STS, 14 de Diciembre de 1994
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| Número de Recurso | 2094/1992 |
| Fecha de Resolución | 14 de Diciembre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 4.759.-Sentencia de 14 de diciembre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Antonio Martí García.
PROCEDIMIENTO: Casación núm. 2.094/1992.
MATERIA: Contratos: Donación con carga modal en favor de Corporaciones Locales.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto 1372/1986 , Reglamento de Bienes de las Corporación Locales. Arts. 798, 1.091, 1.256 y 1.258 del Código Civil .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1990.
DOCTRINA: Habiendo transcurrido más de treinta años desde que se produjo la donación de un inmueble con destino a Asilo de
los Pobres, puede destinarse el inmueble a otro uso por razones sobrevenidas de interés público.
En la villa de Madrid, a catorce de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm.
2.094/1992, interpuesto por don Miguel , doña María Consuelo , don Vicente , doña Clara y doña Maite , que actúan representados por el Procurador don Santos Gandarillas Carmona, contra la Sentencia de 13 de octubre de 1992 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, recaída en el recurso contencioso- administrativo 174/1988, en el que se impugnaba acuerdo del Ayuntamiento de Usúrbil de 23 de febrero de 1988 relativo a cambio de uso del inmueble sito en calle Irazu. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Usúrbil que actúa representada por la Procuradora doña Beatriz Ruano Casanova.
Antecedentes de hecho
Don Miguel , doña María Consuelo , don Vicente , doña Maite y doña Clara , por escrito de 4 de mayo de 1988 interpusieron recurso contencioso-administrativo contra los Acuerdos del Ayuntamiento de Usúrbil de 24 de noviembre de 1987 y de 23 de febrero de 1988, referentes al cambio de uso del inmueble sito en calle Irazu, por destinarlo a uso distinto del determinado por el donante a dicho Ayuntamiento don Eloy , y tras los trámites pertinentes el citado recurso terminó por sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor: "1.º Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Pedro María del Olmo Ardaiz, en nombre y representación de don Miguel , Doña María Consuelo , don Vicente , doña Maite y doña Clara . 2.° Declarar ajustados a Derecho los Acuerdos del Ayuntamiento de Usúrbil de 24 de noviembre de 1987 y 23 de febrero de 1988, este último desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el primero, en cuanto se refieren al cambio de usos de la Casa Zubiarrenea o Suteguia, sita en la calle Irazu del municipio".
Contra la citada sentencia, el Procurador don Pedro María del Olmo Ardaiz, en nombre de los recurrentes, prepara recurso de casación que, por Auto de 3 de noviembre de 1992 se tiene por preparado, siendo las partes emplazadas ante esta Sala
Tercero: El Procurador don Santos Gandarillas Carmona, en la representación que ostenta, formaliza el recurso de casación por escrito de 14 de diciembre de 1992 e interesa se revoque la sentencia recurrida y se anulen los acuerdos impugnados, declarando que se siga cumpliendo la condición impuesta a la finca donada en base a los dos siguientes motivos de casación. 1.º Al amparo del núm. 4 del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción por aplicación indebida del art. 12 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales , reproducido por el art. 13 del actualmente en vigor de 1986, así como de la jurisprudencia. 2 .° Al amparo también del núm. 4 de la Ley de la Jurisdicción, por inaplicación de los arts. 1.091, 1.256, 1.258, 1.259 y, por analogía, el 789, todos del Código Civil.
La parte recurrida, el Ayuntamiento de Usúrbil, interesa la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida, por estimar, en síntesis, que no concurren ninguno de los motivos de casación aducidos.
Por providencia de 11 de octubre de 1994 se señaló para votación y fallo el día 7 de diciembre de 1994. La deliberación, votación y fallo tuvo lugar el día 7 de diciembre de 1994.
Vistos, siendo Ponente el Magistrado de la Sala Excmo. Sr. don Antonio Martí García.
Fundamentos de Derecho
La sentencia recurrida en casación declara ajustado a Derecho el Acuerdo del Ayuntamiento de Usúrbil, que dispuso en 1987 que el inmueble sito en la calle Irazu, y que lo había adquirido por donación por escritura de 25 de septiembre de 1890 con destino para Asilo de los pobres de la Villa, se destine a usos culturales o educativos, valorando en sus fundamentos tercero y cuarto lo siguiente: "Tercero: La realización de la carga modal en los precisos términos con que la ordenó el disponente constituye obviamente el supuesto más común de cumplimiento del modo, pero no el único en que el ordenamiento jurídico permite considerarlo cumplido, pues, cohonestando el respeto a la voluntad del constituyente con la tutela de los intereses del destinatario de la libertad gravada y los del beneficiario del gravamen, entre otros, el ordenamiento jurídico admite otros supuestos de cumplimiento. Tal sucede en los casos de imposibilidad de cumplimiento sin culpa o hecho propio del obligado o en los de obstaculización del cumplimiento por el interesado que el art. 798 del Código Civil refiere singularmente al modo testamentario, sin que ello los haga inatendibles en otro tipo de disposiciones modales como la litigiosa; pero también en el de afectación del bien adquirido por Entidad Local al destino establecido durante treinta años con cese motivado por circunstancias sobrevenidas de interés público, que sucesivamente han sancionado el art. 12 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales , aprobado por Decreto de 27 de mayo de 1955 y el 13 del vigente Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio , al disponer que "si los bienes se hubieren adquirido bajo condición o modalidad de su afectación permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando durante treinta años hubiere servido al mismo y dejaren de estarlo por circunstancias sobrevenidas de interés público". Cuarto: En el caso de autos es un hecho pacífico, admitido por ambas partes, que el Ayuntamiento demandado, que adquirió la Casa Zubiaurrenea con su huerta en donación con la carga permanente de su destino a "Asilo de los pobres de la misma villa" de Usúrbil, dedicó de manera continuada el inmueble a esta finalidad durante sesenta años, cumpliendo rigurosa y estrictamente la voluntad del donante. La prueba documental practicada revela, sobre aquel antecedente incuestionado, que cuando en 1951 dejó de dársele dicho destino y se cedió en precario para el establecimiento de un Centro de enseñanza, lo fue en consideración a una doble circunstancia: el descenso de asilados de la localidad, que llegaron a quedar reducidos a dos y el consiguiente incremento de los costes de mantenimiento y asistencia por residente; circunstancias en las que razones o consideraciones de interés público, tan atendibles como la adecuada administración y distribución de los recursos municipales y una racional planificación de la asistencia benéfica municipal, condujeron al Ayuntamiento a acordar el cierre del Asilo y el traslado de los asilados a otra Residencia geográficamente próxima. A partir de estos antecedentes, resulta fundado y razonable concluir que si no en 1951, sí al menos desde la vigencia del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 1955, cuyo art. 12 reproduce el 13 del actualmente en vigor de 1986, el modo impuesto a la donación de la Casa Zubizaurrenea en 1890 podía y puede considerarse cumplido. A la anterior conclusión no empece que los hechos constitutivos del cumplimiento fueran anteriores al primero de los citados Reglamentos, pues aunque el beneficio reconocido a los bienes que se encuentran en esta situación, tan sólo puede serlo desde la vigencia del texto reglamentario, conforme a su disposición adicional cuarta , la situación en sí no tiene por que derivarse de hechos posteriores, pudiendo serlo también de hechos anteriores o previos a la entrada en vigor del Reglamento, máxime si se considera, con la Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo, de 20 de junio de 1990 , que el régimen jurídico establecido reglamentariamente para los bienes de los Ayuntamientos requería su inmediata aplicación para aquellos que, como el de autos, se encontraren adscritos al cumplimiento de sus fines específicos".Segundo: El primer motivo de casación lo aduce el recurrente al amparo del núm. 4 del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción y por estimar que ha sido indebidamente aplicado el art. 13 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que reproduce el art. 12 del Decreto de 27 de mayo de 1955 , en razón a que las previsiones de tal norma se han de aplicar, para los hechos acontecidos a partir de su vigencia, y por tanto según estima, no se puede valorar como la sentencia hace lo ocurrido con anterioridad a la vigencia de tal norma. Y a este respecto, como el art. 13 citado dispone "si los bienes se hubieren adquirido bajo condición o modalidad de su afectación permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando durante treinta años hubieren servido al mismo y aunque luego dejaren de estarlo por circunstancias sobrevenidas de interés público", y estando acreditado en las actuaciones y admitido incluso por las partes, que el inmueble adquirido por donación para Asilo de pobres fue destinado a esa finalidad durante sesenta años, y que desde 1951 y hasta 1987, con conocimiento de los herederos del donante, el Ayuntamiento acordó destinarlo a otra forma de beneficencia naturales o jurídicas siempre que esa actividad no implique inadecuación definitiva de dicho local para la beneficencia hospitalaria, procede rechazar tal motivo de casación, pues no es sólo que ciertamente se pueda aceptar la tesis de la sentencia sobre el cómputo del período anterior, a la propia vigencia de la norma, pues ésta lo que pretende y dispone es que los bienes adquiridos bajo condición o modo por las Corporaciones Locales dejen de estar sometidos a esa condición o modo cuando estén o hayan estado destinados a esa condición o modo durante treinta años, aunque después dejen de estar por circunstancias sobrevenidas de interés público y, por tanto, esa previsión se ha de aplicar a partir de la vigencia de la norma, pero a todos los bienes que reúnan las condiciones exigidas por la norma, pues lo que quiere y regula la norma, es una liberalización en favor de las Corporaciones Locales de los modos y condiciones impuestos a los bienes adquiridos por las citadas Corporaciones Locales destinadas a permitir un uso adecuado de los bienes a las necesidades de los intereses generales y a posibilitar que la vigencia de la condición o el modo impida la obtención de los beneficios y frutos inherentes a tales bienes en función de las nuevas circunstancias y necesidades, siempre, claro está, que durante un período mínimo de treinta años hayan servido al fin al que el donante los destinó, y siendo ello así no hay razón alguna que justifique un tratamiento distinto en función de la fecha de la adquisición del bien o bienes, ya que, por un lado, la norma no distingue ni permite ese distinto tratamiento y, por otro, la propia redacción del texto abona esa tesis cuando habla de bienes que se hubiesen adquirido o hubieren servido, esto es, habla en pasado y no dice que se adquieran o sirvan, que sería la expresión literal que obligaría a su cómputo, como los recurrentes pretenden, a los bienes adquiridos con posterioridad a su vigencia y, en fin, la finalidad de la norma tampoco permite ese distinto tratamiento, pues la valoración del destino e intención del donante y la actuación de la Corporación que aceptó la donación se habrá de hacer de acuerdo con las necesidades, posibilidades y circunstancias que existían en la fecha de la donación y no de las que concurren casi un siglo después, y la tesis contraria podría obligar a perpetuar la vigencia de condiciones y modos en forma tal que impidieran el uso y disfrute de los bienes, en contra incluso de la propia intención del donante, que es lo que trata de evitar el art. 13 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales .
Por otro lado, y aunque ya no resulte preciso, no está de más señalar que también se ha de estimar adecuadamente aplicado el art. 13 citado del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales , cuando consta acreditado, que desde el año 1955 los bienes, con el conocimiento de los herederos del donante, han estado destinados a un uso benéfico que permite su disponibilidad para Asilo, esto es, que respeta la voluntad del donante, y si ello es así, en el año 1987 habían también transcurrido los treinta años que como mínimo exige el art. 13 citado, para que se puedan destinar a otro uso por razones sobrevenidas de interés público, como es el caso de autos en el que aparece la no existencia de personas necesitadas de esa asistencia en el Asilo y los cuantiosos gastos que exige el mantenimiento de esa actividad sin que a lo anterior obste la Sentencia de 20 de junio de 1990 de la Sala Primera del Tribunal Supremo que los recurrentes aducen, pues la citada sentencia no entra en la valoración de si el cómputo se ha de hacer o no antes de la vigencia del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, y se limita, como de sus términos se advierte, a prescindir de la valoración anterior, pues desde la vigencia de ese Reglamento habían transcurrido los treinta años exigidos, que es también circunstancia que en el caso de autos concurre, cual se ha referido.
Aducen los recurrentes como segundo motivo de casación, al amparo del núm. 4 del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción , la vulneración de lo dispuesto en los arts. 1.091, 1.256, 1.258 y por analogía el 798 del Código Civil , que obligan al cumplimiento de lo pactado, a que el mismo no quede al arbitrio de uno de los contratantes, y a que la donación se cumpla en los términos pactados o en otros lo más análogos posibles y en el caso de autos no se han respetado esas previsiones. Y procede también desestimar tal motivo de casación, pues aun cuando es cierto que las normas citadas contienen esa previsión expresa de respetar los contratos, cumplir lo pactado, y la no posibilidad de su alteración de sus términos o, en su caso, hacerlo en los más análogos y conformes a la voluntad del testador, no conviene olvidar que en el caso de autos una norma específica, el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, en desarrollo de unaLey de Bases del Régimen Local, cuya vigencia y eficacia no ha sido además cuestionada, y está por otro lado aceptada por la Sentencia de 20 de junio de 1990 que las partes refieren y ha dispuesto un régimen especial para las donaciones con carga modal a condición que se hagan en favor de las Corporaciones Locales, y a ese régimen se ha de estar en el caso de autos, y si por aplicación de ese régimen se ha de estimar, como procede, que la condición o carga modal se ha cumplido, no hay obstáculo legal, para su destino a usos culturales o educativos, pues ello lo permite el régimen especial dispuesto por la norma, sin olvidar que incluso ese destino hubiese sido conforme por analogía, con lo dispuesto en el art. 798 del Código Civil , ya que habiéndose aducido razones por parte de la Corporación Local sobre la imposibilidad o dificultad para destinar el bien inmueble a Asilo de pobres, su cambio a usos culturales o educativos es actividad que ciertamente se puede apreciar como análoga y conforme a la voluntad del donante, como incluso se puede entender que aceptan los recurrentes, pues ellos lo que cuestionan, según se lee en su escrito, es "el destino que se le está dando, encubriéndolo con fines culturales y educativos", y aquí lo que se valora y ha de analizar es el acuerdo del Ayuntamiento, que dispone el destino a fines culturales y educativos, y si se cumple o no el citado acuerdo, destino a fines culturales o educativos es cuestión que se podrá interesar, si procede, por la vía de cumplimiento de tal acuerdo, pero no obviamente, para interesar su anulación.
Una vez rechazados los dos motivos de casación aducidos, procede desestimar el recurso de casación y, en su consecuencia, a virtud de lo dispuesto en el art. 102 de la Ley de la Jurisdicción , imponer las costas a la parte recurrente.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Procurador don Santos Gandarillas Carmona, en nombre y representación de don Miguel , doña María Consuelo , don Vicente , doña Maite y doña Clara , contra la Sentencia de 13 de octubre de 1992, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra , recaída en el recurso contencioso-administrativo 588/1988. Con expresa condena en costas a los recurrentes.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartús.-Mariano Baena del Alcázar.-Antonio Martí García.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. don Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública ante mí, el Secretario.-Certifico.
