STS, 27 de Mayo de 2015

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 28 de noviembre de 2.011 , desestimatoria del recurso promovido por Petrocar Las Pueblas, S.L.U. contra la resolución del Ministerio de Fomento de 6 de febrero de 2.009, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el proyecto de trazado de "Autovía del Norte, A-1. Ampliación con tercer carril por calzada y vías de servicio. Tramo: Enlace del RACE-Enlace sur de San Agustín de Guadalix".

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación del Secretario de la Sala de instancia de fecha 5 de enero de 2.012, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Petrocar Las Pueblas, S.L.U. ha comparecido en forma en fecha 21 de febrero de 2.012, mediante escrito interponiendo el recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia;

- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del citado artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción del artículo 1 de la Orden FOM/392/2006, de 14 de febrero, de modificación parcial de la Orden de 16 de diciembre de 1.997 por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicio ; del artículo 25.1 del Reglamento General de Carreteras , aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre; de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , y de la jurisprudencia;

- 3º, basado en el mismo apartado del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción que el anterior, por infracción de los artículos 9.2 y 14 de la Constitución , así como de la jurisprudencia, y

- 4º, que igualmente se basa en el apartado del artículo 88 de la Ley jurisdiccional que el anterior, por infracción del artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , del artículo 61 de la propia Ley de la Jurisdicción , del artículo 24 de la Constitución y de la jurisprudencia.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida.

El recurso ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 24 de abril de 2.012.

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimatoria del mismo con los demás pronunciamientos legales.

Por providencia de fecha 5 de marzo de 2.015 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 12 de mayo de 2.015, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso.

La sociedad mercantil Petrocar Las Pueblas, S.L.U., interpone recurso de casación contra la Sentencia de 28 de noviembre de 2.011 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional. La Sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo entablado por la citada mercantil contra la resolución del Ministerio de Fomento, de 6 de febrero de 2.009, por la que se aprobaba el expediente de información pública y definitivamente el proyecto de trazado de "Autovía del Norte, A-1- Ampliación con tercer carril por calzada y vías de servicio. Tramo: Enlace del RACE-Enlace sur de San Agustín de Guadalix". La recurrente objetaba la no previsión de una salida directa a la autovía desde la vía de servicio con la que enlazaba la estación de servicio de su titularidad.

El recurso se articula mediante cuatro motivos. El primero de ellos se acoge al apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por falta de motivación en relación con determinadas alegaciones de la demanda.

Los otros tres motivos se amparan en el apartado 1.d) del citado precepto de la Ley procesal, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. El segundo motivo se basa en la infracción del artículo 1 de la Orden FOM/392/2006, de 14 de febrero, de modificación parcial de la Orden de 16 de diciembre de 1.997 por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicio ; del artículo 25.1 del Reglamento General de Carreteras (Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre); de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , así como de la jurisprudencia. Tales infracciones se deberían a no haber reconocido que concurrían las circunstancias excepcionales para admitir la conexión directa de la vía de servicio con la carretera.

El tercer motivo se basa en la alegación de los artículos 9.2 y 14 de la Constitución , así como de la jurisprudencia, por haber resuelto sobre su propuesta en un sentido distinto a lo hecho con una propuesta similar de otra gasolinera próxima.

Finalmente, en el cuarto motivo se aduce la infracción de la jurisprudencia sobre valoración de la prueba y de los artículos 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 61 de la Ley jurisdiccional y 24 de la Constitución , así como de la jurisprudencia, en relación con la indefensión en materia probatoria.

Sobre los fundamentos de la Sentencia impugnada.

En lo que atañe al presente recurso, la Sentencia de instancia afirma lo siguiente:

" SEGUNDO: En la demanda de este recurso la parte actora, en su condición de propietaria de una estación de servicio en el kilómetro 29,200 de la Autovía del Norte A-1 (sentido Madrid), impugna la anterior resolución alegando, en esencia, que la ejecución del proyecto no sólo supone la desaparición física de la estación de servicio sino también la inviabilidad económica de la misma, pues en la actualidad la conexión entre la estación de servicio y la autovía se realiza mediante un acceso e incorporación directos, mientras que según el proyecto impugnado el acceso a la estación de servicio quedará establecido desde la nueva vía de servicio proyectada, de manera que la viabilidad económica dependerá del caudal de tráfico que, una vez ejecutado el nuevo proyecto, utilice la vía de servicio proyectada, caudal de tráfico que dependerá de la calidad de la accesibilidad que exista desde el tronco de la autovía a la vía de servicio y de ésta a la estación de servicio. Añade que durante la tramitación del procedimiento de aprobación del trazado no se han tenido en cuenta las propuestas formuladas por los interesados, la Demarcación de Carreteras del Estado en Madrid ignoró los escritos de la entidad y ni le reconoció su condición de interesada ni se aplicó la Orden FOM/392/2006.

Como motivos de impugnación, invoca los siguientes:

1. - Infracción de lo dispuesto en artículo 25.1 del RD 1812/1994 . Viabilidad del acceso propuesto. Irracionalidad y carácter erróneo de la decisión administrativa.

   Se fundamenta este motivo, en esencia, en que resulta injustificado el rechazo a la alternativa propuesta por PETROCAR, que aparece como más ventajosa que la aprobada por el proyecto de trazado, habiendo actuado la Administración con un criterio carente de lógica técnica, que incide en la arbitrariedad, siendo incorrecta la contestación dada a sus alegaciones, pues no existe razón por la que deba negarse la salida del tronco tal como se solicitaba, a tenor de lo establecido en la Orden FOM/392/2006, que establece una excepción a la regla general cuando la reordenación de los accesos afecta a instalaciones de servicios que sigan prestando servicio a los usuarios de la vía.

2. - Aplicación desigual de la Ley. Discriminación contraria a los artículos 9.3 y 14 CE .

   Se trata de justificar tal motivo en el hecho de que a SETOR, SA, propietaria de otra estación de servicio en el kilómetro 24,100 de la misma autovía, se le ha autorizado el acceso solicitado, siendo de aplicación la misma normativa en base a la cual se le ha denegado ese acceso a la recurrente.

3. - El acceso propuesto supone un menor coste para la Administración, una menor afección ambiental y evita daños graves e irreparables a la recurrente.

   Se razona que, de acuerdo con el informe pericial elaborado por KPMG, que tiene por objeto la evaluación y cuantificación financiera del perjuicio económico que ocasionaría a la sociedad la realización del proyecto aprobado por el Ministerio de Fomento, resulta que el total de los daños que sufriría ésta a consecuencia del mismo alcanza la cifra de 11.063.004 €, cantidad que deberá ser abonada por la Administración en el procedimiento expropiatorio que tendrá lugar con posterioridad, mientras que la variante propuesta por la recurrente evitaría la necesidad de expropiar la totalidad de las explotaciones afectadas y el consecuente abono de cuantiosas indemnizaciones, por otra parte, la opción propuesta es más barata que la elegida por el Ministerio de Fomento, como resulta del dictamen pericial elaborado por TOOL, SA. Añade que la variante propuesta es la mejor opción desde el punto de vista del impacto ambiental, pues afecta a un espacio menor, y que la ejecución del proyecto determina el cierre de la estación de servicio y otros perjuicios graves e irreparables para la recurrente.

   El Abogado del Estado se opuso al recurso por las razones expuestas en su escrito de contestación a la demanda.

El art. 25 del RD 1812/1994 , cuya infracción se denuncia, desarrollando lo dispuesto en el artículo 7.1.c) de la Ley 25/1988 , dispone:

" 1. El estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:

1. El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado.

2. La definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas.

3. El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.

4. El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.

5. La selección de la opción más recomendable.

(...) "

Por lo que respecta a lo que ha de entenderse por opción más recomendable, la Sala se ha pronunciado, entre otras, en sentencia de fecha 30 de marzo de 2009 y 22 de febrero de 2010 , en la que se dice:

Esta Sala, en reiteradas ocasiones, ha significado que las locuciones "opción más recomendable" o "solución aprobada" (en el caso atendido "alternativa a desarrollar") constituyen un concepto jurídico indeterminado, como ya señaló en las sentencias de 23 de abril de 1999 y 13 de marzo de 2002 , entre otras, "el cual es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados ( SSTS de 12 de diciembre de 1979 , 24 abril , 10 julio , 10 de junio y 8 noviembre 1993 , 21 mayo y 20 diciembre 1994 y 19 diciembre 1995 )".

Y continúa la referida sentencia: "Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable" [artículo 25.1.e) del Reglamento].

"Que de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2.d) del Reglamento ( artículo 25.1.e) del nuevo Reglamento), la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo "más recomendable", permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia".

Así a efectos de determinar la "opción más recomendable" los interesados podrán formular alegaciones que estimen oportunas en el trámite de información pública, cuyos escritos serán considerados por la Administración, si bien ninguna norma obliga expresamente a seguir las sugerencias de los interesados, sino que las mismas se valorarán junto con los criterios generales aludidos y se aceptarán siempre que integren o permitan configurar la reiterada opción más recomendable, como ha ocurrido en el caso de autos con alguna de las propuestas de las distintas partes afectadas que han sido aceptadas por la Administración.

No obstante, si se sostuviera, por el contrario, que nos encontramos ante un acto discrecional resultante de la ponderación técnica de diferentes factores, resulta palmario que no es deducible una vulneración grosera de la legalidad ni que se hubiese incurrido en arbitrariedad, sin que del expediente y del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio "ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad" (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1.999 ), por lo que al respecto las resultas serían análogas a la consideración de la existencia de un concepto jurídico indeterminado, antes razonada, y es que, a mayor abundamiento, para la mejor doctrina, los conceptos jurídicos indeterminados pueden ser de experiencia o conceptos de valor; respecto de los primeros, que se ventilan en la apreciación de hechos, la competencia de control jurisdiccional es ilimitada, los segundos, que no se controlan exclusivamente por la apreciación de los hechos, sino que implican juicios de valor, que pueden ser técnicos ("impacto ambiental", "opción más recomendable", "solución óptima", "alternativa óptima",...) proporcionan a la primera y decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente, lo que, en cualquier caso y como es fácil deducir, permite en esos casos afirmar un tratamiento similar al propio del acto discrecional técnico.

Dicho esto, conviene tener en cuenta que, tal como consta en el expediente, la resolución impugnada viene precedida de las siguientes actuaciones:

1. - Por Resolución de la Dirección General de Carreteras de 21 de abril de 2008 se aprobó provisionalmente el Proyecto de Trazado "Ampliación con tercer carril por calzada y vías de servicio. Autovía del Norte A-1. Tramo: Enlace del RACE-Enlace de San Agustín de Guadalix." En la misma Resolución se acuerda incoar expediente de información pública, someter el proyecto a informe de la Comunidad de Madrid y organismos afectados y la realización de los trámites precisos a efectos de evaluación de impacto ambiental, comprendiendo asimismo una relación de bienes y derechos afectados por el proyecto.

2. - En escrito presentado el 24 de junio de 2008, PETROCAR LAS PUEBLAS, SL, formuló alegaciones, manifestando que la Administración debía haber aplicado en el proyecto la Orden FOM/392/2006, previendo un enlace directo del tronco a la vía de servicio, tal como la sociedad había solicitado en escritos anteriores; que la estación de servicio de que es titular tendrá que desaparecer, según el proyecto sometido a información pública, ya que por el sitio que ocupa discurrirá la vía de servicio una vez que se ejecute el proyecto; además, el proyecto suprime el acceso directo que hasta ahora tenía la estación de servicio y prevé un acceso desde el tronco de la autovía a la nueva vía de servicio a través de una rotonda de enlace previo a la estación de servicio, lo que supone que cualquier estación de servicio situada en ese tramo de la vía de servicio proyectada sea económicamente inviable; ello supondrá que deba procederse a la expropiación total. Se exponen las razones por las que la estación de servicio desaparecerá, que se concretan en dificultad jurídica y física de reubicarla en la misma finca en la que está situada y la imposibilidad económica. Asimismo, se alega que en otros casos idénticos la Demarcación de Carreteras ha adoptado distinto criterio, poniendo el ejemplo de la estación de servicios SETOR situada en el punto kilométrico 24 de la Autovía del Norte A-1. Por último, se presentan dos alternativas al proyecto que permitirían un acceso directo del tronco a la vía de servicio, para que ésta pueda subsistir, razonando que ambas se ajustan a la legalidad, siendo la primera de ellas semejante a la situación entonces existente, mientras que la alternativa 2 evitaría la expropiación total de todas las instalaciones y negocios del área de servicio pero la expropiación parcial sería más cuantiosa y no satisface a la entidad de la misma manera que la alternativa 1.

   En la misma fecha, la entidad recurrente presenta escrito de alegaciones de carácter ambiental, terminando por solicitar que se replantee el proyecto según la alternativa propuesta para que la ampliación de la A-1 no signifique la desaparición de la estación de servicio y del resto de negocios del área de servicio donde se ubica.

3. - En Informe del mes de septiembre de 2008 se dio respuesta a las alegaciones formuladas. Concretamente, se da respuesta a las alegaciones de PETROCAR (páginas 26 y 27 del informe), razonando que: " Esta empresa es propietaria de estación de servicio situada en la D.O. 1+600 margen izquierda que se ocupa parcialmente para encajar la vía de servicio oeste, afectando a una línea de surtidores. Por otra parte, entendemos que la empresa dispone de terreno que le permitiría mantener en explotación la estación de servicio tras las correspondientes obras de reforma. La solución planteada como Nº 1 no es posible ya que la Orden FOM/392/2006, de 14 de febrero, de modificación parcial de la Orden de 16 diciembre 1997, por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicio que argumenta como soporte jurídico, establece en su artículo 1 que las salidas desde el tronco serán exclusivamente para anticipar la corrección de situaciones existentes mediante vías de servicio. Además, la orden de 16 diciembre 1997 del Ministerio de Fomento y la Norma 3.1-IC de Trazado, establecen que accesos a instalaciones de servicio se realizarán únicamente a través de vías de servicio. " Se concluye en el informe que se mantiene el criterio adoptado en el proyecto de trazado respecto a no permitir el acceso directo desde el tronco a las estaciones de servicio colindantes, en base a la normativa citada.

   Asimismo, se da respuesta a otros dos escritos de alegaciones de la misma sociedad (folio 38 y 39), con remisión al anterior informe.

4. Por Resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático de 30 de diciembre de 2008, se formuló Declaración de Impacto Ambiental del proyecto Ampliación con tercer carril por calzada y vías de servicio. Autovía del Norte A-1. Tramo: Enlace del RACE-enlace sur de San Agustín de Guadalix, Comunidad de Madrid.

A la vista de lo obrante en el expediente y en el presente recurso, no cabe acoger el primero y último de los motivos de impugnación, pues no se aprecia en la actuación de la Administración infracción alguna de lo dispuesto en artículo 25.1 del RD 1812/1994 , ni cabe calificar la decisión que se incorpora en la resolución objeto de impugnación como irracional o errónea, cuestión distinta es que no sea la decisión que más convenga a los intereses de la entidad recurrente.

Ha tenido ocasión esta Sala y Sección de enjuiciar la legalidad de la resolución objeto de este procedimiento, al resolver los recursos formulados contra ella por ORYECOIL, S.A. ( st. 15/03/11 ) y por la Comunidad de Propietarios de la Zona Residencial Ciudalcampo ( st. 02/11/11 ).

En la primera de dicha sentencias, en la que se invocaba este mismo motivo de impugnación, se dice:

" En primer término, mal se puede sostener una desviación de poder, en virtud de una serie de consideraciones sobre el efecto social y económico de la alternativa escogida, así como su incidencia medioambiental, acompañadas de la afirmación de que la mayoría de la población disiente de la decisión adoptada, lo que a todas luces nada acredita sobre una utilización torticera de la legalidad con una finalidad distinta a la que el ordenamiento contempla, lo que es decir que de las actuaciones no se infiere un ejercicio de las potestades administrativas para fines distintos a las fijadas en el ordenamiento jurídico, lo que, como expresa el Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 15 de enero de 1999 ), no puede fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar la concurrencia de hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable, lo que a todas luces en el supuesto ponderado no se produce, en el que consta que los poderes públicos, como bien apunta el demandado y así se desprende del expediente, ha adoptado su decisión tras un detallado análisis técnico al efecto y, como ya se apuntó en ordinal precedente, tras la pertinente Declaración de Impacto Ambiental.

En definitiva, se ha acomodado a Derecho la tramitación y ulterior decisión, afrontando de forma coherente y precisa las alegaciones planteadas, produciéndose una resolución adecuada al efecto, sin que el criterio que la alienta haya sido desvirtuado e empañado por la actora, que nada ha acreditado sobre la incorrección de la alternativa combatida, y sin que pueda inferirse arbitrariedad alguna, pues ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierte en la solución técnica adoptada, por lo que la Sala es de criterio que procede desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido .

En el expediente se ha oído a todos los interesados, Administraciones, entidades y particulares, que han tenido oportunidad de presentar sus alegaciones, siendo un deber de la Administración la realización de ese trámite de información pública y tener en consideración las alegaciones formuladas, pero sin que exista obligación alguna de ajustar la actuación administrativa a las sugerencias de los interesados, especialmente cuando lo que se defiende no son intereses generales sino particulares, como sucede en el presente caso.

Así las cosas, entiende la Sala que no existe duda sobre la legalidad del Expediente de Información Pública en cuestión. Por otra parte, la Administración ha optado por la alternativa que, tras los oportunos trámites y el examen y valoración de las alegaciones presentadas, ha estimado más recomendable, como era su objetivo, por lo que no cabe apreciar la "notoria arbitrariedad" que se denuncia en la demanda, al hablar de decisión "irracional y errónea". Por el contrario, se ha optado por una alternativa que se razona y fundamenta como más recomendable, en ejercicio de las facultades de la Administración para ello, sin que los eventuales perjuicios que puedan irrogarse a los intereses particulares descalifiquen el acierto u oportunidad de la opción realizada. Por ello, descartada la existencia de manifiesta arbitrariedad o irracionalidad de la decisión, no cabe acoger la pretensión anulatoria deducida en la demanda, en base a tal alegación.

Como ya se ha dicho en ocasiones anteriores, a la Administración corresponde decidir sobre la oportunidad, justificación y contenido de los proyectos de las grandes infraestructuras. Finalidad, justificación y contenido que tienen un sentido político, técnico y de oportunidad, lo que no quiere decir que su actuación, en relación con estos extremos, no pueda ser descalificada mediante la aplicación de las técnicas del control de los hechos determinantes, elementos reglados del acto e interdicción de la arbitrariedad ( STS de 14 de julio de 1997 ). En el presente caso, la entidad recurrente se limita a cuestionar aspectos parciales sin tener en cuenta el conjunto de criterios técnicos vertidos en los estudios realizados, incluido el estudio de impacto ambiental, no acreditando, en absoluto, que la Administración haya actuado con arbitrariedad o irrazonabilidad a la hora de seleccionar la opción más recomendable ni que haya incumplido los trámites establecidos. En este sentido, la prueba pericial aportada por la actora, y ratificada a presencia judicial, viene a acreditar la viabilidad de la solución propuesta por dicha parte, sin que ello desvirtúe la legalidad o acierto de la resolución adoptada por la Administración, debiéndose tener en cuenta que los objetivos, criterios e intereses que ha de valorar la Administración, además de venir orientados a atender exclusivamente al interés general, son mucho más amplios que los que legítimamente tiene en consideración la entidad recurrente, desde la perspectiva de defensa de sus intereses particulares. Por ello, no se puede concluir que haya quedado establecido que la opción propuesta por la actora fuese más acertada y más conveniente para el interés general, desde el punto de vista económico o ambiental, que la adoptada por la Administración, al margen de cual sea la opción más conveniente para los intereses comerciales de la sociedad recurrente, pues no son esos intereses particulares los que se han de poner en valor cuando se enjuicia un proyecto de infraestructuras.

En la citada sentencia de 2 de noviembre de 2011 , en la que se desestima el recurso formulado contra esta misma resolución por la Comunidad de Propietarios de la Zona Residencial Ciudalcampo, hemos dicho que " En nuestro caso la Administración ha cumplido con la tramitación legalmente prevista, ya que los aspectos sustanciales o relevantes de la infraestructura a ejecutar han sido sometidos a una información pública en la que ha podido tomar parte la parte recurrente, optándose por una alternativa que no puede considerarse arbitraria o irrazonable, habiéndose conformado la voluntad administrativa desde unos presupuestos que no han sido desvirtuados de contrario. El que el interés de la parte recurrente no sea prevalente y el que las alegaciones y propuestas no hayan sido acogidas, no supone que la Administración haya actuado con arbitrariedad o irrazonabilidad a la hora de seleccionar la opción más recomendable. "

En cuanto a la denuncia de actuación discriminatoria y desigual aplicación de la Ley, que se sustenta en las decisiones adoptadas en relación con una estación de servicio propiedad de otra sociedad (SETOR,SA), se ha incorporado a las actuaciones documentación que acredita que, tras una inicial negativa, tras los informes y estudios pertinentes, la Dirección General de Carreteras, en resolución de 12 de mayo de 2006, autorizó la redacción de una Modificación nº 2 de las obras de "Mejora de plataforma. Ampliación del tercer carril de la A-1 entre los pp. Kk. 23,3 al 28,0 y vías de servicio para la reordenación de accesos entre los pp. Kk. 23,3 al 28,0 de Madrid a Irún. Trámo: San Sebastián de los Reyes", consistente en el mantenimiento de la salida existente desde el tronco en el punto kilométrico 24, sentido Burgos, que se eliminaba en el proyecto. Tal resolución viene precedida, como hemos dicho, de informes, y se justifica en la concurrencia de necesidades nuevas o causas técnicas imprevistas, a efectos de lo dispuesto en artículo 101.1 TRLCAP.

La Orden de 16 de diciembre de 1997, por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicios, establece, en su punto 4.2, que "se prohíben, en todo caso, los accesos directos a las autopistas, autovías y vías rápidas. También a las nuevas carreteras, a las variantes de población o de trazado y a los nuevos tramos de calzada de interés general del Estado, salvo que sean vías de servicios," añadiendo que "los accesos a dichas carreteras y tramos se realizarán siempre a través de vías de servicio". En supuesto 27 ("Planeamiento de los accesos y vías de servicio") se indica que las vías de servicio conectarán con la calzada principal exclusivamente a través de los enlaces, salvo casos excepcionales debidamente justificados.

Por otra parte, la Orden 392/2006, de 14 de febrero, de modificación parcial de la anterior, dispone en su artículo 1:

" 1.- La excepción que se establece en el punto 27 «Planeamiento de los accesos y vías de servicio» del Anexo a la Orden de 16 de diciembre de 1997 del Ministerio de Fomento por la que se regulan los «Accesos a las carreteras del Estado, vías de servicio y construcción de instalaciones de servicio» por la cual en casos excepcionales debidamente justificados se admite que las vías de servicio conecten con la calzada principal no en los enlaces, únicamente se podrá aplicar en los proyectos incluidos en los planes de la Dirección General de Carreteras.

2. - Su aplicación se hará exclusivamente para anticipar, aunque sea parcialmente, la corrección de situaciones existentes en las que resulte posible mejorar la seguridad mediante la construcción de vías de servicio que sirvan para reducir el número de conexiones con el tronco o para adaptar a la normativa conexiones existentes; y siempre que el coste de construir la vía de servicio sin conexiones con el tronco entre los enlaces no sea una alternativa viable por su coste desproporcionado para el Estado. Cuando la reordenación de accesos afecte a instalaciones de servicio se podrá también aplicar la excepción, siendo en este caso suficiente para su justificación el que las citadas instalaciones sigan prestando servicio a los usuarios de la autovía.

3. - En todo caso se proyectará el mínimo número de conexiones compatible con la función de las vías de servicio, aunque en el caso de instalaciones de suministro de combustible existentes y que tengan accesos directos o accesos asimilables a los directos, se podrán admitir salidas sucesivas, anteriores a dichas instalaciones, desde la autovía a las vías de servicio. "

En su artículo 2 regula la aplicación de los aludidos criterios de excepcionalidad, en los siguientes términos:

" 1. La aplicación de la excepción aludida, se llevará a cabo del siguiente modo:

1. En los proyectos nuevos la posibilidad de aplicar la excepción deberá quedar establecida en las correspondientes órdenes de estudio.

2. En los proyectos modificados la aplicación de la excepción deberá autorizarse expresamente antes de su redacción.

(...) "

Dado el carácter excepcional de la posibilidad de establecer accesos directos a las autopistas o autovías, la interpretación de las normas ha de ser en todo caso restrictiva y venir debidamente fundamentada en la concurrencia de alguno de los supuestos que permite tal excepción. En todo caso, atendidos los términos en que se plantea esta cuestión, desde el punto de vista de la vulneración del principio de igualdad, baste decir que no estamos ante situaciones idénticas, pues la reordenación de los accesos en el proyecto de trazado no elimina el acceso a la estación de servicio de la sociedad recurrente, sino que se prevé un nuevo acceso desde la rotonda, situación que no puede ser equiparada a la de la estación de servicio de SETOR, a tenor de lo que consta en autos. No existiendo, pues, término comparativo hábil para concluir que se ha hecho una desigual aplicación de la normativa, en perjuicio de la recurrente." (fundamentos de derecho segundo a quinto)

Sobre el primer motivo, referido a la motivación.

Sostiene la parte en este motivo que, pese a que en el fundamento jurídico cuarto se dice que la Sentencia responde a los motivos primero y último de la demanda, en realidad toda la argumentación se centra en exponer el carácter discrecional de la potestad de concesión de los accesos directos a la vía de servicio en autopistas y autovías, por lo que en realidad no existe motivación respecto a la pretensión deducida en la demanda, que no sería otra que el acceso cumplía todos los requisitos legales y que la denegación incurría en graves errores de hecho y de derecho.

El motivo no puede prosperar. Reiteradamente hemos señalado que una respuesta judicial conforme con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva no tiene necesariamente que dar respuesta expresa a todos los argumentos formulados por las partes, así como que la argumentación judicial tampoco tiene que seguir necesariamente el esquema argumental de los escritos de demanda o contestación; así, es suficiente con que se de respuesta a las pretensiones deducidas por ellas y a las alegaciones sustanciales en las que se funda. Pues bien, en el presente caso, aunque la Sentencia se refiera también a cuestiones no formuladas en tales términos por la recurrente (como la referencia a la desviación de poder), responde cumplidamente a la pretensión de que su solicitud atendía a los requisitos para la admisión del acceso directo, pues señala que la decisión administrativa, además de haberse seguido el procedimiento reglamentario previsto, no ha infringido la regulación contemplada en el artículo 25.1 del Real Decreto 1812/1994 , ni cabe calificarla de irracional o errónea (fundamento de derecho cuarto).

En suma, al sostener la discrecionalidad de la respuesta administrativa a la propuesta de la entidad recurrente, la Sala responde que el cumplimiento de los requisitos no obligaba a la Administración a otorgar lo solicitado, sino que había de ponderar también los intereses generales relativos a la ordenación del tráfico. Así pues, no se puede achacar a la Sentencia falta de respuesta a la pretensión de la parte, aunque la motivación no responda al planteamiento argumental de la demanda.

Sobre el segundo motivo, referido a la normativa sobre accesos a las carreteras.

En opinión de la entidad recurrente, la denegación del acceso solicitado por ellas infringe la normativa de aplicación, ya que según la misma tenía derecho que se admitiera el mismo al amparo de la excepción prevista por el artículo 1.2 de la Orden 392/2006, el cual establece que se podrá exceptuar la prohibición de accesos directos desde las vías de servicio a las autopistas, autovías y vías rápidas cuando la reordenación de accesos afecte a instalaciones de servicio que sigan prestando servicios a los usuarios de la autovía.

El motivo debe ser desestimado. Tal como recoge la Sala de instancia en el fundamento de derecho quinto, reproducido supra , la Orden de 16 de diciembre de 1.997 por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado prohíbe los accesos directos a las autopistas, autovías y vías rápidas, los cuales han de realizarse a través de las vías de servicio las cuales, a su vez han de conectar con la calzada principal a través de los enlaces, salvo casos excepcionales debidamente justificados (supuesto 27). El apartado 2 del artículo 1 de la Orden 392/2006, de 14 de febrero, contempla dos supuestos de aplicación para la excepción contemplada en el referido supuesto 27 (conexión directa de las vías de servicio con la calzada principal, en vez de por medio del correspondiente enlace), de los cuales el segundo es el que ampara la petición formulada por la recurrente: "Cuando la reordenación de accesos afecte a instalaciones de servicio se podrá también aplicar la excepción, siendo en este caso suficiente para su justificación el que las citadas instalaciones sigan prestando servicio a los usuarios de la autovía".

Pues bien, no cabe duda de que la recurrente podría reclamar la aplicación de dicha excreción, en tanto que la instalación pretendía seguir prestando servicio a los usuarios, y que dicha circunstancia bastaba para habilitarle a formular su petición. Sin embargo, se confunde cuanto entiende que la Administración resultaba vinculada por dicha propuesta, puesto que el tenor del precepto que se acaba de reproducir contempla el supuesto de aplicación de la excepción en términos potestativos ("se podrá también aplicar la excepción"), lo que habilita a la Administración a ponderar las circunstancias del caso, muy destacadamente los intereses generales de la seguridad y fluidez del tráfico o cualesquiera otros requisitos reglamentarios previstos por la normativa de accesos. Ello quiere decir que la Administración puede, por razones fundadas en tales criterios, denegar motivadamente la aplicación de la excepción incluso en los casos en los que la previsión reglamentaria lo admite, tal como se hizo en el presente supuesto (folio 14 del expediente, Tomo I).

Sobre el tercer motivo, referido a la alegación de trato discriminatorio.

En el tercer motivo la mercantil recurrente aduce un trato discriminatorio respecto a la dada a otra mercantil titular de un estación de servicio, a la que sí se le habría concedido un acceso directo desde la vía de servicio, en vez de a través del enlace más próximo. La Sala da respuesta a esta alegación en el fundamento de derecho quinto ( vide supra ), en el que afirma que la situación de la recurrente era distinta, ya que a la recurrente no se le privaba de acceso, ya que se le otorga otro mediante la rotonda de enlace.

Aduce la recurrente que no hay diferencia entre los dos supuestos en cuanto a ese aspecto, puesto que el proyecto también contemplaba un acceso indirecto a la otra estación de servicio, y sin embargo se accedió a aplicar la excepción. El motivo no puede ser estimado, puesto que la decisión de la Sala de instancia se apoya en una diferencia de supuestos de hechos entre ambos casos, lo que constituye una valoración fáctica que no puede ser revisada en casación. En definitiva, la decisión sobre la diferencia de supuestos es una apreciación sobre circunstancias de hecho que corresponde a la instancia y cuya revisión no corresponde a esta sede de casación, exclusivamente encaminada a la verificación de la correcta aplicación e interpretación del derecho.

Sobre el motivo cuarto, sobre la valoración de la prueba.

En el cuarto y último motivo la parte alega una valoración arbitraria e irracional de la prueba, cuyo objeto era acreditar la similitud de supuestos, desde una perspectiva jurídica, con respecto a la estación de servicio próxima (Setor, S.A.) y acreditar la posibilidad técnica del acceso. La Sala de instancia descarta la similitud de supuestos y tal como se ha indicado en dicho fundamento, la valoración de la prueba en el sentido de que no acredita los objetivos perseguidos por la parte recurrente (la igualdad de supuestos con la referida mercantil Setor y la suficiencia de las distancias) corresponde a la instancia, sin que se aprecia que su valoración sobre la diferencia de supuestos sea arbitraria, dada la diferente configuración de los tramos de carretera afectados, según se comprueba en el expediente.

En consecuencia, no puede calificarse de contraria a derecho la valoración probatoria de la Sentencia impugnada, lo que conduce a la desestimación del motivo.

Conclusión y costas.

El rechazo de los motivos en que se basa el recurso de casación supone que no ha lugar al mismo. En aplicación de lo dispuesto en los apartado 2 y 3 del artículo 139, se imponen las costas a la parte recurrente hasta un máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,