosas, que sustituye y refunde las anteriores Directivas 94/55/CE, del Consejo, de 21 de noviembre, y 96/49/CE, de 23 de julio, del Consejo. En concreto, sobre la incorporación del ADR al derecho comunitario europeo y su aplicabilidad directa pueden verse, entre otros, los apartados 4 , 5 , 12 del Preámbulo y los artículos 2.1 , 3 y 6 y el anexo-I de la referida Directiva 2008/68/CE .

La figura del consejero de seguridad fue creada por la Directiva 96/35/CE, del Consejo, de 3 de junio de 1996, cuya incorporación al ordenamiento jurídico interno se llevó a cabo por Real Decreto 1566/1999, de 8 de octubre, sobre los consejeros de seguridad para el transporte de mercancías peligrosas por carretera, por ferrocarril o por vía navegable.

Aquella regulación del consejero de seguridad establecida en la Directiva 96/35/CE pasó también a formar parte del Acuerdo Europeo de Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera (ADR), que dedica el capítulo 1.8 a las "Medidas de control y otras medidas de apoyo dirigidas al cumplimiento de las disposiciones de seguridad"; y dentro de ese capítulo, el apartado 1.8.3 del ADR es el referido al consejero de seguridad . De la regulación contenida en los distintos puntos y sub- apartados de ese apartado 1.8.3 del ADR interesa reproducir aquí los siguientes fragmentos:

(...) 1.8.3 Consejero de seguridad

1.8.3.1 Cualquier empresa cuya actividad comporte el transporte de mercancías peligrosas por carretera, o las operaciones de embalaje, de carga, de llenado o de descarga relacionadas con estos transportes, designará a uno o a varios consejeros de seguridad, en adelante llamados "consejeros", para el transporte de mercancías peligrosas, encargados de ayudar en la prevención de riesgos para las personas, los bienes o el medio ambiente, inherentes a estas actividades.

1.8.3.2 Las autoridades competentes de las Partes contratantes podrán prever que las disposiciones no se apliquen a las empresas:

a) cuyas actividades relativas afecten a cantidades limitadas, para cada unidad de transporte, situadas sin llegar a los umbrales mencionados en las secciones 1.1.3.6 y 1.7.1.4 y en los capítulos 3.3, 3.4 y 3.5; o

b) que no efectúan, a título de actividad principal o accesoria, transportes de mercancías peligrosas o operaciones de carga o descarga relacionadas con estos transportes, pero que ocasionalmente efectúan transportes nacionales de mercancías peligrosas u operaciones de carga o descarga relacionadas con estos transportes, presentando un grado de peligro o de contaminación mínimo.

1.8.3.3 Bajo la responsabilidad del jefe de la empresa, el consejero tiene por misión esencial investigar cualquier medio y promover cualquier acción, dentro de los límites de las actividades relacionadas con la empresa, para facilitar la ejecución de estas actividades respetando las disposiciones aplicables y en condiciones óptimas de seguridad. Sus funciones, adaptadas a las actividades de la empresa, serán las siguientes:

- examinar que se respeten las disposiciones relativas al transporte de mercancías peligrosas;

- asesorar a la empresa en las operaciones referentes al transporte de mercancías peligrosas;

- redactar un informe anual destinado a la dirección de la empresa o, en su caso, a la autoridad pública local, sobre las actividades de esta empresa relativas al transporte de mercancías peligrosas. El informe debe conservarse durante 5 años y disponible para las autoridades nacionales, si lo solicitan;

Las funciones del consejero comprenderán, además, en particular el examen de las siguientes prácticas y procedimientos referentes a las actividades implicadas:

- los procedimientos encaminados a la observancia de las reglas sobre identificación de las mercancías peligrosas transportadas;

- los procedimientos de la empresa sobre la valoración de las necesidades específicas relativas a las mercancías peligrosas, en la adquisición de los medios de transporte;

- los procedimientos que permitan comprobar el material utilizado para el transporte de las mercancías peligrosas o para las operaciones de carga o descarga;

- la adecuada formación de los empleados afectados de la empresa, incluyendo los cambios en la reglamentación, y el mantenimiento de los registros de dicha formación;

- la aplicación de procedimientos de urgencia apropiados en caso de accidentes o incidentes que puedan afectar a la seguridad durante el transporte de mercancías peligrosas o durante las operaciones de carga o descarga;

- la realización de análisis y, en caso necesario, la elaboración de partes sobre los accidentes, incidentes o infracciones graves que se hubieren comprobado en el curso del transporte de mercancías peligrosas, o durante las operaciones de carga o descarga;

- la aplicación de medios adecuados para evitar la repetición de accidentes, de incidentes o de infracciones graves;

- la existencia del plan de protección previsto en 1.10.3.2.

1.8.3.4 La función de consejero podrá ser desempeñada por el jefe de empresa, por una persona que ejerza otras funciones en la empresa o por una persona que no pertenezca a la empresa, con la condición de que el interesado esté capacitado efectivamente para cumplir sus funciones de consejero.

1.8.3.5 Cualquier empresa afectada comunicará, si se le ha solicitado, la identidad de su consejero a la autoridad competente o a la instancia designada a tal efecto por cada Parte contratante.

1.8.3.6 Cuando se produce un accidente que afecta a personas, bienes o al medio ambiente durante un transporte o una operación de carga o de descarga efectuadas por la empresa afectada, el consejero redactará un informe de accidente destinado a la dirección de la empresa o, cuando proceda, a una autoridad pública local, después de haber recogido todos los datos útiles para este fin. Este informe no reemplazará a los informes redactados por la dirección de la empresa que sean exigidos por cualquier otra legislación internacional o nacional.

1.8.3.7 El consejero deberá estar en posesión de un certificado de formación profesional válido para el transporte por carretera. Este certificado será emitido por la autoridad competente o por la instancia designada a tal efecto por cada Parte contratante.

1.8.3.8 Para la obtención del certificado, el candidato deberá recibir una formación sancionada por la superación de un examen aprobado por la autoridad competente de la Parte contratante.

1.8.3.9 La formación tiene por objetivo esencial dar al candidato conocimientos suficientes sobre los riesgos inherentes a los transportes de las mercancías peligrosas, conocimientos suficientes de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas, así como conocimientos suficientes de las funciones definidas en la sección 1.8.3.3. [...]

.

Como decíamos, la demandante sostiene que la regulación establecida en los artículos 30 y 31 y las disposiciones transitorias 1 ª y 2ª del Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero , contradice lo establecido en el Acuerdo Europeo de Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera, pues, siendo así que el citado Acuerdo (ADR) regula pormenorizadamente en su capítulo 1.8 la figura del consejero de seguridad, lo cierto es que en esa regulación no fija límite alguno ni parámetro de seguridad, ni contempla la visita obligatoria anual, de manera que las determinaciones del Real Decreto 97/2014 en las que se establecen tales cargas y limitaciones deben considerarse contrarias al ADR.

El planteamiento de la demandante no puede ser asumido porque no advertimos la extralimitación o contradicción que se denuncia entre las especificaciones contenidas en los citados artículos 30 y 31 del Real Decreto 97/2014 y la enumeración de funciones y obligaciones del consejero de seguridad que se establece en los apartados del ADR que antes hemos transcrito.

Bien puede decirse que las determinaciones del Real Decreto sobre sobre parámetros de seguridad individual del consejero de seguridad (artículo 30) y sobre las visitas técnicas a las instalaciones ( artículo 31) tienen un carácter meramente instrumental o accesorio, en el sentido de que, sin atribuir funciones nuevas, la finalidad de tales disposiciones es la de asegurar el adecuado cumplimiento de los cometidos que tanto el ADR como el propio Real Decreto 97/2014 asignan al consejero de seguridad.

Las consideraciones expuestas en el apartado anterior llevan a desestimar también el segundo motivo de impugnación, en el que, como vimos, la demandante aduce que el Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el ordenamiento jurídico europeo y el principio de armonización previsto en la Consideración 5ª de la Directiva 2008/68/CE, de 24 de septiembre de 2008; y que el Estado español no pueda obviar la aplicación del derecho comunitario de conformidad con el artículo 243.3 del Tratado de la CE .

En efecto, una vez establecido que entre los preceptos del Real Decreto 97/2014 -en particular los artículos 30 y 31 - y las determinaciones del ADR, incorporadas al ordenamiento comunitario por virtud de la Directiva 2008/68/CE antes citada, no existe contradicción sino una relación de complementariedad normativa, el alegato de vulneración de la normativa comunitaria queda privado de consistencia.

A la anterior apreciación debe añadirse que, no existiendo la contradicción entre normas que denuncia la demandante, tampoco cabe afirmar que las especificaciones que incorporan los citados artículos 30 y 31 del Real Decreto 97/2014 vulneren o menoscaben el principio de armonización al que se refiere la consideración 5ª del preámbulo de la Directiva 2008/68/CE, pues, teniendo los citados preceptos del Real Decreto el carácter instrumental y subsidiario al que ya nos hemos referido, no cabe sostener que su contenido sea contrario al principio de armonización de las condiciones del transporte de mercancías peligrosas en la Unión Europea.

Como tercer motivo de impugnación la demandante sostiene que el Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el principio de reserva de Ley establecido en el artículo 53.1 en relación con el artículo 38 de la Constitución .

Tiene razón la demandante cuando señala que no existe en el ordenamiento jurídico español, en relación con las empresas dedicadas al transporte de mercancías peligrosas, una norma con rango de ley que contemple y regule la figura del "consejero de seguridad", por lo que las disposiciones que respecto de ella se contienen en el Real Decreto 97/2014 no son dictadas en desarrollo de una ley interna sino de las normas contenidas en el Acuerdo Europeo de Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera (ADR) y en la Directiva 2008/68/CE, de 24 de septiembre de 2008.

Partiendo de lo anterior, el adecuado tratamiento de la cuestión suscitada por la demandante se desdobla en dos apartados: de un lado, si es o no adecuado el vehículo normativo utilizado para la incorporación de aquella regulación al derecho interno; y, de otra parte, si ha sido vulnerado en este caso el principio de reserva de ley.

En cuanto a lo primero, es oportuno reproducir las consideraciones que expone la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala de 30 de mayo de 2014 (recurso contencioso-administrativo 2/2007 ), que, citando un pronunciamiento anterior, explica lo siguiente:

(...) el rango normativo de la norma que transpone una Directiva comunitaria es una cuestión que ha de resolverse aplicando el sistema jurídico-constitucional interno. En efecto, el sistema de fuentes del Derecho comunitario, como señalamos en nuestra sentencia de 17 de julio de 2009 --recurso contencioso-administrativo nº 103/2005 --, distingue a las Directivas por dos notas básicas. De un lado, porque requieren la intervención normativa de los Estados miembros para su " transposición " al derecho interno. Y, de otro, porque imponen al Estado una obligación de resultado, permitiendo la elección de la forma y los medios de cumplimiento .

Las Directivas, por tanto, obligan al Estado miembro en cuanto al resultado que deba alcanzarse, ésta es su ineludible vinculación, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios . En el bien entendido que en el ejercicio de esta libertad de elección de la forma y los medios no puede prescindirse del marco que proporciona el ordenamiento jurídico interno, al que ha de estarse

.

Despejado así el primer aspecto de la cuestión, el último inciso del fragmento de la sentencia que acabamos de transcribir nos introduce en el segundo apartado al que antes aludíamos, esto es, si el caso que examinamos el desarrollo normativo mediante Real Decreto vulnera, o no, el principio de reserva de ley.

Partiendo de que el Real Decreto impugnado no cita ninguna Ley a la que sirva de desarrollo, la demandante sostiene que el Real Decreto 97/2014 contraviene el principio de reserva de Ley establecido en el artículo 53.1 en relación con los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del título I de la Constitución, entre los que se encuentra el reconocimiento de la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado ( artículo 38 de la Constitución ).

El alegato no puede ser acogido, pues, teniendo en cuenta -lo señalaremos una vez más- el carácter meramente instrumental o accesorio de las determinaciones contenidas en los artículos 30 y 31 del Real Decreto 97/2014 , no puede afirmarse que tales preceptos reglamentarios alberguen unas restricciones a la libertad de empresa vulneradoras del principio de reserva de ley derivado del artículo 38 de la Constitución . Como tampoco cabe considerar vulnerado el principio de reserva de ley en cuanto a la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas ( artículo 36 del texto de la Constitución ), pues ya hemos señalado que los preceptos reglamentarios controvertidos no atribuyen ex novo a los consejeros de seguridad funciones distintas a las contempladas en el ADR, ni albergan una regulación del ejercicio de dicha profesión, sino únicamente, también lo hemos señalado, asegurar el adecuado cumplimiento de los cometidos que tanto el ADR como el propio Real Decreto 97/2014 asignan al consejero de seguridad.

En fin, las mismas consideraciones que acabamos de exponer llevan a desestimar también, por identidad de razón, el motivo de impugnación 5/, en el que la demandante sostiene que el Real Decreto 97/2014, vulnera la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Queda por examinar el motivo de impugnación 4/, donde la demandante sostiene, como vimos, que el Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, contraviene el artículo 30 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

La cita del artículo 30 de la Ley 30/1992 constituye, sin duda, un error que fue oportunamente señalado por la Abogacía del Estado en su contestación a la demanda y, pese a ello, no corregido por la parte actora en su escrito de conclusiones.

Es claro que el precepto legal cuya vulneración se quiere denunciar es el artículo 39.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que fue añadido por el artículo 2.1 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , y cuyo contenido es el siguiente:

artículo 39.bis . Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad.

1. Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

2. [...]

.

Una vez más, dada la naturaleza subordinada y accesoria de las limitaciones o requerimientos que se establecen en los artículos 30 y 31 del entidad Real Decreto 97/2014 , no puede afirmarse que se trate de medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos, y tampoco que aquellos preceptos comporten la exigencia de requisitos para el desarrollo de una actividad; pues, como venimos señalando, únicamente vienen a complementar, y no de manera sustancial, la determinación de las condiciones en que los consejeros de seguridad deben desarrollar sus funciones.

En consonancia con el pronunciamiento de desestimación del recurso contencioso-administrativo, procede la imposición de las costas de este proceso a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las partes demandada y codemandada, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de seis mil euros (6.000 €) por todos los conceptos, más el IVA que en su caso proceda.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 67 a 73 de la Ley de esta Jurisdicción .