STS, 12 de Mayo de 2015
| Ponente | FRANCISCO JOSE NAVARRO SANCHIS |
| Número de Recurso | 1920/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 12 de Mayo de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Mayo de dos mil quince.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Quinta por los Magistrados indicados al margen, ha visto el recurso de casación registrado con el nº 1920/2013, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR , representado por el Procurador de los Tribunales Don Isacio Calleja García, contra la sentencia de 24 de abril de 2013, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, recaída en el recurso nº 175/2011 , sobre aprobación definitiva de proyecto de reparcelación del área de reparto AR-01 del PSIS.
PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra se ha seguido el recurso contencioso-administrativo nº 175/2011, 231/2009 , promovido por el AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR , contra la resolución nº 103/11, de 18 de febrero, dictada por el Director General de Vivienda y Ordenación del Territorio de Navarra, que aprueba definitivamente el proyecto de reparcelación del área de reparto AR-01 del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal (PSIS) para el desarrollo de la meseta de Cordovilla (Galar), promovido por la Junta de Compensación del área.
SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia, el 24 de abril de 2013 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:
"FALLAMOS
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Desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR frente a los acuerdos ya identificados en el encabezamiento de esta resolución que mantenemos por su ajuste al Ordenamiento Jurídico.
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No se hace condena en costas".
TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la indicada representación del AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR se formuló escrito de preparación del recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 23 de mayo de 2013, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, juntamente con el expediente, previo emplazamiento de las partes comparecidas por plazo de treinta días.
CUARTO .- Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que, el 8 de julio de 2013, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dictase sentencia estimatoria del recurso y que, en consecuencia, case y anule la sentencia recurrida, resolviendo en su lugar la estimación del recurso de instancia contra el acuerdo de 18 de febrero de 2011, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Reparcelación del Área de Reparto AR-01 del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal (PSIS) a que se ha hecho mención.
QUINTO .- Por auto de esta Sala (Sección Primera) de 21 de noviembre de 2013 , fue admitido a trámite el recurso de casación, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos, y por diligencia de ordenación de 13 de enero de 2014 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo el Procurador de los Tribunales Don Noel Dorremochea Guiot, en nombre y representación de la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, mediante escrito de oposición de 25 de febrero de 2014, en que propugna se dicte una sentencia de inadmisión y, subsidiariamente de desestimación del recurso de casación interpuesto.
También formuló oposición al recurso la Procuradora Doña Ana Lázaro Gogorza, en nombre y representación de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL AREA AR- 01 DEL PLAN SECTORIAL DE INCIDENCIA SUPREAMUNICIPAL PARA EL DESARROLLO DE UN ÁREA RESIDENCIAL DE VIVIENDA PROTEGIDA EN TÉRMINOS DE CORDOVILLA (GALAR) Y PAMPLONA , por medio de escrito de 25 de febrero de 2014, en que se formula pretensión de inadmisión o, en su caso, desestimación del recurso, similares a las propugnadas por la Administración foral.
Por su parte, el Procurador Don Virgilio José Navarro Cerrillo, en representación de la entidad FUNGERE FUNDO DE GESTAO DE PATRIMONIO INMOBILIARIO, dedujo también escrito de oposición del recurso de casación, interesando una sentencia que desestime éste.
Finalmente, por el Procurador Don José Manuel Villasante García, en representación de DOÑA Blanca , DOÑA Filomena y Dª Natalia , mediante escrito de 24 de febrero de 2014, presentó también escrito de oposición al recurso de casación interesando en él se desestime dicho recurso y se confirme la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.
SEXTO .- Mediante providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de abril de 2015, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó, el 24 de abril de 2013, en el recurso contencioso-administrativo nº 175/2011 , desestimatoria del promovido por el AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR contra la resolución de 18 de febrero, del Director General de Vivienda y Ordenación del Territorio de Navarra, que aprueba definitivamente el proyecto de reparcelación a que se ha hecho anterior mención.
La razón esencial conducente al fallo se sintetiza en el fundamento jurídico segundo de la sentencia de instancia, que conviene reflejar literalmente para una mejor comprensión del asunto (por las razones que más adelante expondremos):
"... SEGUNDO .- Respecto de los efectos de la sentencia dictada por esta Sala en fecha 7 de diciembre de 2011 dictada en Recurso Contencioso-Administrativo nº 231/2009 . Efectivamente, en méritos de tal sentencia el P.S.I.S. cuestionado en ella fue anulado, con carácter de anulabilidad del art. 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Régimen Jurídico y Procedimiento) por dos exclusivos motivos: por falta de informe previo al P.S.I.S. de la Confederación Hidrográfica del Ebro y por falta de previa información pública de la concreta relación de propietarios (lo cual se realizó con posterioridad).
Debe tomarse en consideración las apreciaciones siguientes:
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Dicha sentencia no es firme al estar recurrida en casación ante el Tribunal Supremo y sin que hasta el momento presente se tenga conocimiento de que se haya dictado la correlativa por el alto tribunal.
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Dicha sentencia no anula, con nulidad radical, todo el PSIS, sino dos determinaciones muy concretas y determinadas, con pronunciamiento de mera anulabilidad fácilmente subsanable (ya subsanado en la actualidad por sendos acuerdos del Gobierno de Navarra de 8 de febrero y 4 de julio de 2012), que en poco o nada pueden incidir en lo que es y constituye una Reparcelación; así un informe (ya evacuado ahora positivamente) de la Confederación Hidrográfica del Ebro y una nueva publicidad de relación de propietarios afectados (los cuales no han recurrido por cierto a salvo el ente local) ni consta que se les haya causado indefensión; ni el ente local intenta materializar cual sea el alcance de tal posible lesión; por cierto también ahora subsanado (aunque nuevamente recurrido ante esta Sala).
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Pero es que, lo determinante del caso es la nula incidencia de esa anulabilidad decretada en dos concretos parámetros en aquella sentencia, para lo que es el contenido y desarrollo del Proyecto de Reparcelación; la parte actora ni intenta, por demás, determinar, siquiera sea por asomo, la incidencia de esas dos anulabilidades en el actual instrumento reparcelatorio.
Tal pretensión anulatoria, por tanto, debe decaer".
SEGUNDO .- Con carácter previo al examen de los diferentes motivos de casación esgrimidos en el recurso de casación por el Ayuntamiento de La Cendea de Galar -así como también antes de abordar las causas de inadmisión o los motivos de oposición al recurso aducidas de contrario-, es preciso analizar los efectos jurídicos que proyecta sobre el caso examinado la firmeza de la Sentencia de esta misma Sala y Sección de 4 de noviembre de 2014 (recurso de casación nº 417/2012 ) que declaró no haber lugar al recurso de casación deducido contra la sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 7 de diciembre de 2011, en el recurso contencioso-administrativo nº 231/2009 .
Dicha sentencia de instancia -que, como hemos visto, no era firme aún cuando se dictó la del mismo Tribunal de 24 de abril de 2013 que ahora constituye el objeto impugnatorio de este recurso de casación- anuló el Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal (PSIS) para el desarrollo de un área residencial de vivienda protegida en los términos de Cordovilla (Galar) y Pamplona, instrumento de ordenación del que trae causa inmediata el proyecto de reparcelación que se recurre en este litigio.
La citada sentencia firme, al ratificar la anulación judicialmente declarada por la Sala homónima de Navarra, cierra definitivamente todo posible debate -si es que aún cabía entenderlo subsistente- debido a la nulidad radical que ratifica, declarada por la citada Sala de instancia en relación con el instrumento de ordenación territorial, el PSIS, que sirve de fundamento y cobertura jerárquica al proyecto de reparcelación aprobado en su desarrollo.
A tal respecto, resulta imprescindible efectuar algunas consideraciones críticas sobre la tesis que mantiene la sentencia recurrida en el fundamento que hemos transcrito:
1) La sentencia que anula un plan urbanístico o territorial debido a la concurrencia de la infracción jurídica que sea, tanto adjetiva como sustantiva, determina la nulidad radical de aquél ( art. 62.2 Ley 30/1992 ), dada la naturaleza normativa o de disposiciones generales que ostentan los planes, como este Tribunal Supremo ha declarado de forma reiterada.
2) No es aplicable, pues, a las disposiciones generales (por ende, a los instrumentos de ordenación territorial, en la terminología que emplea la ley foral navarra) la distinción jurídica entre nulidad y anulabilidad que rige para los actos administrativos ( artículos 62.1 y 63 Ley 30/1992 ), pues el precepto que juega aquí es el artículo 62.2 de la misma Ley . Por lo tanto, no puede aceptarse la concurrencia en aquellos de infracciones determinantes de mera anulabilidad, por razón de la naturaleza de éstas, como entiende la Sala de instancia.
3) Es inherente a la categoría dogmática de la nulidad radical o de pleno derecho de las disposiciones generales -única admisible cuando los planes como el PSIS contravienen el ordenamiento jurídico-, la imposibilidad de subsanación de los defectos formales de que adolezcan, tesis de la sentencia aquí impugnada que no podemos compartir.
4) La falta de firmeza de la sentencia de única instancia, por sí sola y al margen de las posibles iniciativas procesales de las partes para obtener su ejecución provisional -que es una manifestación de la justicia rogada aquí no ejercitada-, no impide al Tribunal sentenciador enjuiciar las disposiciones o los actos administrativos que traen causa o derivan de dicho plan declarado nulo -en este caso, el PSIS-, sobre la base necesaria de dicha nulidad, a la que no se le puede atribuir una virtualidad condicionada a la firmeza.
5) Por lo demás, la sentencia impugnada en este recurso de casación incurre también en un error jurídico cuando reputa adecuadamente subsanados los defectos -que reputa portadores de mera anulabilidad- apreciados en la propia sentencia anterior de la misma Sala que había anulado el PSIS: la falta de informe previo de la Confederación Hidrográfica del Ebro y la ausencia de previa información pública de la concreta relación de propietarios, omisiones cuya importancia, al margen del indicado efecto jurídico que provocan, parece minimizarse por la Sala que las declaró como determinantes de la nulidad.
6) Conviene añadir a todo cuanto se ha dicho que la insólita actividad emprendida por la Comunidad Foral de Navarra para ejecutar -así se dice- la sentencia de 7 de diciembre de 2011 y, a tal fin, subsanar sobrevenidamente los reseñados defectos formales, que había sido avalada en un principio por la Sala de instancia, fue inequívocamente reprobada en nuestra sentencia de 18 de octubre de 2013 , que declaró al efecto haber lugar al recurso de casación nº 4016/2012, interpuesto por el propio AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR contra el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 27 de julio de 2012 -desestimatorio a su vez del recurso de reposición dirigido contra otro auto anterior de la misma Sala de 11 de mayo de 2013-, en que se desestima el incidente de ejecución provisional (así llamado) de la sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo 231/2009 , autos judiciales que por virtud de dicha sentencia casacional quedaron nulos y sin efecto, lo que comporta que también lo fuera el infructuoso intento de subsanación llevado a cabo al margen de la ley.
Dicha nulidad de los autos impugnados en casación se extendió, por consiguiente, al acuerdo del Gobierno de Navarra de 8 de febrero de 2012, que se dice dictado en ejecución de la sentencia de 7 de diciembre de 2011, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el constantemente aludido recurso nº 231/2009 .
TERCERO .- Ha de tenerse en cuenta, por tanto, que se han dictado dos sentencias por este Tribunal Supremo relacionadas entre sí que son, además, determinantes, cada una de ellas, de la resolución que debe adoptarse en este recurso de casación, en tanto que impiden mantener cualquier asomo de duda sobre la nulidad radical de que adolece el PSIS y, por ende, la de los actos derivativos de desarrollo o ejecución como el que nos ocupa ahora y que encontraban en aquél su cobertura formal, en el contexto del principio de jerarquía entre instrumentos de planificación y desarrollo.
Ello nos lleva a determinar la procedencia de declarar que ha lugar al recurso de casación y, como efecto de dicha declaración, a casar y anular la sentencia de 24 de abril de 2013 aquí impugnada, declaración que lleva consigo ( art. 95.2.d) de la LJCA ) la necesidad de que resolvamos "...lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate" , que en este concreto caso debe conducir a la estimación del recurso contencioso-administrativo nº 175/2011, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR y, en su virtud, a la anulación de pleno derecho del acuerdo en él impugnado, esto es, la resolución nº 103/11, de 18 de febrero, adoptada por el Director General de Vivienda y Ordenación del Territorio de Navarra, por virtud del cual se aprueba definitivamente el proyecto de reparcelación del área de reparto AR-01 del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal (PSIS) para el desarrollo de la meseta de Cordovilla (Galar), promovida por la Junta de Compensación en dicha área, toda vez que, al margen de la eventual concurrencia de vicios propios en dicho proyecto de reparcelación, que no se prejuzgan aquí por ser superfluo su examen detallado, se trata de una actuación de desarrollo de un plan de ordenación territorial de naturaleza sectorial que no puede servirle de cobertura y justificación, al haber sido declarado nulo de pleno derecho por sentencia firme de este mismo Tribunal Supremo.
CUARTO .- La estimación del recurso de casación determina que no debamos efectuar pronunciamiento relativo a la condena al pago de las costas procesales causadas en este recurso - artículo 139.2 LJCA -, ni tampoco resolver sobre las devengadas en el recurso judicial de instancia, en aplicación del art. 139.1 de la propia Ley, en la redacción vigente al tiempo de incoarse el recurso contencioso-administrativo nº 175/2011.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución
Que debemos declarar y declaramos lo siguiente:
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) Haber lugar al recurso de casación número 1920/2013 , interpuesto por el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE LA CENDEA DE GALAR , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 24 de abril de 2013, en su recurso contencioso-administrativo nº 175/2011 , sentencia que casamos y anulamos.
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) Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 175/2001 y, en su virtud, declarar la nulidad del proyecto de reparcelación del área de reparto AR-01 del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal (PSIS), impugnado en dicho proceso de instancia.
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) No hacer declaración expresa sobre la condena al pago de las costas procesales causadas en este recurso de casación ni en el proceso de instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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