STS, 22 de Julio de 2015

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó, con fecha 31 de julio de 2013, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1607 de 2011 , cuya parte dispositivas es del tenor literal siguiente: «FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA PROCURADORA DE LOS TRIBUNALES SR.ª CIMADEVILLA DUARTE, EN NOMBRE Y REPRESENTACIÓN DEL COLECTIVO DE VEGA EN DEFENSA DEL MEDIO RURAL, CONTRA EL ACUERDO DEL PLENO DE LA COMISIÓN DE URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS (C.U.O.T.A.) DE FECHA 13 DE MAYO (BOPA 10 DE JUNIO DE 2011) POR EL QUE SE APRUEBA DEFINITIVAMENTE EL PLAN TERRITORIAL ESPECIAL SUPRAMUNICIPAL ÁREA DE TRATAMIENTO CENTRALIZADO DE RESIDUOS DE ASTURIAS. DECLARANDO: PRIMERO.- LA DISCONFORMIDAD A DERECHO DE LA RESOLUCION IMPUGNADA Y SU NULIDAD DE PLENO DERECHO. SEGUNDO.- NO HACER IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS DEVENGADAS EN ESTE PROCEDIMIENTO A NINGUNA DE LAS PARTES LITIGANTES».

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Que este Órgano Judicial tras valorar con detenimiento las alegaciones formuladas por las partes litigantes en este proceso, debe manifestar que efectivamente el acto impugnado es un acuerdo de CUOTA por el que se aprueba definitivamente el Plan Territorial Especial del Área de Tratamiento centralizado de residuos de Asturias, con un ámbito supramunicipal. Nos encontramos ante un Planeamiento territorial especial como tal previsto en el apartado a) del art. 25.1 del TROTU y que como señala el art. 38 del mismo texto legal, puede responder a dos objetivos, o bien el desarrollo de las Directrices de Ordenación Territorial o bien buscar de forma autónoma dar un más detallado contenido a la ordenación territorial. En todo caso nos encontramos con instrumentos de ordenación del territorio con una clara vocación urbanística que pretenden planificar y diseñar una parte del territorio que supera la demarcación municipal, afectando a infraestructuras, servicios y otros elementos de carácter claramente supramunicipal que requieren una apreciación de conjunto, y un análisis y planificación también de conjunto. La ordenación territorial presenta un marco de coordinación para los concretos instrumentos de ordenación urbanística, de forma tal que sin afectar a la autonomía local y la consiguiente libertad de ordenación del planificador local, se pueden determinar previsiones en relación con intereses, infraestructuras y aspectos de ordenación que afecten de forma conjunta a un determinado ámbito territorial superior al estrictamente municipal. En este caso el planeamiento territorial litigioso busca organizar territorialmente las infraestructuras y servicios relacionados con el tratamiento de residuos sólidos.

»En consecuencia, nos encontramos ante una norma de carácter territorial y urbanística que por tanto deberá regirse en sus principios fundamentales por el derecho urbanístico y de ordenación del territorio.

»Dicho lo anterior, nos centraremos en los distintos motivos impugnatorios articulados por la parte recurrente, comenzando por el relativo a la falta de respuesta razonada a las alegaciones realizadas por los recurrentes en el trámite de información pública.

»Ciertamente son muchas las sentencias de esta Sala que siguiendo la doctrina jurisprudencial fijada por el Tribunal Supremo, ha reconocido un amplio margen de discrecionalidad al planeador a la hora de elaborar el planeamiento urbanístico o territorial, eligiendo el modelo más óptimo entre los distintos posibles, y diseñando la ciudad y su crecimiento de acuerdo con las pautas y objetivos por él fijados. La sentencia del Tribunal Supremo de fecha 6 de junio de 1990 es un claro ejemplo de ese reconocimiento, que también se encuentra en la reciente sentencia de esta Sala de fecha 6 de febrero de 2013, dictada en el PO 1451/11 . Esa discrecionalidad ha de enmarcarse en la necesidad de que la Administración aplique en su actuación aquellos elementos de decisión que tengan que ver con las razones de oportunidad que en cada caso se presenten, consciente además de que le corresponde impulsar criterios concretos entre distintas alternativas existentes, dando con ello lugar a una opción legítima que persigue unos concretos fines y pretende satisfacer también unas determinadas necesidades.

»Así lo recoge el viejo artículo 38 del Reglamento del Planeamiento cuando señalaba que la Memoria del Plan debía de analizar "las distintas alternativas posibles". Sin embargo, hemos de decir inmediatamente a continuación que la existencia de una potestad discrecional, en este caso, de elaboración del planeamiento, no puede nunca situarnos en un decisionismo irracional y caprichoso. Efectivamente el planeador, en un escenario sostenido por el propio de legalidad, pieza angular de un Estado de Derecho, debe activar sus potestades, incluidas las discrecionales, evitando cualquier atisbo de arbitrariedad y de irracionalidad. El art. 9.3 de la Constitución es claro al respecto.

»Esa decisión discrecional está por tanto claramente sometida a límites, límites intrínsecos en ejercicio de una potestad pública por parte de una Administración Pública que actúa sobre el pedestal del principio de legalidad y de la vinculación positiva al Derecho.

»En esta línea, y dentro de ese proceso de toma de decisiones, es necesaria una legitimación democrática del planeamiento. En efecto, la participación ciudadana, como manifestación de una democracia participativa, coadyuvan a que la decisión del planeador encuentre elementos de juicio y de análisis más y mejor contrastados, permitiendo una visión heterogénea de todos aquellos particulares o grupos de particulares, que representando intereses propios o colectivos, puedan facilitar un proceso de toma de decisiones, no solo más transparente, sino también más lógico y acertado. La sentencia de 9 de junio de 1991 es ejemplo de lo manifiesto, al igual que la regulación contenido en los artículos 7 y concordantes del TROTU y en el 4.e) del RDL 2/2008, de 20 de junio, Texto Refundido de la Ley del Suelo .

»Efectivamente el citado artículo 4, apartado e) del R.D.L. 2/2008 de 20 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, cuando establece con carácter general los derechos de los ciudadanos en el ámbito urbanístico y de ordenación del territorio, destaca el derecho a la participación efectiva de todos ellos en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualquier instrumento de ordenación del territorio y de ordenación urbanística, ambos inclusive, lo que se materializa en el derecho a formular alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas, y a que además la Administración de respuesta motivada a esas formas de incorporar su participación. Se trata de un derecho, que como hemos señalado, se incardina en la llamada democracia urbanística y que pretende lograr una mayor legitimidad democrática al Plan. Sin duda no se pone en duda la legitimidad democrática de los órganos, representativos o no, encargados legalmente de la planificación territorial y urbanística, sino que el legislador pretende dar efectividad al principio de participación, recogido con carácter general en el artículo 105 de la Constitución , otorgando un plus de legitimidad a algunos aspectos de la acción administrativa sectorial tan importantes y con tanta incidencia en el entorno físico y ambiental y sobre todo en su calidad, afectando en definitiva a la vida habitual de los ciudadanos.

»Pareciere que el legislador ha querido otorgar un valor añadido y destacado a este trámite, en relación con la regulación general que respecto al trámite de información pública se contiene en la Ley 30/92, del PAC y RJAP, referido a la participación en los procedimientos administrativos ordinarios.

»Hemos de señalar que también el TROTU, en su artículo 5, se refiere a esa participación ciudadana en relación con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, elevándolo a la categoría de principio básico y fundamental de ese proceso.

»El Tribunal Supremo ha destacado en numerosas ocasiones la importancia de ese trámite de información pública, señalando incluso los específicos contornos que lo delimitan. Así en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2009 , en la que se cita la de 4 de marzo de 2003 , se señala que "el trámite de audiencia en los procedimientos de elaboración de instrumentos de ordenación territorial no supone la mera formulación de los distintos y diversos alegatos de las entidades y particulares participantes en la información pública, sino que la reposada lectura de los mismos por la Administración y su contestación específica sobre las razones que lleven a la aceptación rechazo de tales alegaciones para así considerar integrado y realizado el trámite de audiencia pública que debe posibilitar la corrección de errores, puntos de vista o cambios de enfoque en el contenido del Plan".

»Entiende esta Sala por tanto, que ese derecho a la participación no debe quedar reducido a la apertura formal de un trámite de alegaciones, sino que la Administración responsable de la tramitación debe tomarlas en consideración para rechazarlas o aceptarlas, lo que conlleva un análisis de fondo de las mencionadas alegaciones y la consiguiente motivación y razonamiento sobre la decisión que provoque ese análisis y valoración, es decir, su aceptación total o parcial o su rechazo también total o parcial. Es el expediente administrativo el elemento material donde debe de quedar constancia de esta actividad administrativa, reflejando documentalmente en el mismo ese proceso de participación en su aspecto material y no exclusivamente formal.

»Esta Sala ha manifestado en reiteradas ocasiones la trascendencia de ese trámite de información pública y citaremos al respecto las conocidas sentencias relacionadas con el Plan de Ordenación Urbana de Gijón de fecha 20 de mayo de 2013, dictada en el PO 1.516/11, o la de 6 de febrero de 2011, dictada en el PO 1.504/11. Lo mismo cabe decir de la sentencia dictada por esta Sala con fecha 11 de abril de 2007, en el PO 946/2002 y relativa al Plan General de Ordenación Urbana de Llanes, confirmada por la del Tribunal Supremo de 4 de enero de 2011.

»De esta manera, el trámite de información pública parece superar el mero aspecto formal en el que se inserta un trámite del procedimiento de elaboración de instrumento del planeamiento, para adquirir una dimensión cuasisustantiva en la que el acierto y la legalidad en la decisión del planeador, pasa necesariamente por la consideración efectiva de esa participación ciudadana. Esa participación pública no se queda solo en la apertura de la fase de presentación formal de alegaciones mediante un anuncio al efecto en un diario oficial, sino que exige que las alegaciones tengan una efectividad cierta en el procedimiento de elaboración del planeamiento, sin que por supuesto, conlleve la obligación alguna de asumirlas.

»En el caso que decidimos, efectivamente consta al expediente administrativo, en concreto en la ampliación para completar enviada por la Administración, que lamentablemente se encuentra sin foliar pese a que desde la Secretaría de esta Sala se reclama su envío foliado y con índice, el escrito de alegaciones presentado por D. Pedro en nombre de la entidad recurrente Colectivo de Vega en Defensa del Medio Rural. Es necesario mencionar que esa ampliación del expediente se envío tras solicitar la parte recurrente que se completara el expediente administrativo, ya que en la documentación inicialmente remitida a esta Sala como expediente administrativo, no constaban esas alegaciones. A los folios 644 y ss. consta la valoración motivada de las alegaciones presentadas por distintas entidades públicas y privadas realizadas por la Administración encargada de la tramitación del Plan Territorial Especial. En ningún momento aparecen referidas, y mucho menos analizadas y contestadas motivadamente las alegaciones de la parte recurrente, que como hemos dicho ni siquiera figuraban como presentadas en el expediente inicialmente enviado. A los folios 679 y ss. figuran distintas comunicaciones de acuerdos de la Administración demandada notificando a los distintos alegantes la valoración motivada de sus alegaciones, sin que en ningún caso aparezcan los de las recurrentes.

»Aun cuando esta Sala hubiese querido entrar a valorar la materialidad de la eventual indefensión generada por esa falta de contestación a sus alegaciones, examinando las mismas, tampoco el recurso podría ser desestimado. En efecto, según consta en las alegaciones realizadas por la recurrente en vía administrativa, éstas se centraban en tres puntos, a saber, ausencia de un plan director de residuos que legitimara la elaboración del Plan Territorial Especial, la infracción del derecho a la información y a la participación en asuntos medioambientales y la insuficiente valoración ambiental del Plan Territorial. Pues bien, en el documento ya referido obrante a los folios 644 y s.s. sí que existe valoración de alegaciones de otros participantes en el procedimiento que se refieren a algunas de las alegaciones formuladas por la aquí recurrente - así por ejemplo, al folio 663 consta la referencia a las alegaciones de otro alegante en relación a la valoración ambiental y la inexistencia de Plan de Gestión de Residuos - pero sin embargo no consta ninguna referida al derecho de información en materia medioambiental, alegación en la que los recurrentes invocaban expresamente el contenido de la Ley 27/2006, de 28 de julio, que regula los derechos de acceso a la información, a la participación pública y al acceso a la justicia en materia medioambiental. En consecuencia, aunque se hubiera querido pasar por alto la falta de notificación concreta de la contestación a las alegaciones y valorar exclusivamente el hecho material de si los motivos fueron o no tenidos en cuenta en el procedimiento de elaboración del Plan Territorial Especial, por lo ya expuesto, el recurso también debería prosperar.

»Es necesario destacar que frente a la alegación de la parte recurrente contenida en el antecedente de hecho cuarto de su escrito de demanda, folio 195 de los autos, y reiterado en los fundamentos jurídicos, folio 208, así como en el escrito de conclusiones, folio 379, ni en el escrito de contestación a la demanda, folios 315 y s.s. ni en el de conclusiones, folio 394 de los autos, la Administración demandada y encargada de la tramitación del Plan Territorial hace la mas mínima referencia a este motivo impugnatorio, con lo que parece aquietarse, al menos a la realidad y certeza de que las alegaciones no fueron contestadas.

»En consecuencia, entiende esta Sala que ha habido una infracción clara y evidente de lo contenido y previsto en el art. 4 e) del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, por lo que, la concurrencia de esta infracción, en relación con lo previsto en el artículo 62.2 de la Ley 30/92 del PAC y RJAP y moviéndonos dentro de las pretensiones y resistencias formuladas por las partes litigantes, hace que proceda dictar una sentencia estimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto que declare la nulidad de pleno derecho del Plan Territorial Especial del Área de Tratamientos Centralizado de Residuos de Asturias, aprobado por Acuerdo de CUOTA de 13 de mayo de 2011 y publicado en el BOPA de 10 de junio de 2011, declaración que nos exime de la valoración del resto de los motivos impugnatorios alegados por la parte recurrente».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración autonómica demandada presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación, de fecha 9 de octubre de 2013, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la asociación Colectivo de Vega en Defensa del Medio Rural, representada por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico de la Administración del Principado de Asturias, quien, una vez notificada la llegada de los autos, presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 28 de noviembre de 2013.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias se basa en un único motivo, esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por considerar que la Sala de instancia ha conculcado lo establecido en el artículo 4, apartado e), del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, al haberse cumplido el trámite de información pública, ya que los alegantes pudieron consultar el documento y manifestar lo que consideraron oportuno presentando una alegación, que por el hecho de no haberse contestado es un defecto subsanable mediante la retroacción del procedimiento, razón por la que dicha Sala sentenciadora ha conculcado también lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al haber declarado la nulidad radical de la disposición de carácter general (Plan Territorial), cuando el precepto aplicable debería haber sido el artículo 63 de la citada Ley por tratarse de un vicio de anulabilidad, lo que determinaría la conservación del resto de los actos y trámites cuyo contenido se hubiese mantenido igual, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare que la resolución recurrida es anulable con retroacción del procedimiento al momento en que se produjo el defecto procedimiental con la conservación del resto de las actos y trámites cuyo contenido se hubiese mantenido igual de no cometerse la infracción.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se remitieron las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las normas de reparto, y, una vez recibidas, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 22 de abril de 2014, en la que se mandó dar traslado a la representación procesal de la asociación comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó mediante escrito presentado con fecha 29 de mayo de 2014.

El representante procesal de la asociación Colectivo de Vega en Defensa del Medio Rural se opone al recurso de casación porque, contrariamente a lo aducido por la Administración recurrente, no se respetó el trámite de información pública con el significado que a este trámite confiere la doctrina jurisprudencial, al haber dejado de atender durante la tramitación del Plan una serie de alegaciones relativas a la información en materia medioambiental, mientras que los vicios de procedimiento en las disposiciones de carácter general acarrean su nulidad radical conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, teniendo en cuenta, además, la trascendencia en el caso enjuiciado del trámite omitido, y así finalizó con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 8 de julio de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

En el único motivo de casación esgrimido por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente se asegura que la Sala sentenciadora ha infringido lo establecido en los artículos 4.e) del Texto Refundido de la Ley de suelo de 2008 y 62.2 de la Ley 30/1992 , porque, de existir un defecto de falta de respuesta a la alegación de la asociación demandante, éste no sería determinante de la nulidad radical del Plan Territorial Especial impugnado sino una falta subsanable mediante la retroacción del procedimiento y conservación del resto de los actos y trámites cuyo contenido se hubiese mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

De la pretensión que se formula en el escrito de interposición del recurso de casación se deduce que la propia Administración recurrente admite que incurrió en un vicio de procedimiento, lo que sería razón suficiente para desestimar el motivo de casación articulado, ya que, conforme a la doctrina jurisprudencial ( Sentencias de esta Sala de fechas 25 de mayo de 2015 -recurso de casación 1699/2013 , fundamento jurídico quinto-, 23 de junio de 2015 -recurso de casación 3117/2013 - y 24 de junio de 2015 -recursos de casación 2182/2014 y 2256/2014 -, los defectos de forma en las disposiciones de carácter general, cual es el Plan Territorial Especial impugnado, tienen carácter sustancial, y, por tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , acarrean la nulidad de pleno derecho de aquéllas.

Asegura la representación procesal de la Administración recurrente que se respetó en la tramitación del indicado Plan Territorial la información pública, como lo evidencia la alegación formulada por la asociación que lo impugnó, pero se olvida del contenido que a dicho trámite confiere el precepto contenido en el invocado artículo 4.e) del Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , y el alcance que al mismo ha otorgado la doctrina jurisprudencial recogida perfectamente en la sentencia recurrida, cuyo contenido hemos transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, al que nos remitimos para desestimar este único motivo de casación alegado, ya que no es suficiente con abrir formalmente un trámite de alegaciones sino que es necesario dar respuesta razonada, lo que no se hizo en el caso enjuiciado, en contra de lo expresamente establecido en el citado artículo 4.e) del Texto Refundido de la Ley de suelo de 2008.

La desestimación del único motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la asociación comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquéllas para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional .