STS, 13 de Mayo de 2015

Por el PARTIDO SOCIALISTA OBRERO ESPAÑOL y don Dimas se interpuso recurso contencioso-administrativo contra los Acuerdos de la Junta Electoral Central a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó así:

SUPLICO A LA SALA : (...) dicte en su día sentencia por la que se revoque, anule o deje sin efecto la referida resolución de la Junta Electoral Central, declarando contraria a derecho la emisión de las credenciales y designación de concejales contenidas en el mismo, o en todo caso, se revoquen, anulen o dejen sin efecto las designaciones de concejales realizadas al amparo de lo establecido en el art. 182.2 de la LOREG, condenando a la Administración electoral a que dé las instrucciones necesarias para la constitución de una comisión gestora en el Ayuntamiento de Santiago al amparo de lo previsto en el art. 182.3 de la LOREG; subsidiariamente, para el caso de que entienda aplicable el art. 182.2 al supuesto objeto de los presentes autos, dicte Auto por el que se acuerde planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del citado art. 182.2 LOREG ante el Tribunal Constitucional de suerte que cuando por parte de este Alto Tribunal se dicte sentencia declarando la inconstitucionalidad del citado precepto legal el órgano jurisdiccional al que tengo el honor de dirigirme dicte a su vez sentencia por la que se estime la presente demanda, declare contraria a derecho la emisión de credenciales y designación de concejales y anule y deje sin efecto el acuerdo de la Junta Electoral Central que es objeto de impugnación

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El Letrado de las Cortes Generales, en representación de la JUNTA ELECTORAL CENTRAL, se opuso a la demanda pidiendo la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El PARTIDO POPULAR formalizó su oposición pidió sentencia que declarara ajustada a derecho la actuación impugnada, con desestimación en su integridad de las pretensiones de la parte recurrente y expresa imposición de las costas a dicha parte recurrente.

El BLOQUE NACIONALISTA GALEGO y sus litisconsortes, en el traslado de la demanda que le fue conferido, presentó un escrito de alegaciones que terminó con esta petición:

SOLICITO A LA SALA TERCERA DEL TRIBUNAL SUPREMO que admita este escrito, tenga por formuladas las anteriores alegaciones y declare haber lugar al recurso contencioso-administrativo interpuesto contra, el Acuerdo de la Junta Electoral Central de 2 de julio de 2014 al haberse vulnerado el derecho fundamental de participación política de los recurrentes, así como de los concejales elegidos en la candidatura del Bloque Nacionalista Galego en la doble modalidad acogida en (el) los puntos 2 y 1 del artículo 23 de la Consti (tu) ción, y declare, en consecuencia, la nulidad de dicha resolución

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El MINISTERIO FISCAL ha postulado en sus alegaciones lo siguiente:

(...) se dicte sentencia por la que sea DESESTIMADO en su integridad el recurso interpuesto por la representación procesal del Partido Socialista de Galicia- Partido Socialista Obrero Español y de D. Dimas , portavoz del Grupo Municipal del PS de G-PSOE, contra las Resoluciones impugnadas de la Junta Electoral Central, con imposición« de costas a las partes demandantes».

SEXTO.- Hubo recibimiento a prueba del proceso y se señaló para votación y fallo la audiencia del día 29 de abril de 2015.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El actual recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el PARTIDO SOCIALISTA OBRERO ESPAÑOL y don Dimas (Concejal de la Corporación Municipal de Santiago de Compostela, según la demanda), se dirige contra los Acuerdos de 23 de junio y 2 de julio de 2014 de la Junta Electoral Central (JEC).

El primero de esos acuerdos hizo pública la propuesta de designación de concejales del Ayuntamiento de Santiago de Compostela efectuada por el Partido Popular ante la existencia de vacantes y por haber renunciado los candidatos de la correspondiente lista, en aplicación de lo establecido en el artículo 182.2 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG). El segundo desestimó las alegaciones formuladas por el BNG y el PSdeG-PSOE contra aquella propuesta y acordó expedir las correspondientes credenciales.

Lo que razonó este último acuerdo para justificar su decisión fue lo siguiente:

1. Como tiene reiteradamente declarado esta Junta, la función de la Administración electoral en este trámite se debe limitar a verificar la regularidad del procedimiento previsto en el articulo 182.2 da la Ley Orgánica 6/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General , así como en la Instrucción da la Junta Electoral Central de 10 de julio de 2003.

Al ejercer dicha función debe comprobar si la renuncia formulada por los miembros de una Corporación local se ha hecho de forma clara e incondicionada, si ha tomado conocimiento de ella el Pleno de la Corporación local y si los candidatos propuestos por una formación política han cumplido los requisitos de elegibilidad exigidos por los artículos 8 y 177 de la LOREG. Por el contrario, como reconoce una de las formaciones Intervinientes en el expediente, no le corresponde llevar a cabo el control de constitucionalidad de las previsiones que el legislador ha establecido en el referido articulo 182.2 de la LOREG.

En tos escritos de alegaciones formulados por la representación del Bloque Nacionalista Galego y del Partido Socialista de Galicia-Partido Socialista Obrero Español sólo se cuestiona que la renuncia de los candidatos que ha dado lugar a la puesta en marcha del procedimiento previsto en el artículo 182.2 de la LOREG haya sido ciara e incondicionada, sin que se haya presentado objeción alguna en relación a la torna de conocimiento por el Pleno de la Corporación y al cumplimiento por los candidatos propuestos por la representación del Partido Popular de los requisitos de elegibilidad establecidos en los artículos 6 y 177 de la LOREG.

2.- Las alegaciones formuladas por las formaciones políticas Intervinientes en este procedimiento impugnan la propuesta de candidatos realizada por el PP basándose, como línea argumental esencial, en que las renuncias de candidatos integrados en las listas de dicha formación política fue adoptada por el partido político al que pertenecen, lo que supone que sea éste quien determine el final del ejercicio del cargo representativo y que con ello se produce "un fraude legal" y "un resultado manifiestamente antidemocrático".

Frente a ello, conviene recordar la reciente jurisprudencia constitucional en la materia:

"La renuncia a ejercer un cargo público de carácter representativo es, como toda renuncia, un acto público de carácter personalísimo del representante del que solo él es responsable en Derecho. El hecho de que la renuncia formulada tuviera como objeto facilitar el acceso a la alcaldía al candidato propuesto por el Grupo Municipal Socialista no permita Imputar esta decisión a la voluntad del grupo político en el que el representante se integra, pues tales actos solo pueden ser atribuidos a la libre voluntad de quien los adoptó. En nuestro ordenamiento la participación política, que se articule ciertamente en grupos, como corresponde a una democracia pluralista, no puede desconocer la posición propia de cada uno de los representantes electos y, por tanto, no puede privarse de eficacia a tos actos por ellos realizados aunque los mismos sean consecuencia de decisiones políticas adoptadas por los órganos políticos de los que forman parte." (STC 14712013, de 6 de agosto, FJ 6)".

La aplicación de la citada Jurisprudencia al presente ceso conduce a la desestimación de las Impugnaciones planteadas por los representantes del BNG y del PSdeG-PSOE sobre la renuncie de los candidatos integrados en la lista del PP, ya que, aun cuando la decisión política hubiese sido adoptada por los órganos de esta formación política, la aceptación por los interesados hace que esta decisión deba atribuirse a su libre voluntad.

3.- Por otra parte, no resulta aplicable el resto de jurisprudencia Invocada por las formaciones intervinientes en el expediente. La(s) Sentencias del Tribunal Constitucional 132/2012 y 103/2013 se limitaron a señalar que no podían formar parte de la Junta de Gobierno Local personas que no ostentasen la condición de concejales. La Sentencia del Tribunal Constitucional 125/2013 únicamente señaló que los concejales que accedan por la vía del artículo 182.2 de la LOREG no pueden llegar a ser cabeza de lista por la renuncie del resto, ni pueden por tanto acceder a la alcaldía, pero aclarando que con ello no se ponla en cuestión la vía excepcional de acceso al cargo de concejal, cuya finalidad era "garantizar la continuidad del Gobierno municipal hasta el siguiente proceso electoral" (STC 12612013, FJ 7). Y finalmente, la STC 147/2013 , anteriormente citada, declaró el carácter personalísimo de la renuncie al ejercicio de un cargo representativo y su imputación al Interesado, con independencia de que con ello cumpla la solicitud hecha por la formación politice en la que se Integre. Basta con que el citado representante asuma como propia esa decisión

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El "SUPLICO" de la demanda formalizada por el PARTIDO SOCIALISTA OBRERO ESPAÑOL y don Dimas , transcrito en los antecedentes de esta sentencia, deduce, como pretensión principal, la anulación del acto de la JEC que es objeto de la actual impugnación jurisdiccional, con la declaración de no conformidad a derecho y revocación de las designación de concejales contenidas en dicho acto, y la condena "a la Administración electoral a que dé las instrucciones necesarias para la constitución de une comisión gestora en el Ayuntamiento de Santiago al amparo de lo previsto en el art.182.3 . de la LOREG".

Subsidiariamente, reclama de esta Sala el planteamiento ante el Tribunal Constitucionalidad de cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 182.2 de la LOREG, en el caso de que se considerase que la declaración de invalidez de este precepto legal resulta necesaria para acoger la pretensión principal de la demanda.

Esa pretensión de la demanda va precedida de un primer apartado de hechos que expone las premisas fácticas que la parte actora considera esenciales para entender las infracciones constitucionales que en su criterio se producen con la designación de concejales que combate. En él se describe lo acaecido en el Ayuntamiento de Santiago de Compostela desde que se constituyó la Corporación local tras las elecciones municipales de 2011, y lo que se relata es, en esencia, lo que continúa.

Que el resultado de esas elecciones fue de 13 concejales para el Partido Popular (PP), 9 para el Partido Socialista de Galicia-Partido Socialista Obrero Español (PSdG-PSOE) y 3 para el Bloque Nacionalista Gallego (BNG); y la consecuencia de lo anterior fue la designación como Alcalde del candidato de la lista del PP.

Que a causa de lo acaecido en diversos procedimientos penales dimitió y renunció a su acta de concejal el Alcalde inicialmente elegido, y también dimitió luego el Alcalde designado en sustitución del anterior.

Que más tarde, debido a su imputación en procedimientos penales, renunciaron a su condición de concejales los miembros del Grupo Popular Sres. Carlos José y Juan Miguel .

Que en un Pleno municipal de Junio de 2014 se formalizó la renuncia de 8 concejales del PP, así como la renuncia a ocupar las vacantes producidas por parte de 9 candidatos de la lista del PP (se dice que eran los candidatos que ocupaban los puestos NUM001 , NUM002 , NUM003 , NUM004 y NUM005 , y los suplentes NUM006 , NUM007 , NUM008 , y NUM009 ), y se hizo constar la defunción del candidato núm. NUM010 .

Que el PP propuso, en aplicación de lo establecido en el artículo 182.2 de la LOREG, la designación como concejales de siete personas y el Pleno Municipal comunicó estas circunstancias a la JEC.

Y que la JEC, en los acuerdos aquí controvertidos de 23 de junio de 2014 y 2 de julio, procedió de la manera que se ha indicado en el anterior fundamento.

Ese relato fáctico subraya de manera especial estos datos: (1) en la lista ganadora del PP figuró en el último puesto NUM011 don Prudencio ; y (2) un periodo gallego publicó una entrevista con esta persona, que le presentaba como el próximo Alcalde, y en la que, a la pregunta de por qué no tiró de las personas existentes en la lista, respondió que en una situación extraordinaria pidió libertad para buscar personas ajustadas a lo que creía necesitaba la ciudad (gestión y trabajo); y añadió que eso demostraba la generosidad de los que iban en la lista del PP.

Más adelante la demanda, en el quinto de sus fundamentos jurídicos materiales, efectúa estas valoraciones sobre los hechos acaecidos: (i) el Ayuntamiento de Santiago debe estar integrado por 25 representantes elegidos por la ciudadanía y, según este número, trece concejales forman la mayoría necesaria para que un solo grupo político pueda elegir Alcalde y formar gobierno; (ii) la decisión del PP de hacer correr su lista ha de terminado que sólo subsistan seis de las 28 que inicialmente la formaban y, de estas, sólo dos fueron proclamadas electas; y (iii) es preocupante desde el punto de vista democrático que de los trece concejales del grupo político popular sólo dos hayan sido elegidos directamente por la ciudadanía.

Los fundamentos jurídico-materiales que, tomando como punto de partida los hechos a los que se ha hecho referencia, la demanda luego desarrolla para justificar su pretensión son los seis siguientes; cuya reseña también aquí se hace subrayando de ellos su idea esencial.

1. El primero contiene unas consideraciones sobre el derecho fundamental de participación política del artículo 23.2 de la Constitución (CE ), en las que destaca la relación existente entre los derechos de sufragio activo y pasivo, la vinculación de ellos con los principios de soberanía popular, democracia y pluralismo político, y la preferencia constitucional por el mecanismo representativo para articular la participación en los asuntos públicos por parte de los ciudadanos.

2. El segundo se refiere a la participación en los asuntos públicos en las Corporaciones locales y al reforzamiento de la legitimidad democrática de los gobiernos locales que consagra el artículo 140 CE .

3. El tercero subraya la excepcionalidad que tiene la previsión contenida en el artículo 182.2 de la LOREG.

4. El cuarto alude a la última doctrina del TC sobre los cargos no electos y a la influencia que ha de tener sobre el artículo 182.2 de la LOREG ( SsTC 132/2012 , 103/2013 y 125/2013 ).

5. El quinto califica de abusiva y constitutiva de fraude de ley la utilización que el Partido Popular ha hecho del artículo 182.2 de la LOREG.

6. El sexto defiende la aplicación de la Comisión Gestora prevista en el artículo 183.3 de la LOREG.

Al abordar el estudio de esas pretensiones deducidas en la demanda, ya debe afirmarse que la decisión de la JEC aquí controvertida es plenamente conforme con lo establecido el artículo 182.2 de la LOREG, por lo que la invalidez de ese acto de la Administración electoral solo sería posible tras la declaración de inconstitucionalidad del referido precepto legal.

Así ha de ser considerado siguiendo en buena medida los razonamientos desarrollados en su contestación por el Letrado de las Cortes Generales y de la Junta Electoral Central que, por ser acertados, merecen ser asumidos y confirmados por esta Sala.

Efectivamente tiene razón dicho escrito en lo que afirma sobre que el legislador orgánico sólo exige como condición para que proceda la aplicación del procedimiento previsto en el ese artículo 182.2 de la LOREG que se haya producido el agotamiento de la lista de candidatos, sin que el texto de la ley requiera ninguna otra exigencia ni la constatación de ningún otro hecho; y es expresiva la alegación que se realiza al respecto de que esta es una práctica que se ha reiterado como normal en múltiples casos anteriores.

También la tiene en la afirmación que realiza sobre que carece de sentido aceptar, como se hace, la validez de ese procedimiento, pero no así el resultado que se produce tras su aplicación, esto es, que dicho procedimiento conduce necesariamente a que haya en la Corporación local concejales que no fueron candidatos en las elecciones locales; y en lo que sostiene sobre que ese resultado no tiene otros límites que el legal que aparece en el párrafo tres de ese repetido artículo 182.2 (que el número de hecho de miembros elegidos en la correspondiente convocatoria electoral llegase a ser inferior a la mitad del número legal de miembros de la corporación), y el jurisprudencial, dimanante de la doctrina del Tribunal Constitucional ( STC 103/2013 ), consistente en excluir que los concejales designados por este excepcional procedimiento puedan ser Alcaldes.

Y así mismo debe coincidirse en lo que sostiene el Letrado de la JEC sobre que, de anularse el Acuerdo impugnado, se produciría la imposibilidad de cubrir las siete vacantes producidas con ocasión de las renuncias, y entonces si que tendría lugar una vulneración del principio democrático y del principio representativo por esta razón: habría una completa modificación de la mayoría política a la que condujo la voluntad de los electores, porque el grupo mayoritario perdería siete de los trece concejales que obtuvo en el sufragio.

Descartado, pues, que el Acuerdo de la JEC aquí recurrido haya efectuado una incorrecta o indebida aplicación del artículo 182..2 de la LOREG, tampoco esta Sala advierte razones sobre su posible invalidez a los efectos de plantear ante el Tribunal Constitucional la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.

Lo que en este sentido procede afirmar primeramente es que, como igualmente viene a apuntar el Letrado de la JEC, hay indicios que operan en contra de esa inconstitucionalidad: la aprobación muy mayoritaria de la reforma legal que introdujo el vigente artículo 182.2 de la LOREG; y el hecho de que ningún grupo con representación en las Cortes Generales haya promovido el inicio del procedimiento de derogación de dicha disposición.

A lo anterior ha de añadirse lo siguiente: (a) la solución contenida en ese precepto legal lo que parece pretender es apurar al máximo la continuidad de la ordinaria estructura institucional prevista para el funcionamiento normal de los entes locales, representada por la existencia de un normal órgano deliberante o de superior control político (el Pleno) y de un órgano ejecutivo encargado de la ordinaria acción de gobierno (el Alcalde); y (b) con esa solución el principio democrático no es ignorado sino modulado y adaptado a esas circunstancia excepcional que significa la renuncia de los concejales inicialmente elegidos, pues la modulación consiste en respetar al máximo posible el pluralismo político que quedó exteriorizado en las elecciones locales mediante las que fueron elegidos los concejales cuya renuncia ha dado lugar a la aplicación de ese mecanismo excepcional previsto en el artículo 182.2 de la LOREG.

Procede, de conformidad con lo que ha sido razonado, desestimar el recurso contencioso-administrativo; con imposición al recurrente de las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción contencioso-administrativa - LJCA- (según la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal) y por no concurrir razones que justifiquen apartarse de la regla general establecida en dicho precepto legal.

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese mismo artículo 139 de la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende esa imposición de costas, correspondientes a las actuaciones procesales de la Junta Electoral Central y del demandado Partido Popular y por todos los conceptos comprendidos en ellas, la de 3.000 euros a repartir por mitad entre estas dos partes litigantes; y para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y a la dedicación requerida para formular la oposición.

Y no procede extender la condena al pago de las costas correspondientes a la actuación del BLOQUE NACIONALISTA GALEGO y sus litisconsortes porque su posición procesal no ha sido la que correspondía a su condición de parte codemandada, pues de manera extemporánea e incorrecta han pretendido actuar como accionantes contra del acto administrativo enjuiciado.