STS, 22 de Junio de 2015

Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de octubre de 2013 se impuso a la entidad Biocarburantes de Galicia, S.L. una sanción de multa de diez mil euros (10.000 €) como responsable de una infracción muy grave, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 en relación con el 109.1.m/ y el 109.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos, por incumplimiento de la normativa sobre existencias mínimas de seguridad.

La entidad sancionada interpuso contra dicho Acuerdo recurso de reposición que fue desestimado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de marzo de 2014.

La representación de Biocarburantes de Galicia, S.L. interpuso con fecha 21 de mayo de 2014 recurso contencioso- administrativo ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Previos los oportunos trámites, la entidad recurrente formalizó demanda mediante escrito presentado el 21 de octubre de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos en los que sustenta su impugnación, termina formulando las siguientes pretensiones:

I/ y II/ Se estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo y se declare la nulidad total del acuerdo de inicio del expediente sancionador adoptado por la Comisión Nacional de la Energía con fecha 22 de noviembre de 2012.

III/ Con carácter subsidiario:

a.- Se declare la nulidad parcial del mencionado acuerdo de la Comisión Nacional de la Energía de inicio del expediente sancionador, por vicio invalidante en las actuaciones inspectoras previas a la actuación de la citada Comisión respecto de los incumplimientos imputados en las existencias mínimas de seguridad `para el grupo de gasolinas en el mes de febrero de 2012 y para el grupo de destilados medios en el mes de diciembre de 2011, con el consiguiente efecto en la reducción proporcional de la sanción.

b.- Se declare que la infracción debe reputarse de carácter leve, con el consiguiente efecto en la reducción de la sanción.

c.- Se declare que la sanción impuesta incumple el principio de proporcionalidad, reduciendo en consecuencia la cuantía de la multa.

4. Con carácter subsidiario respecto de las anteriores peticiones:

   a.- Se decrete que no se ha producido incumplimiento en las existencias mínimas de seguridad con respecto al grupo de destilados medios en el mes de diciembre de 2011, con el consiguiente efecto en la reducción proporcional de la sanción.

   b.- Se decrete Se declare que la infracción debe reputarse de carácter leve, con el consiguiente efecto en la reducción de la sanción.

   c.- Se declare que la sanción impuesta incumple el principio de proporcionalidad, reduciendo en consecuencia la cuantía de la multa.

5. Se impongan las costas a la Administración recurrida.

El Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 3 de noviembre de 2014 en el que formula alegaciones en contra de los distintos argumentos de impugnación aducidos en la demanda y termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que se desestime el recurso contencioso-administrativo con imposición de las costas a la parte recurrente.

El recibimiento a prueba que había solicitado la demandante fue denegado por auto de 12 de noviembre de 2014, confirmado luego por auto de 3 de diciembre de 2014 que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la parte actora.

Se emplazó a las partes para que formulasen sus conclusiones, trámite que los litigantes evacuaron mediante escritos presentados el 26 de diciembre de 2014, la parte actora, y el 15 de enero de 2015, el representante procesal de la Administración demandada.

Practicado lo anterior quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 16 de junio de 2015, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso contencioso-administrativo nº 378/2014 lo dirige la representación de Biocarburantes de Galicia, S.L. contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de marzo de 2014 desestimatorio del recurso de reposición dirigido contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de octubre de 2013 en el que se impone a la referida entidad una sanción de multa de diez mil euros (10.000 €) como responsable de una infracción muy grave, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110, en relación con el 109.1.m/ y el 109.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos, por incumplimiento de la normativa sobre existencias mínimas de seguridad

Los hechos por los que se acordó la incoación del expediente -y por los que se terminó imponiendo la sanción- los deja reseñados la resolución sancionadora en los siguientes términos:

(...) En el acuerdo de incoación se indicó que el procedimiento se iniciaba, en concreto, por el presunto incumplimiento por parte de BIOCARBURANTES DE GALICIA, S.L., de la normativa de existencias mínimas de seguridad, en particular de la obligación sustantiva de mantener existencias mínimas de seguridad: a) en el grupo de gasolinas, incumplimiento de 12,7 días para cada uno de los meses de noviembre y diciembre de 2011, enero y febrero de 2012 frente a una obligación de 12,7 días respectivamente y b) en el grupo de destilados medios, incumplimiento de 0,9 días para el mes de diciembre de 2011 frente a una obligación de 12,7 días

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La calificación jurídica de la conducta como infracción muy grave la explica el Acuerdo del Consejo de Ministros -recogiendo el parecer de la Comisión Nacional de la Energía- del modo siguiente:

(...) En cuanto a la calificación de ese incumplimiento de los antecedentes mencionados resulta que para la CNE dicha conducta puede constituir una infracción muy grave tipificada en el articulo 109.1.m) en relación con el 110 y con el 109.2, de la Ley 34/1998, de 7 de octubre .

Si bien el artículo 109.1.m) mencionado considera como infracción muy grave el incumplimiento de las obligaciones legal y reglamentariamente establecidas sobre existencias mínimas de seguridad, cuando supongan una alteración significativa del citado régimen de existencias mínimas", circunstancia que no concurre en este caso, el primer párrafo del artículo 1.10 establece que 'son infracciones graves las conductas tipificadas en el artículo anterior cuando, por las circunstancias concurrentes, no puedan calificarse de muy graves".

Por lo tanto, una infracción de las obligaciones legal y reglamentariamente establecidas sobre existencias mínimas de seguridad, que no merezca (por no concurrir, como exige el articulo 109.1.m) la significativa alteración del citado régimen de existencias mínimas) su calificación como muy grave, de acuerdo con el artículo 110 sería calificada como grave.

En el presente caso concurre el supuesto de reincidencia contemplado en el artículo 109 2 como consecuencia de haber sido impuesta sanción por el mismo tipo de infracción, reflejada en la Orden del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de 8 de noviembre de 2010 y, por ende, se califican los hechos examinados como constitutivos de infracción muy grave

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En cuanto a la fijación de la cuantía de la multa, el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de octubre de 2013 acoge la propuesta de resolución de la Comisión Nacional de la Energía, que el propio acuerdo sancionador resume del modo siguiente:

(...) Para la determinación de la cuantía de la sanción se ha considerado lo dispuesto en los artículos 113 en relación con el 112, ambos de la Ley 34/1998 , de 7 do octubre, y con el artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en lo relativo al principio de proporcionalidad.

Asimismo, se ha tomado en consideración, a la vista de los hechos concurrentes, la reincidencia existente por el mismo tipo de infracción que el recogido en el presente expediente sancionador.

Por otra parte se ha tenido en cuenta que el incumplimiento de la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad afecta al grupo de gasolinas en un periodo de cuatro meses y un mes en el grupo de destilados medios.

A la vista de dichos hechos, la CNE tipifica la infracción como muy grave, proponiendo asimismo una sanción de diez mil euros (10.000 €)

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El primero de los argumentos de impugnación que se esgrimen en la demanda lo dirige la parte actora contra el acuerdo de la Comisión Nacional de la Energía con fecha 22 de noviembre de 2012 que decidió el inicio del expediente sancionador, acuerdo éste cuya nulidad se pide como pretensión principal del suplico de la demanda.

La nulidad que se postula deriva del hecho de que en el acuerdo de incoación se encomienda la función instructora del expediente a la Comisión Nacional de la Energía, sin hacer designación de un funcionario concreto, contraviniendo con ello las garantías del procedimiento sancionador e incurriendo en un vicio procedimental invalidante.

Esta cuestión relativa a la designación del Instructor fue suscitada por la representación de Biocarburantes de Galicia, S.L. en el recurso de reposición que dirigió contra la resolución sancionadora; y el Acuerdo del Consejo de Ministros que desestimó la reposición dio al respecto, en su fundamento jurídico quinto, la siguiente respuesta:

(...) QUINTO.- El Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de octubre de 2013 que resuelve el mencionado expediente sancionador, alega el recurrente, adolece de numerosos vicios, no ajustándose, a su juicio, a la legalidad. En primer lugar, Indica el interesado en su escrito que el hecho de que la función de Instrucción se encomendara al Consejo de Administración de la CNE y no a un funcionario en particular supone una quiebra del ordenamiento jurídico, concretamente del articulo 135 de la Ley 30/1992 que prevé como garantía en los procedimientos sancionadores el ser notificado, entre otras circunstancias, de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia. En este mismo sentido se menciona el artículo 35 b) de la misma Ley que prevé el derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. Finalmente alega la actora que esta circunstancia produce también la quiebra de lo previsto en el artículo 13.1.c) del Real Decreto 1398/1993 , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento de Ejercicio de la Potestad Sancionadora, así como en el artículo 115.1 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos , que remite, en lo que al procedimiento sancionador se refiere, a la Ley 30/1992 y al Real Decreto 1398/1993 mencionados.

A este respecto cabe señalar que es la propia Ley del Sector de Hidrocarburos la que, en su redacción vigente a la fecha de incoación e instrucción del expediente, recogía en su Disposición Adicional Undécima, apartado 3.1.undécimo , que correspondía a la Comisión Nacional de la Energía "acordar la iniciación de los expedientes sancionadores y realizar la instrucción de los mismos, cuando sean de la competencia de la Administración General del Estado e Informar, cuando sea requerida para ello, aquellos expedientes sancionadores Iniciados por las distintas Administraciones públicas, sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos en el artículo 52.4 de la presente Ley ." Este precepto debe ponerse en relación con lo establecido en las disposiciones adicionales primera, segunda y cuarta, así como las disposiciones transitorias tercera y cuarta, de la Ley 3/2013, de 4 de junio , de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de donde se extrae que desde la constitución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia hasta su puesta en funcionamiento, la CNE continuará ejerciendo las funciones que desempeña actualmente. Durante este periodo los miembros del Consejo permanecerán en su cargo en funciones y el organismo tendrá plena capacidad para desempeñar su actividad. De este modo, es la Comisión Nacional de Energía la competente para acordar la iniciación de expedientes sancionadores y realizar la instrucción de los mismos, en los casos que sean competencia de la Administración General del Estado.

Respecto de la concreta alegación que hace referencia al conocimiento del funcionario concreto bajo cuya responsabilidad se tramita el procedimiento y no una atribución genérica, se debe hacer constar que al tiempo de Inicio del expediente sancionador era la Ley de Economía Sostenible, 2/2011, la que regulaba en su artículo 13 el nombramiento y mandato de los miembros del Consejo de Administración, disponiendo que "El Presidente y los Consejeros serán nombrados por el Gobierno, mediante Real Decreto, a propuesta del titular del Ministerio competente (...)". Consecuentemente, tales Reales Decretos son publicados en el BOE, estando dotados de la publicidad que el mismo garantiza a todas las disposiciones en él recogidas y siendo posible por tanto para la recurrente acudir a este medio y conocer la identidad de los mismos, a efectos de posibles recusaciones. Por tanto deben rechazarse las pretensiones de la actora a este respecto

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Esa respuesta dada al resolver el recurso de reposición no es del todo satisfactoria y debe ser complementada.

Es cierto que de la Disposición Adicional Undécima, Tercero 1, función undécima, de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos , se deriva la atribución a la Comisión Nacional de la Energía de la instrucción de expedientes sancionadores cuando la resolución sea de la competencia de la Administración General del Estado. Por otra parte, lo que constituye una garantía del procedimiento sancionador es que la fase instructora y la sancionadora se encomienden a órganos distintos ( artículo 134.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), sin que el precepto prohíba ni excluya que la instrucción pueda encomendarse a un órgano colegiado; ello sin perjuicio de que los integrantes de ese órgano colegiado queden individualmente sujetos al régimen de abstención y recusación. En relación con esto último, debe recordarse que el sometido al expediente sancionador tiene derecho a ser notificado "... de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia " ( artículo 135 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), exigencia legal que queda luego concretada en artículo 13.1.c/ del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, donde se establece que el acuerdo de incoación del expediente sancionador ha de tener el siguiente contenido: "(...) c/ Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos".

Trasladando ese el régimen normativo al caso que nos ocupa, el acuerdo de la Comisión Nacional de la Energía que decidió el inicio del procedimiento sancionador no solo hacía expresa la encomienda de la instrucción del expediente a la propia Comisión sino que, además, dejaba señalado lo siguiente: "(...) En cuanto al régimen de recusación del órgano Instructor son de aplicación las causas establecidas en los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común " (apartado V de la parte dispositiva del acuerdo de inicio del procedimiento sancionador). A la vista de esa información que daba el acuerdo de incoación, la entidad ahora recurrente bien pudo recabar entonces información sobre la identidad de persona física que materialmente llevaba a cabo la labor instructora; pero la recurrente no requirió esa información adicional cuando se le notifico el acuerdo de incoación ni lo hizo en cualquier otro momento ulterior de la tramitación. Fue en el recurso de reposición contra la resolución sancionadora cuando, por primera vez, la recurrente señaló como insuficiente la información que se le había dado.

Así las cosas, no cabe reconocer eficacia invalidante el defecto procedimental que se denuncia, y, desde luego, ningún indicio hay de que el defecto alegado haya podido causar indefensión.

Con carácter subsidiario, la demandante pide que se declare la nulidad parcial del mencionado acuerdo de inicio del expediente sancionador, aduciendo para ello la concurrencia de un vicio invalidante en las actuaciones previas llevadas a cabo por Corporación de Reservas Estratégicas (CORES) anteriores a la actuación de la Comisión Nacional de la Energía, porque aquellas actuaciones previas, y el requerimiento que en ellas se formuló, venían referidas únicamente al incumplimiento en las existencias mínimas de seguridad para el grupo de gasolinas en el período comprendido entre los meses de noviembre de 2011 y enero de 2012; y, en cambio, el procedimiento sancionador amplió su objeto imputándose a la recurrente incumplimientos de la obligación de mantener existencias mínimas de seguridad en el grupo de gasolinas, en los meses de noviembre y diciembre de 2011 y enero y febrero de 2012, y también en el grupo de destilados medios, en el mes de diciembre de 2011.

El motivo de impugnación debe ser desestimado pues no hubo ampliación alguna de la imputación durante la tramitación del procedimiento sancionador. Los hechos objeto de imputación estaban ya acotados desde el inicio del expediente, por acuerdo de la de la Comisión Nacional de la Energía de 22 de noviembre de 2012, y permanecieron inalterados hasta la resolución del procedimiento, por acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de octubre de 2013. Por tanto, la entidad demandante tuvo conocimiento pleno de los hechos que se le imputaban, que fueron los mismos durante todo el desarrollo del procedimiento sancionador, y pudo desarrollar respecto de todos ellos su actividad de alegación y de prueba, sin que esta constatación quede desvirtuada por el hecho de que las actuaciones previas -por su propia naturaleza, anteriores al inicio del procedimiento sancionador- hubiesen estado referidas a unos incumplimientos de alcance objetivo y temporal más limitado.

También con carácter subsidiario, la demandante sostiene que no se le puede imputar incumplimiento en las existencias mínimas de seguridad para el grupo de destilados medios en el mes de diciembre de 2011 [en ese grupo y para ese mes se le imputa el incumplimiento de 0,9 días frente a una obligación de 12,7 días]; y ello, según la recurrente, porque la Administración debía haber computado las existencias que había disponibles en forma de materia prima para biodiesel, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 del Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio , por el que se regula la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, la diversificación de abastecimiento de gas natural y la corporación de reservas estratégicas de productos petrolíferos.

Para resolver este punto de la controversia debemos comenzar recordando el contenido del citado artículo 9 del Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio (redacción dada por el artículo 1.6 del Real Decreto 1766/2007, de 28 de diciembre ) que establece lo siguiente:

Artículo 9. Productos petrolíferos sujetos a la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad.

1. La obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad de productos petrolíferos, en las cantidades a que se refiere el artículo 2, afecta a los siguientes grupos de productos:

1.º Gases licuados de petróleo.

2.º Gasolinas auto y aviación.

3.º Gasóleos de automoción, otros gasóleos, querosenos de aviación y otros querosenos.

4.º Fuelóleos.

Se considerarán también como productos, a efectos de la obligación del mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, todos aquellos carburantes y combustibles líquidos o gaseosos no expresamente contemplados en los anteriores grupos, siempre que se destinen a usos idénticos a los allí recogidos.

Aquellos biocarburantes susceptibles de ser mezclados para su consumo con productos de alguno de los grupos anteriores se entenderán incluidos en dicha categoría de productos.

El Ministro de Industria, Turismo y Comercio podrá modificar la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad para las empresas que comercialicen biocombustibles o biocarburantes, de acuerdo con la definición dada en la disposición adicional décimo sexta de la Ley 34/1998, de 7 de octubre del Sector de Hidrocarburos , determinando el contenido de la obligación así como su forma de cómputo.

2. Las existencias mínimas de seguridad de productos petrolíferos podrán mantenerse en forma de crudos de petróleo, materias primas o productos semirrefinados. La equivalencia del crudo, materia prima y semirrefinados a cada categoría de productos se hará, a elección del sujeto obligado, conforme a cualquiera de los procedimientos alternativos siguientes:

a) Según las proporciones y cantidades correspondientes a cada categoría de productos elaborados durante el año natural precedente por la refinería o conjunto de refinerías de cada grupo empresarial; o

b) Teniendo en cuenta la relación entre la cantidad total de productos cubiertos por la obligación de mantenimiento de existencias mínimas fabricada durante el año natural precedente en la refinería o conjunto de refinerías de cada grupo empresarial y la cantidad total de crudo utilizada durante dicho año; o

c) De acuerdo con los programas de producción de la refinería o conjunto de refinerías de cada grupo empresarial para el año en curso.

En estos tres procedimientos, lo anterior no deberá aplicarse a más del 40 por ciento de la obligación total correspondiente al primer, segundo y tercer grupo (gases licuados del petróleo, gasolinas y destilados medios), ni a más del 50 por ciento del cuarto grupo (fuelóleos).

3. A efectos del cálculo de las existencias mínimas de seguridad computables para el cumplimiento de la obligación establecida en los artículos precedentes, las existencias en forma de crudo, materia prima y productos semirrefinados deberán ser contabilizadas netas de su contenido en naftas, por lo que serán objeto de una reducción máxima del 4 por ciento sobre el total de las existencias. Únicamente podrán contabilizarse como existencias mínimas de seguridad un 90 por ciento de las existencias de cada uno de los grupos de productos y del crudo y productos semirrefinados.

4. Se faculta a la Dirección General de Política Energética y Minas, del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, para establecer o modificar, con la periodicidad necesaria y cuando razones técnicas o compromisos internacionales así lo aconsejen o previa solicitud motivada de las empresas titulares de refinerías interesadas, el valor de los coeficientes de equivalencia y de los porcentajes computables recogidos en los apartados 2 y 3 anteriores

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La representación de Biocarburantes de Galicia, S.L. ya formuló el mismo alegato en su recurso de reposición; y el Acuerdo del Consejo de Ministros que desestimó la reposición aborda la cuestión en su fundamento jurídico séptimo, donde, después de transcribir el precepto, la Administración admite que, en efecto, la normativa aplicable contempla que sean computables a tales efectos las existencias en forma de materia prima para biodiesel; pero añade que tal posibilidad de cómputo está supeditada al cumplimiento de unos requisitos -autorización de mantenimiento de existencias mínimas en forma de materia prima y reconocimiento del coeficiente de rendimiento que resulte de aplicación- que en este caso no concurrían. Del citado fundamento séptimo del Acuerdo del Consejo de Ministros que desestimó el recurso de reposición reproducimos aquí el siguiente párrafo:

(...) Alega el recurrente que la propia dicción del artículo 9 de dicho Real Decreto contempla la posibilidad de que las materias primas puedan computar a efectos del cumplimiento de existencias mínimas de seguridad, Invocando que la mera comunicación a la DGPEYM tiene únicamente efectos declarativos. Por elil, entiende que no ha incumplido con el nivel de existencias mínimas de seguridad en el grupo de los destilados medios en diciembre de 2011.

A este respecto se debe manifestar que tal y como dispone el apartado cuatro del articulo 9 del Real Decreto 1716/2004 , anteriormente transcrito, tanto la autorización de mantenimiento de existencias mínimas en forma de materia prima, como el reconocimiento del coeficiente de rendimiento que resulte de aplicación, deben ser aprobados mediante resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas previa solicitud del interesado. Con fecha 7 de octubre de 2013 la Dirección General de Política Energética y Minas otorgó a BIOCARBURANTES DE GALICIA, S.L., previa petición de la misma, la autorización para el mantenimiento de existencias mínimas de seguridad en forma de materia prima. Ello pone de manifiesto que cuando se produjeron los hechos objeto del expediente sancionador aquí recurrido BIOCARBURANTES DE GALICIA, S.L., no disponía de tal autorización, por lo que las existencias no podían considerarse en forma de materia prima para biodiesel como pretende la recurrente

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Frente a esas razones dadas en el acuerdo que desestimó el recurso de reposición la demandante aduce -reiterando en buena medida lo que había argumentado en vía administrativa- que el artículo 9 del Real Decreto 1716/2004 contempla la posibilidad de que las materias primas puedan computarse a efectos del mantenimiento de las reservas mínimas; que la norma no establece un procedimiento específico en el que el interesado tenga que solicitar autorización a tales efectos, pues en el artículo 9.5 únicamente "se faculta" a la Dirección General para establecer o modificar los coeficientes de equivalencia y porcentajes computables máximos a que se refieren los apartados 2 y 3 del citado artículo 9.; y, en fin, que el hecho de que "en la práctica corriente se formule esa solicitud" no confiere a la autorización carácter constitutivo, pues su finalidad es meramente declarativa y de constatación probatoria a efectos de lo dispuesto en el artículo 9.2 del Real Decreto 1716/2004 .

Así planteado el debate, el motivo de impugnación debe ser acogido.

Partiendo de que la redacción del artículo 9 del Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio , que antes hemos transcrito, no es precisamente modélica en lo tocante a claridad, de lo dispuesto en sus apartados 2, 3 y 4 podría acaso derivarse la interpretación que sostiene la Administración, esto es, que la posibilidad, contemplada en la norma, de que se computen las existencias en forma de materia prima para biodiesel está supeditada a la previa autorización y al reconocimiento del coeficiente de rendimiento que resulte de aplicación. Pero no es esa la única interpretación posible, y la que sostiene la recurrente cuenta también con algún respaldo teniendo en cuenta, de un lado, que ningún apartado del precepto exige de manera expresa la previa autorización, y, por otra parte, que para determinar la equivalencia del crudo, materia prima y semirrefinados a cada categoría de productos la norma reglamentaria contempla para hacerlo varias formas alternativas "a elección del sujeto obligado" (artículo 9.2).

Dicho de otro modo, la redacción de la norma es lo bastante ambigua y poco esclarecedora como para que no deba considerarse merecedora de reproche sancionador una conducta inspirada en una interpretación del precepto que se aparte de la que propugna la Administración.

En consecuencia, no cabe imputar a la recurrente, como parte de la conducta infractora, el incumplimiento en las existencias mínimas de seguridad para el grupo de destilados medios en el mes de diciembre de 2011.

En lo que se refiere a la calificación jurídica de la conducta, la demandante alega la vulneración del principio de tipicidad por entender que los hechos no encajan en el tipo de la infracción muy grave, porque la propia Administración admite que no comportan una alteración significativa del régimen de existencias mínimas de seguridad, y no consta que se haya producido un particular daño, deterioro o peligro, ni perjuicios de una especial entidad en el suministro, de manera que la resolución califica la conducta como infracción muy grave basándose únicamente en la existencia de una previa sanción del año 2010 por incumplimientos del año 2009, lo que según la demandante no justifica la conversión de la infracción en muy grave.

En defensa de su alegato la demandante destaca que entre el anterior incumplimiento y el que ahora se le imputa transcurrieron más de dos años y medio; pero sucede que el artículo 109.2 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos , establece: «Igualmente, serán infracciones muy graves las infracciones graves del artículo siguiente cuando durante los tres años anteriores a su comisión hubiera sido impuesta al infractor sanción firme por el mismo tipo de infracción» .

Por tanto, el argumento de impugnación no puede ser acogido

Por último, y con carácter subsidiario respecto a lo alegado en el apartado anterior, la demandante postula la reducción de la sanción invocando para ello el principio de proporcionalidad.

La demandante señala que el incumplimiento que se le imputa en cuanto a las existencias en el grupo de destilados medios es de solo 0,9 días, y que el incumplimiento relativo al grupo de gasolinas es también escasamente significativo porque -según consta en el expediente- las gasolinas sólo representan el 2Ž5% del total de sus ventas en noviembre de 2011, el 1Ž5% en diciembre, el 1Ž2% en enero de 2012 y el 2Ž1 en febrero, siendo el volumen de ventas de este producto de escasa cuantía (113 m3, 110 m3, 66 m3 y 125 m3 en cada uno de los meses señalados, respectivamente); a lo que se añade que el incumplimiento que se le reprocha no fue doloso y que la demandante no obtuvo beneficio económico alguno.

La cuestión de la cuantía de la sanción y la alegada vulneración del principio de proporcionalidad ya fue abordada en el Acuerdo del Consejo de Ministros que desestimó el recurso de reposición, cuyo fundamento jurídico noveno señala:

(...) NOVENO.- Subsidiariamente, el Interesado considera que debe minorarse la sanción a imponer a resultas de la completa apreciación del principio de proporcionalidad. Alega en su defensa la Inexistencia de dolo o beneficio económico por el incumplimiento y la, a su juicio, escasa cuantía de dicho Incumplimiento. Solicita por tanto la reducción de la cuantía de la sanción impuesta, añadiendo se tenga en cuenta el efecto perjudicial que toda sanción de esta naturaleza provoca en la situación económico-financiera del interesado.

La Ley del Sector de Hidrocarburos recoge en el artículo 112 la graduación de las sanciones, para las cuales se tendrán en cuenta las siguientes circunstancias:

a) El peligro resultante de la infracción para la vida y salud de las personas, la seguridad de las cosas y el medio ambiente.

b) La importancia del daño o deterioro causado.

c) Los perjuicios producidos en la continuidad y regularidad del suministro a usuarios.

d) El grado de participación y el beneficio obtenido.

e) La intencionalidad o reiteración en la comisión de la infracción.

f) La reiteración por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme.

Cabe destacar que entre los criterios de graduación legal, como puede observarse, no se encuentra expresamente previsto "la capacidad económica del infractor a diferencia de lo que ocurre en otras normas sancionadoras sectoriales, por lo que ésta no podrá ser tenida en cuenta para tal gradación tal y como solicita el recurrente.

De otro lado, el artículo 113 del mismo texto legal recoge las sanciones. Concretamente, respecto de las infracciones tipificadas como muy graves prevé una multa de hasta 30.000.000 €. Teniendo en cuenta que la cuantía de la multa impuesta es de 10.000 €, muy inferior al máximo previsto, y que para la imposición de la misma se han tenido en cuenta, como recoge el Acuerdo del Consejo de Ministros, las cuantías de las sanciones impuestas en similares casos de incumplimientos de la normativa de existencias mínimas de seguridad, así como el hecho de que la comisión de la Infracción tipificada no resulte más beneficiosa para el Infractor que el cumplimiento de la norma infringida, no cabe estimar la alegación referida a la minoración de la cuantía de la multa

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Pues bien, las consideraciones que acabamos de reseñar no han sido desvirtuadas en el curso del proceso. Por ello, salvo en el punto al que ahora nos referiremos, debe considerarse ajustada a derecho la cuantificación de la multa que se hace en el acuerdo del Consejo de Ministros.

La única objeción deriva del hecho de que hayamos considerado que no procede hacer imputación, ni cabe reproche sancionador, por el incumplimiento en las existencias mínimas de seguridad para el grupo de destilados medios en el mes de diciembre de 2011 [como sabemos, en ese grupo y para ese mes se imputaba a la recurrente el incumplimiento de 0,9 días frente a una obligación de 12,7 días]. Ello supone que la conducta infractora queda concretada ahora en el incumplimiento de la obligación de mantener existencias mínimas de seguridad en el grupo de gasolinas (incumplimiento de 12,7 días para cada uno de los meses de noviembre y diciembre de 2011, enero y febrero de 2012 frente a una obligación de 12,7 días respectivamente).

Ahora bien, dado que la parte de la conducta infractora que consideramos subsistente es la de más entidad, la rebaja del importe de la multa debe hacerse guardando la debida proporción, por lo que ciframos la reducción en el 20%. Ello supone que la multa de 10.000 euros que impuso el Consejo de Ministros debe quedar reducida a 8.000 euros.

En consonancia con el pronunciamiento de estimación parcial del recurso, y no habiéndose apreciado temeridad ni mala fe en ninguno de los litigantes, no procede la imposición de las costas de este proceso a ninguno de ellos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 67 a 73 de la Ley de esta Jurisdicción .