STS, 9 de Diciembre de 2015

En el recurso nº 491/2013, seguido en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el 17 de junio de 2014 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA representada por la Procuradora Dª MARIA LUISA SEMPERE MARTÍNEZ por vulneración del derecho fundamental del art. 28 y 14 de la CE sobre desigualdad en el trato, siendo Administración demandada la CONSELLERIA DE ECONOMÍA, INDUSTRIA, TURISMO Y EMPLEO DE LA GENERALIDAD VALENCIANA, DIRECCIÓN GENERAL DE FORMACIÓN Y CUALIFICACIÓN PROFESIONAL, representado por el Letrado de la generalidad y el MINISTERIO FISCAL".

Contra dicha resolución preparó recurso de casación USOCV, que la Sala de Valencia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 24 de julio de 2014, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 1 de septiembre de 2014, la procuradora doña Adela Gilsanz Madroño, en representación de USOCV interpuso el recurso anunciado y, después de exponer el motivo que estimó pertinente, pidió a la Sala que

"dicte Sentencia por la que se estime este recurso y se acuerde la anulación de la referida Sentencia, y se reconozca el derecho de USOCV a ser beneficiaria de la concesión de la subvención pública para la ejecución de un Plan de Formación Intersectorial de cursos de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada, y demás procedente en derecho".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, recibidas, por diligencia de ordenación de 16 de diciembre de 2014, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la letrada de la Generalidad Valenciana, en la representación que ostenta, se opuso al recurso por escrito registrado el 9 de febrero de 2015 en el que suplicó la desestimación del recurso y que se declare conforme a derecho la sentencia recurrida.

Por su parte, el Fiscal considera que procede, en virtud de lo expuesto en su escrito de 12 de enero de 2015, estimar el presente recurso de casación.

Como consecuencia de haberse señalado un pleno jurisdiccional para la fecha en que estaba prevista la votación y fallo del presente recurso, se aplazaron los mismos por providencia de 15 de septiembre de 2015 y se hizo nuevo señalamiento para el 2 de diciembre del presente año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

La Unión Sindical Obrera de la Comunidad Valenciana (USOCV) solicitó el 28 de junio de 2013 a la Consejería de Economía, Industria, Turismo y Empleo una subvención de las ofrecidas por la Orden 15/2013, de 29 de mayo, por la que se convocan subvenciones públicas para la realización de planes de formación profesional para el empleo, dirigidos prioritariamente a trabajadores/as ocupados/as y se regula el procedimiento general para la concesión de ayudas durante el ejercicio 2013 (Diario Oficial de la Comunidad Valenciana del 31).

La Dirección General de Trabajo, Cooperativismo y Economía Social de dicha Consejería denegó lo pedido por resolución de 17 de octubre de 2013 porque dicha Orden limita, en su artículo 3.1, la percepción de esas subvenciones a los sindicatos más representativos de la Comunidad Valenciana de carácter intersectorial y contra ella USOCV interpuso recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales. A su entender, esa actuación administrativa había infringido los artículos 14 y 28.1 de la Constitución .

La sentencia cuya casación pretende USOCV desestimó, en contra del criterio del Ministerio Fiscal, su recurso.

Para justificar ese fallo se remitió a lo resuelto por la sentencia de la misma Sala y Sección de 28 de mayo de 2014 (recurso 26/2013 ) dictada también en el procedimiento especial regulado por los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción , la cual, a su vez, siguió la pronunciada en el recurso de apelación 174/2014. Y reprodujo los fundamentos de esta última en los que, entre otras consideraciones, se invoca la de la Sección Cuarta de esta Sala de 27 de marzo de 2012 (cuestión de ilegalidad 4/2011) que se pronuncia sobre el inciso "más representativas" referida a las organizaciones sindicales a los efectos de precisar las que pueden participar en la ejecución de los planes de formación del artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo. Pronunciamiento que excluyó toda duda sobre la constitucionalidad de esa determinación y confirmó su legalidad.

La sentencia dictada en apelación por la Sala de Valencia recordó a este respecto que el Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, ha dado a ese artículo 24.2 la redacción vigente y, por tanto, sancionado legalmente el criterio de la mayor representatividad, al cual se debe estar. Siendo el asunto planteado por USOCV en este proceso idéntico al considerado entonces, la sentencia objeto de este recurso de casación desestima íntegramente la pretensión de esta organización sindical.

El escrito de interposición de USOCV sostiene en su único motivo de casación, interpuesto conforme al artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , que el pronunciamiento de la Sala de Valencia infringe los artículos 14 , 28.1 y 7 de la Constitución . Asimismo, mantiene que vulnera los artículos 9.1 y 24.3 del Real Decreto 395/2007, 3.1 de la Orden 15/2013 y 3.1 y 3.2 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007.

En apoyo de esas afirmaciones invoca diversas sentencias de esta Sala, de la Audiencia Nacional y de la propia Sala de instancia que, a propósito de subvenciones para planes o programas de formación han amparado las pretensiones de sindicatos como USOCV a percibirlas en proporción a su representatividad aunque no tuvieran la condición de más representativos.

Además, nos dice que el Real Decreto 395/2007, interpretado en su conjunto, no impide ni limita, sino que posibilita que los sindicatos que no tienen la consideración de más representativos impartan formación profesional para el empleo a trabajadores. La elevación a rango legal de su artículo 24.2 , añade, no es obstáculo para su interpretación extensiva, justamente como la seguida por la propia Sala de Valencia respecto de la exención de la presentación de avales para recibir anticipos de ayudas para planes de formación, la cual fue confirmada por nuestra sentencia de 16 de julio de 2012 (casación 2457/2011 ).

USOCV cita otras sentencias nuestras en las que ve la que llama interpretación extensiva del derecho de libertad sindical, siempre para reiterar que la recurrida incurre en las vulneraciones alegadas de los preceptos constitucionales y del Real Decreto 395/2007.

Por lo que se refiere a la infracción de la Orden TAS/718/2008 señala que su artículo 3.2 reconoce a todo sindicato la condición de beneficiario de subvenciones para acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados. Y que en la redacción que le ha dado la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, la extiende a la formación de trabajadores ocupados. También recuerda USOCV que el artículo 3.1 de esta Orden TAS/718/2008 dice que los sindicatos representativos en el sector de la actividad correspondiente pueden ser beneficiarios de planes de formación para trabajadores ocupados. La recurrente interpreta esta previsión en el sentido de que siempre que se dirijan a sectores donde tengan representatividad, pueden impartir planes de formación intersectorial.

Además, el motivo de casación se extiende en argumentar que la solución confirmada por la sentencia no se ajusta a las exigencias que impone el principio de proporcionalidad, especialmente a la vista de la posición constitucional propia de los sindicatos y del llamamiento que hace el artículo 9.2 del texto fundamental a la promoción de condiciones reales de igualdad y a la remoción de los obstáculos que la impiden.

El escrito de oposición de la Generalidad Valenciana nos pide, en primer lugar, que inadmitamos este recurso de casación pues se limita a reiterar la demanda reproduciendo literalmente párrafos y alegaciones de la misma.

Después critica la forma en que está redactado el motivo, que considera confusa y reduce a una mera sucesión de citas de sentencias. Seguidamente, razona que ni la sentencia impugnada, ni la actuación administrativa que ha dado lugar a este litigio han infringido el principio de igualdad. Señala al respecto que establecer diferenciaciones sobre quiénes deben gestionar cada tipo de plan de formación, tal como hacen el Real Decreto 395/2007 y la Orden TAS/718/2008, no sólo no es contrario al principio de igualdad sino que es una consecuencia del mismo. Y recalca que, si se trata de planes de formación intersectoriales o dirigidos a varios sectores, parece lógico que se gestionen por entidades empresariales o sindicales representativas con implantación en la totalidad de los sectores o que, si el plan es para un solo sector, lo lógico es que lo gestionen entidades representativas en él.

Asimismo, indica la Generalidad Valenciana que la Orden 15/2013 se ha dictado en desarrollo del Real Decreto 395/2007 y de la Orden TAS/718/2008 y que esas disposiciones circunscriben los beneficiarios de las ayudas o subvenciones para los planes de formación profesional a las organizaciones empresariales más representativas y a las representativas en el sector. De ahí que sostenga que, no habiendo impugnado estas últimas USOCV, no puede ahora estimarse que la Administración haya infringido normativa ni jurisprudencia alguna. También, dice que la recurrente obvia que la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala Tercera de 27 de marzo de 2012 (cuestión de ilegalidad 4/2011 ) confirmó la legalidad de la restricción a las entidades más representativas de estas ayudas, precisamente, a la vista de que el Real Decreto-Ley 3/2012 la había sancionado. Y termina afirmando que tampoco hay vulneración de la Orden TAS/718/2008 pues su artículo 3.1 recoge la condición de ser entidad más representativa para ser beneficiario de las subvenciones para planes de formación.

El Ministerio Fiscal propugna la estimación del recurso de casación.

Explica su posición recordando las líneas maestras de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia. Para ello se sirve de sus sentencias de 19 de diciembre de 2007 y 14/2001 . Y, si bien, sostiene que las infracciones del Real Decreto 395/2007 y de la Orden TAS/718/2008 son cuestiones de mera legalidad, ajenas a este procedimiento, sobre la posible lesión de derechos constitucionales dice que "la discriminación en materia de subvenciones a un sindicato por el solo criterio de su menor representatividad supone una desigualdad de trato en el derecho de libertad sindical que lesiona los artículos 7 , 14 y 28.1 de la Ley Fundamental (...), por tanto el motivo debe ser estimado".

Es cierto que el escrito de interposición está lejos de ser un ejemplo, que cita una pluralidad de sentencias sin excesivo orden y que incurre en reiteración de alegaciones ya expuestas en la demanda, además de extenderse mucho más allá de lo necesario para expresar las razones por las que considera la recurrente que la sentencia debe ser anulada y estimado el recurso contencioso-administrativo. No obstante, también es verdad que esos claros defectos no impiden apreciar por qué USOCV entiende que ha sido objeto de discriminación ni por qué sostiene que hemos de acoger sus pretensiones. Además, sucede que la repetición de cuanto ya dijo en la sentencia es imprescindible en la medida en que la Sala de Valencia no acogió los razonamientos expuestos ante ella. De ahí que la recurrente tuviera que volver sobre las causas por las que entiende injustificada la denegación de su solicitud de subvención. Y no cuesta comprobar que el escrito de interposición se dirige, precisamente, contra la sentencia pues, en efecto, a ella atribuye las infracciones al ordenamiento jurídico que hemos resumido más arriba. De ahí que no advirtamos la concurrencia de la causa de inadmisibilidad opuesta por la Generalidad Valenciana.

Hemos tenido ocasión de resolver anteriormente un recurso de casación en el que se nos planteaban sustancialmente las mismas cuestiones que ahora nos someten las partes a propósito, como aquí, de la pretensión de USOCV de beneficiarse de subvenciones para impartir planes de formación profesional convocadas por la Comunidad Valenciana y limitadas a los sindicatos más representativos. Nos referimos al que decidió nuestra sentencia de 2 de marzo de 2015 (casación 4004/2009 ).

En esa ocasión, también se suscitó la incidencia que en la decisión del litigio había de tener la circunstancia de que la Orden de convocatoria se enmarcaba en el desarrollo del Real Decreto 395/2007 y de la Orden TAS/718/2008 así como el hecho de que la propia USOCV hubiera recurrido (recurso 136/2007) contra el primero cuestionando la conformidad al ordenamiento jurídico, entre otros, de su artículo 24 .

Pues bien, entonces, afirmamos el derecho del sindicato recurrente a participar en tales subvenciones. Los argumentos que nos llevaron a esa conclusión los conoce la Generalidad Valenciana pero debemos recogerlos ahora para cumplir con las exigencias de congruencia y motivación a las que estamos sujetos. Son los siguientes.

Sobre la vulneración de los artículos 14 y 28.1 de la Constitución , dijimos:

"(...) debemos examinar si, efectivamente, limitar a las organizaciones sindicales más representativas de la condición de beneficiarios de las ayudas a que se refería la Orden de 26 de agosto de 2008 lesiona los artículos 14 y 28.1 de la Constitución en la interpretación que han recibido a este respecto del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia de esta Sala. En este sentido, la sentencia de Valencia se refirió a la nuestra de 5 de julio de 2006 y, en general, a la doctrina que, es verdad, se viene manteniendo según la cual no es conforme a las exigencias del principio de igualdad y ni al derecho fundamental a la libertad sindical circunscribir a los solos sindicatos más representativos la percepción de subvenciones o ayudas públicas como las contempladas en la Orden de 26 de agosto de 2008 [ sentencia de 15 de febrero de 2010 (casación 1985/2008 ) y las que en ella se mencionan].

Conviene recordar que el Ministerio Fiscal argumentó en este mismo sentido cuanto sigue:

"Desde luego, a la luz de la doctrina jurisprudencial expuesta es parecer de este Ministerio que la atribución exclusiva de la condición de entidades beneficiarias a los Sindicatos más representativos para hacerles merecedores de la concesión de subvenciones públicas destinadas a la financiación de planes de formación intersectoriales de trabajadores constituye un elemento de trato desigual o discriminatorio en relación con otros Sindicatos, como es el caso del recurrente, que no ostenten esta representación privilegiada, puesto que les hace de peor condición que frente a aquellos a los ojos de los trabajadores que deseen acogerse a tales programas de formación.

Es evidente desde la perspectiva del ejercicio del derecho individual de afiliación, que forma parte del núcleo esencial de derecho a la libertad sindical, que para un trabajador que tenga el deseo de inscribirse en un Sindicato será un factor muy favorable para ejercitar la opción de afiliarse a un Sindicato en vez de a otro la mayor o menor capacidad de organización de cursos de formación que pueda ofrecer a sus posibles nuevos afiliados y también resulta lógico pensar que si unos sindicatos, los más representativos, disponen de mayores y mejores fuentes de financiación que otros, en razón de su más fácil acceso a las subvenciones procedentes de fondos públicos, se encontrarán en una mejor disposición para captar e inscribir a nuevos afiliados, generándose, por tanto, un verdadero factor de discriminación que, desde la perspectiva del criterio de la proporcionalidad, no resulta justificada, pues la desigualdad ocasionada por la percepción de mayor número de subvenciones y de más cantidad de fondos públicos, con exclusión, además, de los sindicatos que no ostenten dicha mayor representatividad pero sí alguna en este ámbito de formación intersectorial, les va a situar en una posición de extraordinaria ventaja con relación a los trabajadores, haciéndoles a los segundos de peor condición que a los que gocen del privilegio de la mayor representatividad.

Piénsese al respecto que los sindicatos más representativos cuentan, además, con una mayor capacidad económica propiciada por esta misma condición, disponiendo también de más afiliados y de votantes en las elecciones sindicales, lo que ocasiona que, en la práctica, se pueda producir un verdadero círculo vicioso que incida notoriamente en el ejercicio del derecho a la libertad sindical de los Sindicatos menos representativos, pues los que, por esta misma circunstancia de no ser más representativos, se queden a las puertas de la percepción de tales ayudas públicas, se verán todavía más perjudicados en sus legítimas expectativas de ejercitar su derecho en condiciones de igualdad con aquellos, alejándose de ese modo de la posibilidad, cada vez más remota, de poder alcanzar en alguna ocasión mayor presencia y representación entre los trabajadores.

La sentencia de instancia, aunque no lo diga en aplicación al supuesto de autos, es conforme con estos razonamientos y llega a idéntica solución a la que se propone aunque no la haya motivado, llegando a la decisión de estimar el recurso del Sindicato USO-CV, amparándole en sus legítimos derechos a la igualdad y al ejercicio efectivo de su libertad sindical.

Es por ello por lo que, en la consideración de este Ministerio, procede la desestimación del recurso en lo que se refiere al fondo de la cuestión".

Estos razonamientos, aún dirigidos a justificar la desestimación del recurso de casación, son perfectamente aplicables para corroborar la procedencia de estimar el recurso contencioso-administrativo en los mismos términos en que lo hizo la Sala de Valencia pues sintetizan la interpretación que se ha venido manteniendo sobre el particular".

Y, en cuanto a la incidencia del proceso sobre el Real Decreto 395/2007, precisamos:

"No es obstáculo a ello la pendencia del recurso 136/2007 interpuesto contra el Real Decreto 395/2007 , pues, como hemos dicho, la Orden de 26 de agosto de 2008 posee su propia sustantividad. En efecto, ha sido dictada por la Generalidad Valenciana en el ejercicio de sus propias competencias y, como vamos a ver, contiene algunos elementos singulares.

Es verdad que el artículo 24.3 del Real Decreto 395/2007 , en redacción que no se ha visto alterada en el aspecto aquí controvertido en las distintas versiones que se le han dado hasta ahora, dice que, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, la ejecución de los planes de formación intersectoriales se llevará a cabo en el marco de convenios suscritos entre el órgano competente de la respectiva Comunidad y, entre otras, las organizaciones sindicales más representativas en los ámbitos estatal y autonómico. Este Real Decreto ha sido desarrollado por la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo , por la que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación. Sus previsiones son las mismas que las de aquél en materia de beneficiarios.

Por su parte, la Orden de 26 de agosto de 2008 de la Generalidad Valenciana, tiene por objeto convocar ayudas en el ámbito de la Comunidad Autónoma para la realización de planes de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados en el marco de la Orden TAS/718/2008. Su preámbulo explica que se dicta en desarrollo del Real Decreto 395/2007 pero, también, que regula la ejecución de los planes de formación. Indica, asimismo, que pretende profundizar en la integración de los subsistemas formativos y recoger la posibilidad de que planes de un específico sector de la actividad económica valenciana contemplen, además de la satisfacción de las necesidades de formación de sus trabajadores, medidas dirigidas al reciclaje y recualificación de los procedentes de otros sectores con dificultades.

Así, pues, no estamos ante la mera ejecución de las disposiciones del Real Decreto y de la Orden TAS/718/2008, sino que la Orden valenciana se propone un objetivo más amplio y apunta a una suerte de superación de la distinción entre formación en el ámbito intersectorial y en el ámbito sectorial. Esta faceta, unida a la salvedad expresamente hecha por los artículos 24.3 del Real Decreto 395/2007 y 3.1 de la Orden TAS/718/2008 de las competencias autonómicas permite apreciar en la que es objeto de este proceso una sustantividad propia suficiente para que nos pronunciemos sobre el extremo controvertido por USO en la instancia.

Por otro lado, en lo que respecta a la disposición final séptima del Real Decreto-Ley 3/2012 , al margen de que entrara en vigor con posterioridad a la disposición impugnada y de que no altera la naturaleza reglamentaria del artículo 24 del Real Decreto 395/2007 , esa misma autonomía que hemos visto en la Orden de 26 de agosto de 2008 hace que tampoco sea impedimento a que fallemos en el sentido anunciado".

Los razonamientos anteriores son plenamente aplicables a este caso. Y como allí conducen a la estimación del recurso de casación de USO y a la de su recurso contencioso-administrativo.

De un lado, la lectura del preámbulo de la Orden 15/2013 permite concluir que también ahora la Generalidad Valenciana se ha propuesto un objetivo más amplio que el de la mera ejecución del Real Decreto 395/2007. Por otra parte, al igual que entonces, el artículo 24.3 de ésta disposición general salva las competencias autonómicas en la materia.

Por último, la suerte que ha corrido el recurso contencioso-administrativo 136/2007 interpuesto por USO contra dicho Real Decreto no lleva a una solución diferente. En efecto, la sentencia de la Sección Cuarta de nuestra Sala de 6 de octubre de 2015 lo ha inadmitido por apreciar la pérdida de su objeto ante lo dispuesto por el Real Decreto-Ley 4/2015, de 22 de marzo. Dicho fallo obedece a las siguientes razones:

"(...) La incidencia del Real Decreto-ley 4/2015 radica en que supone un cambio de paradigma en el sistema de formación para el empleo: excluye a las organizaciones empresariales y sindicales del acceso a subvenciones y ciñe la intervención de las más representativas al diseño de la estrategia plurianual de programación de toda la formación que se imparta en el sistema, así como en la planificación, programación, difusión, control, seguimiento y evaluación de la formación profesional para el empleo.

(...) La consecuencia es que esas organizaciones dejan de ser beneficiarias, no participan en la gestión de fondos y en la impartición de la formación, dejan de ser titulares de planes de formación siendo sustituidos por otros "proveedores de formación": las entidades que imparten formación profesional en un nuevo entorno más competitivo. De esta forma el acceso a las subvenciones se basará en criterios de solvencia técnica y financiera y eso sin olvidar la paulatina implantación del "cheque formativo" al conformarse la formación como un derecho individual de los trabajadores.

(...) Hasta su desarrollo reglamentario el Real Decreto-ley 4/2015 --y la Ley 30/2015-- mantiene transitoriamente la vigencia del Real Decreto 395/2007. En concreto la Disposición Transitoria Primera.1.a ) prevé la aplicación directa del régimen de concurrencia competitiva que instaura, abierta sólo a entidades de formación acreditadas y/o inscritas en el correspondiente registro, en los supuestos en los que así está previsto conforme al artículo 7.3. Éste, en su apartado b) prevé el otorgamiento de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva abierta a las «entidades de formación que cumplan esos requisitos de acreditación e inscripción».

(...) Este régimen es el que rige desde el pasado 24 de marzo ( Disposición Final Séptima), de lo que cabe deducir, por tanto, la derogación implícita del artículo 24.2 y 3 del Real Decreto 395/2007 así como de aquellos otros preceptos que establecen o son reflejo del criterio de la mayor representatividad y, en su caso, representatividad, para el acceso a la financiación de planes de formación mediante subvenciones. Habría así perdido su objeto el presente recurso en lo que es el punto central de la demanda (...)".

Circunscrita la controversia al régimen jurídico existente en 2013 y a la interpretación que del mismo procedía a la luz de los derechos fundamentales concernidos, según hemos anticipado, este pronunciamiento no afecta al sentido estimatorio de nuestra sentencia.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en el recurso de casación ni tampoco en la instancia por las dificultades interpretativas que suscita la controversia planteada entre las partes.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,