STS, 17 de Septiembre de 2015

El recurso contencioso-administrativo núm. 440/2013, planteado ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, fué interpuesta por DIRECCION000 CB, contra la Resolución de la Secretaría General de Comercio Exterior de 17 de mayo de 2007, (ref. MRR/aim-06), por la cual se denegó a la entidad actora la prórroga del Registro como importador nuevo en el Registro de Importadores de Ajos, así como contra la dictada primero por silencio administrativo y luego expresamente con fecha 24 de marzo de 2008 por el Secretario de Estado de Turismo y Comercio, que de forma expresa desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la misma.

En la primera de estas resolución se dijo:

... se resuelve denegar todas las solicitudes presentadas por su parte, así como, en aplicación del artículo 3 del Reglamento (CE ) nº 1301/2006, se le aplica la prohibición de presentar solicitudes al amparo del contingente abierto por el Reglamento (CE) nº 341/2007, quedando excluido del sistema de solicitud de certificados para el contingente arancelario siguiente .

En la resolución del recurso de alzada contra la anterior resolución, se acordó:

En su virtud, la Subsecretaría de Industria, Turismo y Comercio, por delegación del Secretario de Estado de Turismo y Comercio, según la disposición decimocuarta, apartado c) de la Orden ITC/3187/2004, de 4 de octubre, a propuesta de la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia, de conformidad con el informe de la Abogacía del Estado, resuelve desestimar los recursos de alzada interpuestos por don Carlos Rodríquez del Valle Rovira, en representación de DIRECCION007 CB; CIT AGRARIA SL; EXPLOTACIONES DEL SUR SL, ALMACEN000 CB, DIRECCION000 CB, DIRECCION001 CB, DIRECCION002 CB, DIRECCION003 CB, CARPE LINE SL, DIRECCION004 CB, EXPANSIÓN Y DIRECCION008 CBA, ESPOTIERRAS SL, METAJOS SL y LINDE REGA SL, contra Resolución de la Secretaría General de Comercio Exterior de 17 de mayo de 2007, relativa a la denegación de sus solicitudes de prórroga como importadores nuevos de ajos del contingente arancelario 2007/2008, así como su exclusión del sistema de certificados para el contingente arancelario siguiente.

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó Sentencia de fecha 15 de noviembre de 2012 , en cuya parte dispositiva se dice:

FALLAMOS: Que rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado sobre desviación procesal DEBEMOS ESTIMAR y ESTIMAMOS PARCIALMENTE el presente recurso contencioso-administrativo núm. 299/09, promovido por el Procurador D.Carlos Cabrero del Nero actuando en nombre y representación de DIRECCION000 CB, contra la Resolución de la Secretaria General de Comercio Exterior de 17 de mayo de 2007, por la cual se denegó a la entidad actora la prórroga de Registro como importador nuevo en el Registro de Importadores de Ajos, así como contra la dictada con fecha 24 de marzo de 2008 por el Secretario de Estado de Turismo y Comercio, que de forma expresa desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la misma, por lo que, debemos declarar y declaramos que dichas resoluciones son ajustadas a Derecho respecto de la denegación de la autorización solicitada y no son ajustadas a Derecho respecto de la imposición de la sanción al no haber observado el procedimiento legalmente previsto en el Ordenamiento Jurídico Nacional para la imposición de sanciones, y, en consecuencia, las anulamos sin que haya lugar a la indemnización solicitada de daños y perjuicios.

Contra la referida sentencia, la Administración del Estado, manifestó ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid su intención de interponer recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO compareció como recurrente en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 1 de abril de 2013, presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso un solo motivo:

Único- Por vulneración del art. 88.1.d) de la LJCA , por infracción del art. 3 del Reglamento (CE ) 1301/2006, de 31 de agosto, por el que se establecen normas comunes de gestión de los contingentes arancelarios de importación de productos agrícolas sujetos a un sistema de certificados de importación.

Y termina suplicando dicte en su día sentencia por la que, estimándose el recurso, se case y anule la recurrida, y, en consecuencia, sea íntegramente desestimado el recurso contencioso-administrativo 299/2009 .

Admitido el recurso de casación, mediante Auto de 17 de octubre de 2013, y no habiéndose personado ninguna recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno corresponda.

Se señaló para votación y fallo el día 15 de septiembre de 2015, en que ha tenido lugar con observancia de las disposiciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 15 de noviembre de 2012 , estimó parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por " DIRECCION000 C.B." contra la resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de 24 de marzo de 2008 que acordó rechazar la petición de aquélla de ser incluida en el registro de importadores tradicionales de ajos (para la campaña 2007/2008) y excluir a dicha entidad del acceso al contingente arancelario de importación de ajos durante todo el periodo 2007-2008, así como del sistema de solicitud de certificados para el contingente arancelario siguiente.

La Sala de instancia dejó sin efecto el acto impugnado "respecto de la imposición de la sanción" porque no se había seguido el procedimiento sancionador, no porque la decisión de excluir del contingente a la comunidad de bienes fuese ilegal. En el fallo la Sala afirmó expresamente que las resoluciones impugnadas eran ajustadas a Derecho respecto de la denegación de autorización solicitada (en realidad, la inscripción en el registro de importadores), en coherencia con el precedente criterio jurisprudencial que se expone en los fundamentos jurídicos de la sentencia en los que se admite que, en cuanto al fondo, la decisión es correcta.

El Tribunal negó a la recurrente el derecho a indemnización alguna pues, con remisión a su anterior criterio "la denegación de la autorización se considera plenamente conforme a Derecho, y los beneficios que se hubieran podido obtener en la campaña siguiente [por el recurrente] son teóricos, y la estimación parcial del recurso se centra exclusivamente en motivos formales, de modo que el perjuicio es hipotético, y no real y cuantificable, como pretende el actor".

El Abogado del Estado, plantea el presente recurso de casación en términos similares al del recurso de casación número 1637/2012, entablado por el defensor de la Administración del Estado frente a otra sentencia de la misma Sala (la de 10 de noviembre de 2011 ) que se pronunciaba en análogos términos a la que ahora se nos somete. En el recurso 1637/2012 el Abogado del Estado ha impugnado la parte de la correlativa sentencia de instancia en la que se consideraba que, al excluir a la comunidad de bienes del contingente de importación de ajos, la Secretaría General de Comercio Exterior le había impuesto una sanción administrativa, tesis que consideramos finalmente no ajustada a Derecho. Reitera en este recurso de casación el Abogado del Estado, que al excluir a la entidad recurrente del contingente de importación de ajos la Secretaría General de Comercio Exterior no le había impuesto propiamente una sanción administrativa, tesis sobre la que basa su recurso de casación.

La Sala de instancia expuso en el fundamento jurídico primero de su sentencia los elementos de hecho relevantes y sintetizó los alegatos de ambas partes. En el fundamento jurídico, que transcribe su precedente, la Sala rechazó las pretensiones actoras en cuanto a la "denegación de la autorización solicitada". Seguidamente, la Sala acoge de modo parcial las pretensiones deducidas en cuanto a la "revisión de la sanción", lo que le condujo finalmente a la conclusión parcialmente estimatoria de la demanda.

El Tribunal de instancia reitera su anterior criterio (expuesto en las sentencias de 31 de mayo de 2011 y de 10 de noviembre de 2011 ), de análogo contenido, que, en síntesis, es que la medida de exclusión del contingente de importación tiene naturaleza sancionadora. No habiéndose respetado "el procedimiento legalmente previsto en el ordenamiento jurídico nacional para la imposición de sanciones", las resoluciones impugnadas no se ajustaban a Derecho, según las sentencias citadas y la ahora impugnada.

Las precedentes sentencias del Tribunal de instancia han sido impugnadas en sendos recursos de casación en los que esta Sala del Tribunal Supremo ha dictado Sentencias el 18 de junio de 2013 (recurso de casación número 2450/2010 ) y el 23 de marzo de 2015 (recursos de casación números 1948/2012 y 1637/2012 ), este último promovido por el representante de la Administración del Estado, en términos muy similares a los del presente recurso, en el que invoca un único motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 3 del Reglamento (CE ) 1301/2006, de 31 de agosto.

Como expusimos en el anterior fundamento, esta Sala se ha pronunciado en la sentencia de 18 de junio de 2013 (recurso de casación número 2450/2010 , instado por " DIRECCION005 C.B.") sobre la cuestión objeto de litigio, a saber, la supuesta naturaleza sancionadora de este tipo de medidas. En aquel caso " DIRECCION005 C.B." recurría en casación la sentencia del mismo Tribunal (si bien de la Sección Octava) de 1 de marzo de 2010 que, a diferencia de las dos antes citadas, había desestimado un recurso contencioso-administrativo entablado contra la resolución de la Secretaría General de Comercio Exterior de 17 de mayo, de 2007 (esto es, la que está en la base del presente proceso).

La comunidad de bienes recurrente en el recurso de casación número 2450/2010 (" DIRECCION005 ") formuló entonces cuatro motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , en los que invocaba la infracción de preceptos y de reglamentos comunitarios. En el primero aducía la vulneración de los artículos 2.4 y 5.1 del Reglamento 2988/1995 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995 , por desconocer el carácter sancionador de la resolución adoptada. En el segundo alegaba la infracción del artículo 3.1 del Reglamento 1301/2006 de la Comisión, de 31 de agosto de 2006 , al no admitir la Sala de instancia que la recurrente hubiera cumplido los requisitos necesarios para acceder al régimen de contingentes. Los motivos tercero y cuarto se basaban en la supuesta vulneración de los artículos 4.2 y 4.4, respectivamente, del Reglamento 341/2007 de la Comisión, de 29 de marzo de 2007 , por las mismas razones expresadas en el motivo segundo, esto es, por no aceptar la sentencia que la recurrente hubiera cumplido los requisitos necesarios para acceder al sistema de importación contingentada de ajos.

Pues bien, al pronunciarnos mediante nuestra sentencia de 18 de junio de 2013 sobre el primer motivo de casación del referido recurso 2450/2010 , relativo al carácter supuestamente sancionador de la resolución recurrida, dijimos lo siguiente:

[...] Arguye la entidad recurrente que el Reglamento 2988/1995, del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, distingue entre medidas, recogidas en el artículo 4 , y sanciones, establecidas en el artículo 5; y afirma que dichos preceptos, así como la jurisprudencia de este Tribunal, coinciden en considerar que si bien la obligación de reintegrar cantidades indebidamente percibidas es una consecuencia lógica del incumplimiento de obligaciones previas, el citado artículo 5 estipula expresamente que la exclusión de una ventaja durante un período posterior al de la irregularidad es una sanción administrativa. Eso supone, a su entender, que la exclusión del sistema de solicitud de certificados para el período siguiente, adoptada al amparo del artículo 3.1.b) del Reglamento 1301/2006 , constituye una medida sancionadora.

Afirma asimismo la parte recurrente que, de conformidad con el artículo 2.4 del propio Reglamento 2988/1995 , en defecto de derecho comunitario aplicable, los procedimientos relativos a la aplicación de los controles y de las medidas y sanciones comunitarias se regirán por el derecho de los Estados miembros; en consecuencia, sostiene, se debía haber aplicado el procedimiento administrativo sancionador interno, con la correspondiente notificación de propuesta de resolución.

[...] El motivo debe ser desestimado. La parte recurrente trata de sostener que, al menos en parte, la resolución administrativa tiene carácter sancionador y que, por consiguiente, para su adopción debía haberse seguido el procedimiento administrativo de esa naturaleza. Sin embargo, no puede admitirse su punto de partida, basado en la interpretación literal de los reglamentos comunitarios que invoca, de que la medida de exclusión del acceso al contingente arancelario de importación de ajos para el período siguiente al que se detectaron las irregularidades tiene un contenido sancionador. En efecto, aunque dicha medida sea calificada de esa manera en los referidos reglamentos comunitarios, ello no conlleva necesariamente tal consideración en el derecho interno, por lo que -de acuerdo con el propio argumento de la parte- la aplicación del procedimiento interno debe ser el que resulta pertinente de conformidad con el derecho español, esto es, el procedimiento administrativo ordinario y siempre que, en todo caso, no se ocasione indefensión de ningún género.

En efecto, desde el punto de vista del derecho administrativo español no se alcanza la conclusión de que la referida exclusión tenga naturaleza sancionadora. Por el contrario, tiene razón la Sala de instancia cuando afirma que no se trata de la reacción ante un ilícito administrativo, sino ante el incumplimiento de requisitos para acceder a un trato favorable en el ámbito comercial de que se trata. Y esto es válido no solamente para la exclusión del contingente arancelario de la temporada en el que se detecta la irregularidad, sino también para la exclusión de la temporada siguiente. Hay que tener en cuenta que se trata de un régimen favorable (el acceso a un sistema de contingentes arancelarios limitados) en el marco de un sector, el de importación de ajos, sometido a un régimen restrictivo. Pues bien, en ese marco, la exclusión de la recurrente por parte de la Administración de dicho régimen favorable para la temporada presente y la inmediata posterior no es sino una medida de control en defensa del correcto funcionamiento de dicho régimen como consecuencia del incumplimiento de los requisitos previstos para el acceso al mismo, entre los que se cuentan la aportación de datos fidedignos sobre la actividad llevada a cabo en el sector por parte de los solicitantes.

Así pues, aunque los referidos reglamentos comunitarios califiquen dicha medida de sanción, desde una perspectiva interna no es sino una medida adoptada como consecuencia del incumplimiento de los requisitos para acceder a un trato favorable en un sistema comercial regulado, entre los que se cuenta la transparencia y fidelidad de la información proporcionada para acceder al contingente de importación ( art. 3.1 del Reglamento 1301/2006 ). En tal sentido, la exclusión para un período de tiempo superior al de la temporada en curso no implica el carácter sancionador de la medida, sino que refleja una finalidad preventiva en beneficio del comportamiento leal y responsable de los sujetos que pretenden beneficiarse del sistema de contingentación. Hay que tener presente que no existe un derecho a ser admitido a dicho sistema, el cual implica la limitación de posibles beneficiarios, y que la exclusión del mecanismo de solicitud para la temporada siguiente no supone la privación de ningún beneficio o ventaja al que el sujeto tuviera ya derecho .

Rechazamos asimismo en la sentencia de 18 de junio de 2013 los motivos de casación segundo, tercero y cuarto del recurso número 2450/2010 interpuesto por la comunidad de bienes " DIRECCION005 ", relativos a la efectiva dedicación a una actividad comercial, por las siguientes razones:

[...] Los tres restantes motivos pueden ser examinados de forma conjunta, pues en todos ellos subyace la misma queja, que la entidad recurrente había cumplido con los requisitos para acceder al sistema de contingente, por lo que era irrelevante que no se dedicase de manera efectiva a la actividad comercial importadora de ajos. Así, afirma en el primer motivo que la normativa reguladora del acceso al contingente de ajos no exige que se ejerza una actividad comercial en el mercado de frutas y hortalizas en un sentido material, con posesión y traslado efectivo del producto, sino tan sólo que se acredite el comercio con terceros países aportando los correspondientes documentos aduaneros de despacho. Al no reconocerse así, se habría infringido el artículo 3.1 del Reglamento 1301/2006 , pues no concurren los supuestos de hechos para aplicar las medidas restrictivas contempladas en los apartados a) y b) del precepto. Afirma la recurrente que en el mercado actual es frecuente que una empresa no entre en contacto con el producto que suministra, sin que ello afecte a la regularidad en el cumplimiento de los requisitos para participar en un mercado contingentado, como el de los ajos. Ello no supone, afirma, que la actividad realizada no sea mercantil en el sentido requerido por la normativa sobre la importación de ajos.

Así, al margen de algunas quejas consecuencia de lo ya alegado en el primer motivo (como la infracción del derecho a ser informado de la acusación, al no habérsele notificado propuesta de resolución) se aduce en este motivo el que la empresa recurrente se dedica a una actividad comercial legítima -aunque no entre en contacto con el producto- y que no ha incurrido en los supuestos del precepto sancionador aplicado -el artículo 3.1 del Reglamento 1301/2006 - ; a este respecto, se añade, en ningún caso se ha acreditado en términos concretos qué documentación es incorrecta, siendo así que la carga de la prueba corresponde a la Administración, lo que origina asimismo la infracción de los principios de presunción de inocencia y de legalidad sancionadora.

De forma reiterativa, en el tercer motivo se insiste en que se han cumplido los requisitos contemplados en el artículo 4.2 del Reglamento 341/2007 , aportando para acceder al contingente documentos aduaneros absolutamente válidos y regulares sobre las importaciones efectuadas de frutas y hortalizas, cumpliendo pues los requisitos objetivos exigidos.

Finalmente, en el cuarto motivo, se aduce la infracción del artículo 4.4 del mismo Reglamento, puesto que la empresa recurrente habría presentado la documentación requerida en el mismo para acreditar el comercio con terceros países. Frente a la tesis de la Sentencia recurrida de que la recurrente no ejerce una actividad en el mercado de las fruta y hortalizas, sostiene la parte que para considerar que se ejerce dicha actividad lo único exigido es el comercio con terceros países, lo que puede revestir múltiples modalidades, siendo la compra de mercaderías en tránsito internacional una de ellas.

En definitiva, las infracciones denunciadas en los tres motivos se reconducen a la tesis de que la empresa ha cumplido con las exigencias documentales que acreditan su dedicación al comercio en el referido mercado de frutas y hortalizas, siendo irrelevante que realmente transporte, almacene o entre en contacto directo con el producto. En consecuencia, se afirma, al rechazar el acceso de la empresa recurrente a la contingentación por no dedicarse en realidad a la actividad comercial, se infringen los preceptos indicados, ya que por un lado no concurren los supuestos sancionadores previstos en el artículo 3.1 del Reglamento 1301/2006 y, por otro, se han cumplido los requisitos documentales acreditativos de la actividad comercial en cuestión requeridos por los apartados 2 y 4 del artículo 4 del Reglamento 341/2007 .

La Sentencia impugnada rechaza la tesis de la actora al entender que la normativa comunitaria requiere una dedicación material efectiva al comercio de los referidos productos, y no simplemente una actividad de compraventa de los productos con terceros países, en los siguientes términos [...]

[...] Pues bien, no puede prosperar la tesis de la actora y han de desestimarse los tres motivos. La interpretación efectuada por la Sala de instancia es correcta y es asumida por esta Sala, pues una interpretación sistemática de la normativa aplicada abona el que el acceso a la contingentación, que supone un trato favorable, está destinada al comercio efectivo de los productos, y no al comercio meramente especulativo de los mismos, por mucho que esta actividad, a la que confesadamente se dedica la empresa recurrente, sea legal y legítima; pero ello no quiere decir que el citado régimen de acceso a la contingentación deba necesariamente abrirse a toda modalidad de actividad económica, tal como sostiene la recurrente, sino que está restringido a una efectiva actividad comercial según se deduce de los términos de la regulación comunitaria, como se sostiene en el fundamento transcrito de la Sentencia de instancia.

Las consideraciones que acabamos de transcribir nos conducen directamente a acoger el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en cuyo desarrollo expositivo cita precisamente la doctrina sobre la naturaleza no sancionadora de las medidas de exclusión del contingente que contiene la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava) de 1 de marzo de 2010 , esto es, la sentencia que confirmamos en la nuestra de 18 de junio de 2013 .

La aplicación de la doctrina que hemos expuesto en nuestra sentencia de 18 de junio de 2013 obliga, en efecto, a corroborar la validez íntegra de la resolución de la Secretaría General de Comercio Exterior de 17 de mayo de 2007, ya confirmada por el tribunal de instancia en cuanto al fondo de la negativa a la inscripción registral. Ha lugar, pues, una vez casada la sentencia, a la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por " DIRECCION000 CB", al igual que en su día procedió el mismo fallo respecto a las otras comunidades de bienes recurrentes.

En efecto, la referida resolución de la Secretaría General de Comercio Exterior acordó la exclusión en el acceso al contingente arancelario tanto a la comunidad de bienes recurrente " DIRECCION000 CB" y otras por motivos idénticos a los analizados en los precedentes recursos de casación. La actual entidad recurrente tiene el mismo administrador (Don Abilio ) que las empresas recurrentes en casación " DIRECCION005 C.B." y " DIRECCION006 CB". Las circunstancias de hecho y de derecho que determinaron su exclusión son similares y ya hemos afirmado que la corrección del actuar administrativo en este caso, por razones de fondo, reconocida incluso por la sentencia que ahora hemos de revocar dada la naturaleza no sancionadora de la decisión impugnada.

De cuanto se deja expuesto hay que deducir la procedencia del recurso de casación y la desestimación del recurso interpuesto en la instancia. En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

HA LUGAR al recurso de casación número 440/2013 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada con fecha 15 de noviembre de 2012 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 299/2009 , que casamos.

Segundo.- Desestimar el citado recurso contencioso-administrativo número 299/2009 interpuesto por " DIRECCION000 C.B." contra la resolución de la Secretaría General de Comercio Exterior (Ministerio de Industria, Turismo y Comercio) de 17 de mayo de 2007, confirmada posteriormente en alzada con fecha 24 de marzo de 2008, que acordó por un lado rechazar la petición de " DIRECCION000 CB" , de ser incluida en el registro de importadores tradicionales de ajos para la campaña 2007/2008 y por otro la prohibición de importar mercancías del contingente arancelario 2007/2008, así como su exclusión del sistema de certificados para el contingente arancelario siguiente.

Tercero.- No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.-Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.