STS, 13 de Mayo de 2015

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 25 de abril de 2013, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 4313 de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Aurelia y Hernan , contra Orden de la CPTOPT, de once de marzo de 2009, sobre aprobación definitiva del PGOM de Oleiros; sin hacer especial condena en costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «En la tramitación de un Plan General no es exigible que la decisión sobre las alegaciones presentadas sea precedida de un nuevo trámite de audiencia de las mismas a posibles interesados, siendo de tener en cuenta que han de cohonestarse las posibilidades de participación normativamente previstas, y respetadas en el caso, con el establecimiento y aplicación de un procedimiento que no caiga en excesivas y rechazables dilaciones. Al mismo tiempo, precisamente las diversas fases de dicho procedimiento son las que permiten a las Administraciones con competencias en la materia, perfilar los criterios finales que tras la correspondiente tramitación sean de someter para alcanzar la aprobación definitiva del instrumento de ordenación. En todo caso es de significar que el examen del presente recurso revela que sus promoventes tuvieron pleno conocimiento de los elementos fácticos y jurídicos necesarios para su formulación y para el planteamiento de las cuestiones que tuvieron por conveniente ».

También se declara por la Sala de instancia, en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, que : «Entrando ya en lo que propiamente puede considerarse como aspecto sustantivo del tema litigioso, es de significar que el discutido nuevo vial se proyecta parcialmente sobre lo que en la actualidad constituye el acceso a diversas fincas y así, prescindiendo en el examen que aquí procede realizar, de aquellos aspectos sobre titularidad cuyo examen y decisión ha de ser sometido en su caso a los tribunales del orden jurisdiccional civil, es de significar que en principio se presenta como razonable que las previsiones del nuevo PGOM sobre solución de acceso a parcelas ubicadas en suelo clasificado como suelo urbano residencial de Ordenanza 2.B, clasificación aquí no discutida, se establezcan sobre lo que previamente ya constituía, siquiera parcialmente, el acceso material a tales parcelas, y ocurre que de la documentación adjuntada y prueba practicadas, resulta que lo que en los diversos informes técnicos de parte aportados en autos, se viene a denominar como "circunvalación" o como "vial noroeste", no puede entenderse como verdadero integrante del sistema viario conforme a lo previsto en el artículo 119 del PGOM, en el que se establece una sección mínima de 8 metros en áreas consolidadas, mientras que en este caso el espacio libre previsto presenta una sección media de unos cinco metros, incluso con estrechamientos hasta cuatro metros, lo que se presenta como revelador de que la previsión del PGOM viene a contemplar un espacio libre pero no un verdadero vial de acceso con las características y requisitos de este último a los efectos de servir a las correspondientes parcelas ubicadas en la indicada modalidad de suelo. A partir de ello, el vial "en fondo de saco" aquí discutido se convierte en necesario para facilitar el pertinente acceso y ya en lo que se refiere a su específico trazado, parcialmente sobre material acceso preexistente, la opción elegida no se presenta como irracional o arbitraria, sin perjuicio obviamente de que la obtención de los terrenos se realice conforme a lo normativamente establecido y con las compensaciones y abonos que correspondan, siendo finalmente de insistir en que aquella opción se explica por la mencionada necesidad de establecimiento del debido acceso desde la perspectiva de ordenación urbanística. En consecuencia, no se aprecia base para la estimación del presente recurso contencioso-administrativo».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 29 de mayo de 2013, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, Don Simón , Doña Nuria y don Carmelo , representados por el Procurador D. Isacio Calleja García, y, como recurrentes ,Don Hilario y Doña Carmen , representados por la Procuradora Doña María Isabel Torres Ruiz, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 28 de junio de 2013.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de Don Hilario y de Doña Carmen se basa en cinco motivos de casación, todos ellos esgrimidos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; el primero por haberse infringido con la sentencia recurrida lo establecido en el artículo 84 de la Ley 30/1992 , al prescindirse en la tramitación del Plan General de Ordenación Urbana del trámite de audiencia a los interesados como consecuencia de las alteraciones producidas en la ordenación aprobada inicialmente que fue sometida a información pública; el segundo por haberse conculcado por la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución por adolecer de falta de motivación la ordenación urbanística finalmente aprobada, la que resulta arbitraria e irracional con vulneración del principio de seguridad jurídica, ya que carecieron los propietarios recurrentes de la posibilidad de presentar alegaciones en relación con el nuevo viario previsto sobre los terrenos de su propiedad; el tercero por haberse vulnerado por el Tribunal "a quo" lo establecido en el artículo 54.1 de la Ley 30/1992 acerca de la exigencia de motivación de las actuaciones administrativas que realizan potestades discrecionales, cual es la ordenación urbanística, que debe explicitar las razones que determinaron la decisión para evitar la arbitrariedad, a pesar de lo que, en el caso enjuiciado, la Administración procedió a la modificación de la ordenación inicialmente prevista mediante el trazado de un nuevo vial en fondo de saco sobre terrenos de la propiedad de los recurrentes sin razón alguna que lo justifique; el cuarto por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el articulo 14 de la Constitución , que consagra el principio de igualdad, así como los artículos 45 , 46 y 47 de la propia Constitución , debido a que el nuevo viario en fondo de saco afecta sólo a los terrenos de la propiedad de los recurrentes, sin que se venga a satisfacer con ello el interés general sino exclusivamente el de los propietarios de las fincas colindantes a quienes se les dota de acceso; y el quinto por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 8 , 9 y 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 , al desconocer el principio de equidistribución, debido a que las ventajas sólo se producen para los propietarios colindantes, a quienes se les dota de acceso a sus parcelas, mientras que las cargas sólo las soportan los recurrentes, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y, con estimación del recurso contencioso-administrativo sostenido en la instancia, se anule la concreta determinación del Plan General de Ordenación Municipal de Oleiros, aprobado por la Consejería de Política Territorial el 11 de marzo de 2009, en el particular referido al vial planeado sobre la finca de los recurrentes, el denominado " fondo de saco ", acordando su anulación y fijando respecto de dicha finca las determinaciones que se contenían en el documento de aprobación provisional, con todos los pronunciamientos legales favorables derivados del indicado reconocimiento.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto y remitidas las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las normas de reparto, se convalidaron aquéllas mediante diligencia de ordenación de fecha 27 de septiembre de 2013, en la que se mandó dar traslado a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó la de los Sres. Carmelo Simón Nuria con fecha 11 de noviembre de 2013 y la de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia con fecha 18 de noviembre de 2013.

El representante procesal de los recurridos Sres. Carmelo Simón Nuria se opone al recurso de casación interpuesto aduciendo, en primer lugar, que los recurrentes se oponían, en principio, a la ampliación del nuevo vial aduciendo que era innecesario por existir otro acceso a las fincas de los recurridos por el denominado "vial noroeste", si bien ante la evidencia de que no existe otra forma de acceso a esas fincas, han cambiado los argumentos para oponerse a esa ampliación, pero los motivos que alegan para ello no pueden prosperar, pues, en cuanto al primero, no se produjo modificación sustancial alguna al introducir en la aprobación provisional del Plan General la determinación relativa a ese vial y, por tanto, no era preciso un nuevo trámite de información pública, y otro tanto cabe decir del segundo, ya que el único acceso a la finca de los recurridos es el denominado vial denominado de "fondo de saco", que transcurre por donde existía un paso y fuera del cierre de la finca del recurrente, estando en presencia de un suelo urbano consolidado que requiere que todos los solares cuenten con acceso rodado, de modo que lo más racional es ampliar el camino ya existente en lugar de abrir otro vial que divida en dos varias fincas y que se construya sobre el cauce de un río, y para la ejecución del indicado vial no solo se tomará suelo propiedad de los recurrentes sino también de los propietarios del otro lado del vial, siendo la cuestión relativa a la titularidad del camino sobre el que se va a trazar el nuevo vial una cuestión de carácter meramente civil a dilucidar ante el orden jurisdiccional civil, sin que con la tramitación del planeamiento urbanístico se les haya causado indefensión a los recurrentes, quienes han seguido puntualmente dicha tramitación hasta cuestionarla en sede jurisdiccional, sin que la Administración urbanística venga, al aprobar el planeamiento, condicionada por lo alegado por los interesados en el trámite de información pública, de modo que lo aducido por los propietarios, ahora recurridos, no es determinante de lo que se deba aprobar por la Administración urbanística velando por el interés general, mientras que carece de fundamento el tercer motivo de casación ya que la decisión municipal aparece expresamente justificada por la existencia de un camino coincidente con el trazado del vial para dar acceso rodado a unos solares, razones claramente expresadas y conocidas por los recurrentes, y lo mismo sucede con el cuarto motivo puesto que los propios recurrentes admiten que serán compensados por la ampliación del vial con suelo de su propiedad y ello se efectuará de cualquiera de las formas establecidas en derecho, beneficiando el trazado del nuevo vial a todos los propietarios del ámbito en cuestión; y, en consecuencia, tampoco puede prosperar el quinto motivo porque los recurrentes no soportarán carga alguna sin ser debidamente compensados por ello, mientras que los propietarios recurridos no obtendrán beneficio alguno que no tenga el resto de los propietarios de suelo urbano consolidado, cual es tener acceso rodado a los solares de su propiedad, mientras que los recurrentes sólo tratan de eludir el cumplimiento de deberes urbanísticos legalmente establecidos para el derecho de propiedad, y así finalizó con la súplica de que se desestime el recurso interpuesto y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a los recurrentes.

El representante procesal de la Administración autónomica, comparecida como recurrida, se opone al recurso de casación interpuesto por ser éste inadmisible al limitarse a reiterar lo aducido en la instancia sin tener en cuenta que en casación no se revisa la actuación administrativa sino la sentencia pronunciada por la Sala de instancia, según ha declarado la doctrina jurisprudencial, recogida, entre otras, en sentencia de esta Sala (Sección 7ª) de fecha 19 de julio de 2012 , sin que, en cualquier caso, los motivos de casación alegados puedan prosperar porque, en cuanto al primero, el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos viene expresamente regulado en la Ley autonómica 9/2002, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, por lo que no resulta de aplicación lo establecido en el artículo 84 de la Ley 30/1992 , habiendo sido respetado el trámite de información pública previsto en aquella Ley autonómica, mientras que el segundo se limita a invocar principios generales del Derecho sin concretar fundamentación específica alguna que sustente su pretensión, y otro tanto respecto del tercero porque la sentencia recurrida, en contra de la apreciación de los recurrentes, considera que el trazado del vial estaba plenamente justificado explicando las razones de tal justificación, refiriéndose los preceptos que se invocan de la Ley del Suelo a las determinaciones urbanísticas objeto de impugnación en la instancia y no a la sentencia, respecto de la que los recurrentes se limitan a discrepar de los hechos apreciados por la Sala de instancia, que consideró la actuación proporcionada sin haber causado indefensión o discriminación a los recurrentes, pues la adquisición del suelo para la ejecución del vial se llevará a cabo mediante las compensaciones económicas procedentes, y así finalizó con la súplica de que se inadmita el recurso de casación interpuesto, o, en su defecto y subsidiariamente, se desestime confirmando la sentencia impugnada.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 28 de abril de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se opone a la admisión del recurso de casación la representación procesal de la Administración autonómica recurrida porque los motivos aducidos son reproducción de los esgrimidos en la instancia frente a la determinación del Plan General impugnado, a pesar de que en casación el objeto de impugnación no es aquélla sino la sentencia pronunciada por el Tribunal de instancia.

Aunque esta tesis es procesalmente correcta, sin embargo, cuando la sentencia recurrida ha desestimado los motivos de impugnación invocados frente a la disposición o acto administrativo recurridos, el achacar a ésta la infracción de los preceptos o jurisprudencia, que se adujeran como conculcados por la Administración autora del acto o disposición impugnados en sede jurisdiccional, representa, en definitiva, una crítica de la sentencia que los ha considerado ajustados a derecho, razón por la que esa reiteración de los motivos para conseguir la anulación de la sentencia recurrida no es causa de inadmisión del recurso de casación.

En el primer motivo se asegura que la Sala de instancia, al entender que la falta de audiencia de los afectados por el trazado del vial después de haber tenido lugar la información pública no constituye defecto alguno en la tramitación del Plan General de Ordenación Municipal, ha vulnerado lo establecido por el artículo 84 de la Ley 30/1992 , de Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 31 de la misma, que define el concepto de interesado.

Este motivo de casación no puede prosperar porque el precepto invocado contempla el trámite de audiencia de los interesados con anterioridad a redactar la propuesta de resolución, mientras que el objeto de impugnación en la instancia fue una determinación de un Plan General de Ordenación Municipal, que constituye una disposición de carácter general, cuya tramitación viene singularmente contemplada en la ley, en la que sólo se requiere, una vez recaída la aprobación provisional de la ordenación urbanística, nuevo trámite de información pública cuando las modificaciones, en relación con lo aprobado inicialmente, tuviese un carácter sustancial, lo que no sucede en este caso al tratarse meramente del trazado de un vial para dar acceso a unas parcelas en suelo urbano consolidado.

En el segundo motivo se afirma que el Tribunal "a quo" ha conculcado lo dispuesto en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , al desconocer los principios de seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, dado que el trazado del nuevo vial es arbitrario porque, en perjuicio de los recurrentes, no tiene otra finalidad que dar acceso directo a dos fincas de otros propietarios cuando éstos habían solicitado tener acceso a sus parcelas por una vía de circunvalación.

De lo expresado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente tercero de ésta nuestra, se deduce que, al fijar el trazado del vial cuestionado, no ha actuado arbitrariamente la Administración urbanística y, en consecuencia, este segundo motivo de casación debe ser desestimado al igual que el primero.

En el tercer motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia la infracción de lo establecido en el articulo 54.1 de la Ley 30/1992 , de Procedimiento Administrativo Común, porque el trazado del vial de acceso a las parcelas de otros propietarios a costa del suelo de las que son titularidad de los recurrentes carece de motivación y de justificación.

El precepto invocado tampoco es de aplicación al supuesto enjuiciado, pues, como hemos indicado, se está ante una disposición de carácter general y no ante un acto administrativo, pero, aún prescindiendo de la cita incorrecta del precepto, la denunciada falta de motivación o de justificación del trazado del nuevo vial no es atendible porque aparece plenamente justificado y motivado como se deduce también de lo declarado por la Sala de instancia en el propio fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida y, por consiguiente, este tercer motivo de casación tampoco puede prosperar.

El cuarto motivo de casación achaca a la Sala sentenciadora la conculcación de los artículos 14 , 45 , 46 y 47 de la Constitución por cuanto, con manifiesta discriminación de los recurrentes, se han conferido beneficios a unos concretos propietarios sin atender al interés general, debido a que el trazado del nuevo vial no tiene otra finalidad que beneficiar a aquéllos en detrimento del derecho de propiedad de los recurrentes.

Este cuarto motivo de casación es igualmente desestimable porque, al dar acceso rodado a unas parcelas en suelo urbano consolidado, no se discrimina a quienes ya tienen ese acceso, como sucede a los recurrentes, que sólo sufrirían la denunciada desigualdad de trato si tuviesen que soportar la ejecución de la nueva vía de acceso a otras parcelas sin contraprestación alguna, pero, en el tantas veces citado fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, la Sala de instancia declara categóricamente, y los propios recurrentes no lo niegan, que la obtención de los terrenos para la ejecución del vial en cuestión se llevará a cabo conforme « a lo establecido y conlas compensaciones y abonos que correspondan », y todo ello teniendo en cuenta que, según se declara probado también por la Sala sentenciadora, el nuevo vial transcurre en parte sobre un acceso a esas parcelas materialmente preexistente.

Finalmente, en el quinto y último motivo de casación se sostiene que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en los artículos 8 , 9 y 14 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 10 de junio, por cuanto con la apertura del vial se conculca el principio de equidistribución de beneficios y cargas, que debe presidir cualquier actuación urbanizadora, debido a que los beneficios son exclusivamente para unos propietarios, a cuyas parcelas dará acceso rodado el nuevo vial, mientras que las cargas, al menos en cuanto a la expropiación del terreno, recaerán exclusivamente sobre los recurrentes a pesar de que el vial no tiene como finalidad el uso y disfrute de los ciudadanos en general.

Esta última aseveración carece de razón porque la calle pasa a integrarse en el sistema viario municipal y la carga la soportarán todos los ciudadanos al actuarse por el sistema de expropiación, de modo que este quinto motivo de casación debe ser desestimado al igual que los anteriores.

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas, por partes iguales, a los recurrentes, según lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de los comparecidos como recurridos, a la cifra de dos mil quinientos euros para las personas físicas comparecidas como recurridas y de mil euros para la Administración autonómica también comparecida como recurrida, sin que proceda incluir en la tasación de costas los derechos arancelarios del Procurador representante de ésta, al no ser preceptiva su intervención.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .