STS, 23 de Septiembre de 2015

La EMPRESA PUBLICA HOSPITAL ALTO GUADALQUIVIR interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, contra la desestimación presunta del requerimiento previo a la Diputación Provincial de Córdoba, para anulación o modificación de los artículos 2 y 6 de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por la prestación del servicio supramunicipal de tratamiento, recogida o gestión de residuos sólidos urbanos o municipales, en su versión para el ejercicio 2010, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Córdoba de 31 de diciembre de 2009.

Dicha Tasa se corresponde con la relación de servicios que la Diputación Provincial de Córdoba presta a los municipios a través de su entidad gestora de servicios.

En el artículo 2 de la Ordenanza se señala que constituye el hecho imponible de la Tasa:

"

1. La prestación o disponibilidad del mismo, a través del cualquier forma de gestión admitida por la normativa vigente, de los servicios mínimos públicos y generales, de recepción obligatoria, de gestión integral de residuos sólidos urbanos o municipales, cualquiera que sea su modalidad y que constituyen basuras domiciliarias y residuos derivados de viviendas, alojamientos o locales donde se ejerzan actividades comerciales, industriales, profesionales, artísticas o de servicios (...)

2. La prestación del servicio de gestión de los residuos generados en Hospitales, clínicas y sanitarios pertenecientes al epígrafe de actividad económica 941 y que son calificados como residuos sanitarios del Grupo II, en cuanto residuos asimilables a urbanos, en los términos previstos en el Plan Director territorial de gestión de Residuos Urbanos de Andalucía, aprobado por Decreto 218/1999.

La gestión de este tipo de residuos conllevan, por su tipología, unas actuaciones diferenciadas con respecto al resto de residuos sólidos urbanos que se genera en los Centros indicados en el párrafo anterior derivada de la prestación individualizada del servicio consistente en la recogida mediante contenedores de acera, durante cuatro días a la semana, el transporte hasta el Centro de Gestión de residuos y el tratamiento adecuado de los mismos." (...)"

La diferenciación que acaba de exponerse se lleva igualmente al artículo 6 de la Ordenanza, en el que se recogen las distintas cuotas a satisfacer en función de los servicios que se prestan (frente a la cuota general de 32,48€/habitante/año, o 35,95€/habitante/año según la modalidad de frecuencia de prestación del servicio, respecto del tratamiento y recogida de residuos sólidos urbanos, se establece, en el caso de residuos generados en Centros sanitarios y que sean asimilables a los urbanos, la cuota 287,86 €/plaza/año, por la recogida, transporte y tratamiento y 60,34 euros/plaza/año, solo por el tratamiento).

Finalmente, debe precisarse que según el Plan Director de Residuos Urbanos, aprobado por Decreto 218/1999, a que hace referencia la Ordenanza, se distinguen los siguientes Grupos:

-Grupo I. Residuos generales asimilables a los urbanos, considerándose como tales, los generados fuera de la actividad asistencial de los establecimientos sanitarios, como cocinas, cafeterías, comedores, etc...y que no necesitan medidas especiales de gestión.

-Grupo II. Residuos sanitarios no peligrosos asimilables a los urbanos, los cuales son generados por la actividad asistencial y/o de investigación asociadas, no incluidos en el Grupo III, al no reconocérseles peligrosidad real ni potencial. Entre ellos se encuentran: Restos de curas, yesos, sondas, pañales y, en general, "todos los residuos cuya recogida y eliminación no ha de ser objeto de requisitos especiales".

-Grupo III. Residuos peligrosos.

-Grupo IV. Residuos especiales.

El recurso contencioso-administrativo interpuesto, que fue tramitado por la Sección Tercera de la Sala de instancia con el número 389/2010, fue desestimado por Sentencia de 25 de abril de 2013 .

La AGENCIA SANITARIA HOSPITAL ALTO GUADALQUIVIR, preparó recurso de casación contra la sentencia, y, luego de ser tenido por preparado, lo interpuso mediante escrito presentado en su nombre, en 22 de julio de 2.013, por el Procurador de los Tribunales D. Victorio Venturini Medina, en solicitud de su anulación y de que se sustituya por otra, declarando no ajustada a Derecho la actuación administrativa impugnada.

La DIPUTACION PROVINCIAL DE CORDOBA, se opuso al recurso interpuesto, por medio de escrito presentado en 14 de enero de 2014, por la Procuradora de los Tribunales Dª María Dolores Girón Arjonilla, solicitando la declaración de su inadmisión, por no darse los presupuestos para ello para ello y, subsidiariamente, su desestimación, en todo caso con imposición de las costas procesales.

Habiéndose señalado para deliberación, votación y fallo la audiencia del veintidós de septiembre de dos mil quince, en dicha fecha tuvo lugar el referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala

La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo acudiendo al criterio expuesto en sentencias anteriores.

En efecto, tras exponer que la entidad recurrente funda su pretensión de nulidad de la Ordenanza en su contradicción con el Decreto 218/1999, que aprueba el Plan Director Territorial de Gestión de los Residuos Urbanos, de Andalucía, por lo que solicita la nulidad del artículo 2.a ) y b ), relativos al hecho imponible y del artículo 6, que fija las cuotas concretas tributarias con importes diferenciales, argumenta en el Fundamento de Derecho Segundo:

"Las cuestiones suscitadas ya han sido resueltas por sentencias de esta misma Sala y Sección de fechas 27-2-13 y 7-3-13 Y 11-4-13 , en los siguientes términos:

(...)Tercero. - En sentencia de 26-5-11, dictada en recurso 377/ 10 , interpuesto por el SAS contra la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Recogida de Basuras del Ayuntamiento de Cabra, dijimos: « .,. Prevé el Plan Director Territorial de Gestión de Residuos Urbanos de Andalucía, aprobado por Decreto 218/ 1999 de 26 de octubre, en el Anexo 5.4.4, residuos biológicos, sanitarios y animales muertos.

Respecto a los residuos biológicos y sanitarios, han sido incluidos expresamente en el plan Director de Residuos Peligrosos, que los clasifica para su estudio en cuatro grupos:

-Grupo I.Residuos generales asimilables a urbanos. Generados fuera de la actividad asistencial de los establecimientos sanitarios, como los procedentes de la cocina, plantas de hospitalización, comedores, cafeterías, etc., que no necesitan medidas especiales de gestión.

-Grupo II. Residuos sanitarios no peligrosos asimilables a urbanos.

Producidos como consecuencia de la actividad asistencial y/ o de investigación asociada, no incluidos en el Grupo III al no reconocérseles peligrosidad real ni potencial. Entre ellos se encuentran: restos de curas, yesos, sondas, pañales y, en general, todos los residuos cuya recogida y eliminación no ha de ser objeto de requisitos especiales.

-Grupo III. Residuos peligrosos, que clasifica a su vez: (...)

-Grupo IV. Residuos especiales (...)

Dado que los grupos I y II se hallan formados por residuos domiciliarios o asimilados sin peligrosidad real o potencial, cuya recogida, transporte y eliminación no necesita requisitos especiales, quedará englobado en el tipo de residuos domiciliarios, no haciéndose más referencia a los mismos (...)".

Sobre ésta norma la cuestión planteada es si, puede el Ayuntamiento aprobar una Ordenanza exigiendo una tasa especifica, de mayor importe, por la recogida, transporte y tratamiento de determinados residuos (los del Grupo II, cuando, según la normativa que se cita en la Ordenanza, podrían ser objeto del mismo trato que otros con una tasa de cuantía inferior (los del Grupo I). En primer lugar, la tasa se exige por la prestación de un servicio que afecta de modo particular al Servicio Andaluz de Salud (art.20 LHL), y no se niega que los residuos del Grupo II existan y sean recogidos; transportados y tratados de forma especifica, como acreditan los documentos aportados de las empresas que lo realizan. Es posible que éstas operaciones pudieran ser las mismas que se aplica a los residuos del Grupo I, según el Plan Director y según los informes técnicos que se aportan por la demandante. Frente a ello, las disposiciones que regulan la autonomía municipal y la gestión de sus servicios le dan una amplia libertad para determinar la forma de gestionarlos, sin que necesariamente se le pueda imponer al municipio optar por la forma de gestión más barata. Optar por un tratamiento específico de estos residuos estaría amparada por ésta autonomía debiendo correr el beneficiario del servicio con el mayor coste que supone y se traduce en el importe de la tasa exigida. A ello se debe añadir que, desde el punto de vista técnico, existen también ciertos datos que avalan la necesidad de un tratamiento especifico: se ha aportado por la demandada un Plan de Gestión de Residuos del Servicio Andaluz de Salud, donde se prevé un tratamiento específico de los residuos del Grupo II. .. ".

Este criterio resulta por la similitud del supuesto, aplicable al caso que nos ocupa. En efecto, en la Ordenanza se hace referencia a dos cuotas tributarias diferentes: "2.5 Hospitales y Sanatorios", estableciéndose una cuota de 826,09 euros; y "2.6 Hospital Comarcal", con cuota de 21.000 euros. Ciertamente en el ejercicio 2010 el Hospital de Montilla estuvo encuadrado en "Hospitales y centros sanitarios" abonando 809,20 euros, pero la actual cuota, que supone un considerable aumento respecto a la reducida suma anterior por la recogida de residuos de todo un hospital comarcal, se encuentra suficientemente justificada a través de los informes antes mencionados, de los que se deduce que la gestión de los residuos sanitarios conlleva actuaciones diferenciadas. Es decir, un hospital genera residuos sanitarios que son los descritos en el Grupo II del Plan Director territorial de gestión de residuos urbanos de Andalucía aprobado por Decreto 218/1999, y que dan lugar a la cuota tributaria del apartado 2.6, pero también genera otros tipos de residuos sólidos urbanos, con un tratamiento diferente y más sencillo. De ahí que si el Hospital de Montilla tributaba en el ejercicio 2010 por la categoría "Hospitales y Sanitarios", ahora en virtud de la mencionada justificación lo haga por la nueva categoría especifica "Hospital Comarcal", sin que la cuantía de la cuota tributaria, ascendente a 21.000 euros, calculada conforme se expresa en el fundamento jurídico anterior, sea por tanto, arbitraria o injustificada, pudiendo observarse en este sentido, la factura FF-55 obrante en las actuaciones por los servicios prestados en concepto de recogida, transporte y tratamiento de residuos sanitarios grupo II generados por el Hospital Comarcal de Montilla. primer semestre de 2010, 11.088,37 euros; segundo semestre de 2010, 11.192 euros, por lo que lo que ha de abonar el Ayuntamiento de Montilla a Epremasa prácticamente coincide con la cuota tributaria del apartado 2.6, o la factura correspondiente al ejercicio 2011, ascendente a 22.383,99 euros; por lo que la cantidad de 21.000 euros fijada como cuota tributaria no puede calificarse de desproporcionada, siéndolo por el contrario, la cuota que se venía abonado en relación con el servicio que se le presta.

Por lo expuesto, procede la desestimación de la demanda

."

El recurso de casación se articula con un solo motivo, en el que por el cauce del apartado c) del art. 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , se denuncia infracción de las normas de Derecho estatal reguladoras de la Sentencia, en particular de los artículos 67.1 de la LJCA , en relación con el art. 218 apartados 1 y 2 de la Ley 1/2000, de 7 enero, de Enjuiciamiento Civil y 24 y 120.3 de la Constitución , considerando la parte recurrente que ha existido incongruencia omisiva, pues a su juicio, la impugnada guarda absoluto silencio respecto de la total falta de fundamentación científica que pudiera amparar o justificar el tratamiento diferenciado entre los residuos del Grupo I -que son los generados fuera de la actividad asistencial de los establecimientos sanitarios, como los procedentes de cocinas, cafeterías, comedores etc... y que no necesitan de medidas especiales de gestión- y los residuos del Grupo II, que hace la Ordenanza impugnada, aduciendo en particular que "la Sala no se pronuncia sobre la prueba aportada por esta parte en la demanda como Documento Num. 1, consistente en un artículo del Director del Proyecto CLINHOS, diseñado y promocionado por el INSTITUTO CERDÁ, en el que quedan demostradas, entre otras conclusiones, que los residuos biosanitarios asimilables a urbanos, pueden eliminarse en las mismas instalaciones y con las mismas precauciones, que los residuos sólidos urbanos."

Se añade que "en el escrito de demanda y posteriormente en el de conclusiones, se formuló la oportuna falta de base científica que supusiera realizar un tratamiento distinto entre los residuos del Grupo I y II, sin que el principio de autonomía local pudiera servir como excusa para tal decisión arbitraria y carente de fundamento. Sin embargo, la sentencia, nada razona sobre ello, no da ninguna respuesta razonada, motivada, fundada en Derecho y congruente con dicha pretensión, oportunamente deducida por la parte recurrente."

Por último, se invocan Sentencias del Tribunal de Derechos Humanos, del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, relativas al concepto de la incongruencia.

La representación procesal de la Diputación de Córdoba opone primeramente la inadmisibilidad del recurso de casación, con base en el artículo 86.4 de la Ley de esta Jurisdicción , habida cuenta de que, según su criterio, en el presente caso se somete a consideración la adecuación o no a Derecho de una disposición general, consistente en una Ordenanza, dictada por una Administración Local, que regula una tasa de recogida de residuos sanitarios y " la sentencia dispuso la conformidad a Derecho de dicha Ordenanza provincial, sin que dicha sentencia invocase legislación estatal o comunitaria, que luego el recurrente ha considerado infringida".

Tras ello, la parte recurrida niega la existencia de incongruencia omisiva en la sentencia, pues ésta desestima la pretensión de la demandante que solicitaba la anulación de los artículos 2 y 6 de la Ordenanza, reguladora de la Tasa, resaltándose que "lo que se analizó en el recurso contencioso-administrativo no fue si los residuos sanitarios científicamente se pueden considera peligrosos o no", sino "la capacidad de la Diputación para decidir dentro de su autonomía, y una vez creado el servicio, el tipo y forma de tratamiento de los diferentes residuos que se tratan por aquella en función de los procesos de gestión y tratamiento implantados por aquella, entre ellos de los residuos sanitarios".

Expuestas las posiciones de las partes, nos referimos primeramente a la alegación de inadmisibilidad del recurso de casación, con fundamento en el artículo 86.4 de la Ley de esta Jurisdicción , en el que se dispone que "Las sentencias, que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora".

Pues bien, no podemos aceptar la alegación de inadmisibilidad del recurso de casación, pues el motivo que se alega es el de incongruencia de la sentencia, con infracción de los preceptos del ordenamiento jurídico estatal a lo que anteriormente se ha hecho referencia.

Despejada la alegación de inadmisibilidad y refiriéndonos ahora al único motivo de casación formulado, diremos que la congruencia es una exigencia o requisito procesal de la sentencia establecido, entre otros, en los artículos 67.1 Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y su ausencia puede traducirse en vulneración constitucional, cuando se altera el debate procesal o no se da respuesta a las pretensiones formuladas, al infringirse el derecho a la tutela judicial efectiva o el derecho a un proceso con las garantías debidas ( art. 24 CE ).

Se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda (incongruencia omisiva o por defecto), como cuando resuelve más allá de las peticiones de las partes sobre pretensiones no formuladas (incongruencia positiva o por exceso) y, también, cuando se pronuncia fuera de las peticiones de las partes sobre cuestiones diferentes a las planteadas (incongruencia mixta o por desviación).

Finalmente, existe la incongruencia interna, que se produce cuando no se observa la necesaria correlación entre la "ratio decidendi" y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva o cuando no existe la adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados.

Para apreciar si una sentencia incurre en incongruencia, " es preciso confrontar su parte dispositiva con el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivos (partes), y objetivos (causa de pedir y petitum); de manera que la adecuación debe extenderse tanto a la petición, como a los hechos y motivos de la pretensión, sin perjuicio de que, en virtud del principio iura novit curia, el órgano judicial no haya de quedar sujeto, en el razonamiento jurídico que le sirve de motivación para el fallo, a las alegaciones de las partes, pudiendo basar sus decisiones en fundamentos jurídicos distintos" ( Sentencia de esta Sala 2 de octubre de 2006 , recurso de casación en interés de la ley 3430/2001).

Pues bien, en el escrito de demanda se alegaba no existir fundamento jurídico alguno para afirmar que la gestión de los residuos sanitarios del Grupo II conlleve, con su tipología, actuaciones diferenciadas con respecto al resto de los residuos sólidos urbanos de genere cada hospital, clínica o sanatorio, derivada de la prestación individualizada del servicio, resaltándose que estas actuaciones diferenciadas son absolutamente innecesarias, pues no existe en este tipo de residuos peculiaridad alguna para hacerlos objeto de una recogida, tratamiento o gestión diferenciados.

Se añadía, que resulta paradójico que el artículo 2 de la Ordenanza invoque el Decreto 218/1999 , cuando el Plan Director, aprobado por el mismo dice lo contrario, a cuyo efectos se señalaba que el artículo 5.4.4 del Anexo al Decreto 218/1999, de 26 de octubre , bajo la rúbrica de "Residuos biológicos, sanitarios y animales muertos", alude al Grupo II, en el que se incluyen los residuos sanitarios no peligrosos, asimilables a urbanos, indicando literalmente, que son " Producidos como consecuencia de la actividad asistencial y/o de investigación asociada, no incluidos en el Grupo III, al no reconocérsele peligrosidad real ni potencial. Entre ellos se encuentran : Restos de curas, yesos, sondas, pañales y, en general todos los residuos cuya recogida y eliminación no ha de ser objeto de requisitos especiales .

(...)Dado que los grupos I y II se hallan formados por residuos domiciliarios o asimilados, sin peligrosidad real o potencial, cuya recogida, transporte y eliminación no necesita requisitos especiales , quedará englobado en el tipo de residuos domiciliarios no hacíéndose mas referencia a los mismos".

Por lo expuesto, se entendía que el artículo 2 de la Ordenanza contradice el Plan Director, al establecer una gestión diferenciada de los residuos del Grupo II que según el referido Plan quedan englobados, sin más, en el tipo de residuos domiciliarios.

Se solicitaba de la Sala de instancia, dictara sentencia declarando la nulidad de los artículos 2 y 6 de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por la prestación del servicio supramunicipal de Tratamiento, Recogida o Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos en la provincia de Córdoba.

Pues bien, la sentencia impugnada no ignora la tesis de la demandante, pues en el Fundamento de Derecho Primero indica que "La recurrente funda la pretensión de nulidad de la disposición general impugnada en base a que la Ordenanza contradice al Decreto 218/1999, 26 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director Territorial de Gestión de los Residuos Urbanos de Andalucía..."

Y tras ello, la sentencia, desestima la pretensión y lo hace con motivación adecuada, pues, aún cuando se base en otra anterior, referida a una Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Cabra, es patente que a través de ella se refleja la afirmación de autonomía de los Ayuntamientos y aquí de las Diputaciones Provinciales, para establecer la forma de gestión de sus servicios públicos, sin tener que acomodarse a la más barata, lo que supone que una vez producida la opción por la forma de tratamiento de los residuos, debe correr al beneficiario con el mayor coste que ello pueda suponer, en su caso.

En todo caso, la sentencia se apoya también desde el punto de vista técnico en que el Decreto 218/1999, prevé un tratamiento diferenciado de los residuos sanitarios del Grupo II, que no tiene porque estar fundamentado en la peligrosidad de los mismos.

En este sentido, la sentencia acepta el criterio mantenido por el Letrado de la parte demandada que, en la contestación a la demanda, señalaba que la opción adoptada de diferenciar la recogida, tratamiento y distribución de residuos sanitarios del Grupo I y del Grupo II, recogidos en el Plan Director Territorial de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de Andalucía, nada tiene que ver con la prevención de infecciones, pues la cuestión es mucho más simple y legítima:

"La Diputación de Córdoba, en ejercicio de su potestad tributaria y dentro de la discrecionalidad que le permite la normativa de las Haciendas Locales, ha querido diferenciar la recogida, tratamiento y distribución de estos residuos sanitarios por cuestiones meramente operativas relacionadas con la mejor organización del servicio, estando todo ello suficientemente motivado en los informes técnico-económicos que se acompañan al acuerdo de imposición de la tasa".

Finalmente, no se nos oculta que la parte recurrente considera que la sentencia debió pronunciarse sobre el documento aportado como número 1, consistente en un artículo del Director del Director del proyecto CLINHOS, que se entendía que apoyaba la tesis de la demandante.

Sin embargo, debemos poner de manifiesto, de un lado que en virtud del principio "iura novit curia", el Tribunal no queda vinculado por las alegaciones de las partes, pudiendo basar el fallo en argumentos jurídicos distintos, y de otro, que la circunstancia expresada, que es la que concurre en el caso presente, hace innecesaria la valoración de la prueba presentada por la recurrente.

Por último, la parte recurrente no impugna la argumentación de la sentencia por motivos de fondo, por lo que no resulta posible entrar a resolver sobre su conformidad o no a Derecho.

Todo lo anteriormente expuesto, nos conduce a la desestimación del motivo, único en el que, como se ha dicho, se fundamenta el recurso de casación.

La desestimación del recurso ha de hacerse con imposición de la costas a la recurrente, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley de esta Jurisdicción , limita los derecho de la parte recurrente por este concepto, a la cifra máxima de 8.000 euros.

En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución