STS, 5 de Mayo de 2015

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó, con fecha veinticinco de marzo de dos mil trece, sentencia en el recurso 1606/2011 , cuyo Fallo es del siguiente tenor: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Pilar Oria Rodríguez, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de la PARROQUIA RURAL DE PARAMO (Teverga), contra el Decreto 40/2011, de 11 de mayo, por el que se aprueba el I Plan Rector de Uso y Gestión y el I Plan de Desarrollo Sostenible del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa, a propuesta de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras, del Consejo de Gobierno del Principal de Asturias, que se declara válido y con todos sus efectos por ser conforme a derecho. (...). Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a lo que se accedió por resolución de dieciséis de abril de abril siguiente, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala, en calidad de recurridas, el Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos del PRINCIPADO DE ASTURIAS, y el AYUNTAMIENTO DE QUIRÓS, a través de la Procuradora Sra. Sanz Peña. La recurrente, PARROQUIA RURAL DE PÁRAMO, representada por la Procuradora Sra. Berriatua Horta, presentó escrito alegando dos motivos de casación, al amparo del artículo 88.1 c ) y d) de la Ley de la Jurisdicción , contra la sentencia más arriba mencionada: El primero, por entender " vulneración del artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , además de lo recogido en los artículos 5 y 16 de Ley 5/2006, de 30 de mayo, del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa (Principado de Asturias). La aprobación del PRUG Y PDS es un acto administrativo que debe declararse nulo de pleno derecho,..." esto es, tanto el Plan Rector de Uso y Gestión como el Plan de Desarrollo Sostenible quedan limitados por lo establecido en dicho artículo 16 en cuanto al procedimiento de tramitación (Aprobación inicial por la Comisión Rectora, Información pública para alegaciones, Informe de la Junta, Formulación de propuestas definitiva por la Comisión Rectora para elevación al consejero competente, ...) y en el caso de autos se aprueba la propuesta definitiva de ambos planes antes de conocer el informe de la Junta, razón por la que no pudo ser tenido en cuenta. Además aduce, como segundo motivo, infracción de los artículos 33 y 53.1 CE : "El PDS y el PRUG del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa supone una limitación para los propietarios y vecinos de la parroquia rural de Páramo, de tal entidad, que deja prácticamente vacío de contenido su derecho de propiedad, sin que haya producido una contraprestación económica, ..." Se establece un régimen de usos tan restrictivo e incompatible con el derecho de propiedad privada preexistente que encubre una expropiación, sin compensación alguna, una limitación de la propiedad privada y de los legítimos derechos e intereses patrimoniales.

Admitido a trámite el recurso, por Auto de treinta de enero de dos mil catorce, y acordada la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación se dio el oportuno traslado para oposición a las recurridas.

El Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos del PRINCIPADO DE ASTURIAS solicita la "Desestimación del recurso por resultar inadmisible", porque se funda en normas que no pueden ser calificadas de derecho estatal; se basa la recurrente en la vulneración del artículo 62 de la LRJAP , en relación con los artículos 5 y 6 de la Ley del Principado del Asturias 5/2006, de 30 de mayo , del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa, con mención en cuanto al fondo del artículo 16 de la misma Ley del Principado , pero "sin identificar los supuestos bienes o derechos afectados por el supuesto daño menoscabo derivado de las limitaciones que se establecen por razones medioambientales ni se señalan las bases para determinar su cuantía (...)".

Por su parte, el AYUNTAMIENTO DE QUIRÓS insiste en una posible causa de inadmisión del recurso y basa su oposición al considerar que las infracciones alegadas de contrario no pueden ser analizadas en casación, al tratar un tema autonómico, que ha cumplido con todos los requisitos legales; Matiza que "El Plan rector, en ningún caso, acuerda una privación de derechos de propiedad, sino que lo que realmente se produce es una regulación de los usos e infraestructuras que denttro del parque natural se pueden llevar a cabo, .." y acaba solicitando la desestimación del recurso .

Tras los trámites procesales oportunos, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintinueve de abril de dos mil quince, que se llevó a cabo con observancia de las formalidades legales referentes al procedimiento

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

El presente recurso se interpone contra la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias por la que se desestimó la demanda dirigida contra el Decreto 40/2011, de 11 de mayo, por el que se aprueba el I Plan Rector de Uso y Gestión y el I Plan de Desarrollo Sostenible del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa, a propuesta de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras, del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias.

La entidad recurrente en su demanda denunciaba irregularidades en la tramitación de la disposición susceptibles de su declaración de nulidad de pleno derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido en la Ley del Principado de Asturias 5/2006, de 30 de mayo, del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa, en particular su artículo 16 , cuyos plazos y orden cronológico no han sido respetados, pues se aprueba la propuesta definitiva del PRUG y el PDS antes de conocer el informe de la Junta, que carece así de cualquier tipo de relevancia.

La Sala de instancia desestima el citado motivo de impugnación razonando que: " Del tenor de dicho precepto se desprende que el informe de la Junta del Parque no tiene carácter preceptivo, al quedar supeditada a la voluntad de dicho órgano la realización de aportaciones a la propuesta definitiva de ambos planes, y del examen del acta de la reunión de la Junta del Parque de fecha 3 de febrero de 2009, se colige que las distintas sugerencias realizadas por los miembros de la Junta no dieron pie a un informe con aportaciones concretas al proyecto de los planes, cuya propuesta definitiva se formuló por la Comisión Rectora en la misma fecha, si bien en un momento anterior, con un desfase horario que como apunta el Letrado del Principado constituiría como mucho una irregularidad administrativa, sin tener ningún tipo de efecto sobre el contenido sustantivo del Decreto aprobado, de forma que no puede mantenerse que aquella cuente con la eficacia anulatoria que la recurrente pretende, ya que la propia Ley no contempla tal sanción para los planes aprobados, en cualquier caso, después de cumplido el esencial trámite de información pública, que generó alegaciones que en conjunto superan las 600 páginas en el expediente, e iría contra el mandato constitucional de protección medioambiental ."

Frente a dicha desestimación se interpone el presente recurso, en el que se denuncia la vulneración del artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y de los arts 5 y 16 de la Ley del Principado de Asturias 5/2006, de 30 de mayo , del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa.

El último de los preceptos citados establece que " El Plan Rector de Uso y Gestión y el Plan de Desarrollo Sostenible serán elaborados simultáneamente por la Consejería competente en la gestión de los espacios naturales protegidos y tramitados según el procedimiento siguiente:

1. Aprobación inicial por la Comisión Rectora.

2. Información pública, por plazo de treinta días hábiles, para que puedan formular alegaciones cuantas entidades y particulares lo deseen. A tal efecto, ambos planes estarán expuestos en la Consejería competente en la gestión de espacios naturales protegidos, en el Servicio de Atención Ciudadana del Principado de Asturias y en los Ayuntamientos afectados.

3. Informe de la Junta en el que, tras la valoración de las observaciones y sugerencias recibidas, se recojan todas las aportaciones que explícitamente quiera hacer constar la Junta en la propuesta final del Informe.

4. Formulación por la Comisión Rectora de las propuestas definitivas que se elevarán, por conducto del Consejero competente en la gestión de espacios naturales protegidos, al Consejo de Gobierno para su aprobación, en su caso, por decreto ".

Como hemos señalado, la sala de instancia reconoce que la reunión de la Junta se lleva a cabo el día 3 de febrero a las 12,30 horas y las propuestas definitivas de la Comisión Rectora, en la misma fecha pero a las 11 horas. Esto es, se da por acreditado que la reunión de la Junta se produce cuando ya se ha llevado a cabo la emisión por la Comisión Rectora de las propuestas definitivas.

La Administración alegó en la instancia y la sentencia hace suyo el argumento de que nos encontramos ante un informe que no resulta preceptivo y que, en cualquier caso es un mero desfase horario que constituiría un defecto no invalidante, para concluir que no ha existido ningún tipo de indefensión, dado que la Junta no realizó ningún documento con propuestas concretas.

Antes de entrar a conocer del fondo del motivo planteado, conviene hacer dos consideraciones previas.

Hemos de empezar recordando que el artículo 86.4 de la LJCA , dispone que las sentencias que hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevantes y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, preceptuando el artículo 89.2 de la expresada Ley , a propósito del escrito de preparación, que en el supuesto previsto en el artículo 86.4 habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Según viene señalando una reiteradísima jurisprudencia, el citado artículo 86.4 determina que el recurso de casación no se puede fundar en la infracción de normas de derecho autonómico, ni cabe eludir dicho obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita artificiosa y meramente instrumental de normas de derecho estatal. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 29 de enero de 2014 (casación 3167/2011 ), 29 de septiembre de 2011 (casación 1238/08 ), 26 de mayo de 2011 (casación 5215/07 ), 28 de abril de 2011 (casación 2060 / 2007 ), 22 de octubre de 2010 (casación 5238/2006 ), 9 de octubre de 2009 (casación 4255/2005 ), así como los pronunciamientos que en ellas se citan.

Como se recoge en la sentencia de esta Sala de 31 de mayo de 2011, dictada en el recurso de casación núm. 4768/2007 : " Ha de tenerse en cuenta que, ciertamente, los principios constitucionales, principios generales del derecho, y los de procedimiento administrativo, resultan de aplicación a todos los ordenamientos jurídicos, tanto el estatal como los autonómicos, y con carácter general a todos los ámbitos sectoriales; ahora bien, su proyección, en casos como este que ahora nos ocupa, se concreta en las diferentes normas autonómicas, de cuya aplicación e interpretación no puede prescindirse a los efectos de examinar tales infracciones. Concretamente, respecto del artículo 62 de la Ley 30/1992 , que establece los motivos de nulidad de los actos de las Administraciones Públicas y las disposiciones reglamentarias, esta Sala ha recordado que dicho precepto, en sus distintos apartados, constituye un elemento común para todos los ordenamientos jurídicos, ya sea el estatal, autonómico o local, y no puede servir de base por sí solo para fundar un recurso de casación, cuando el Derecho material es puramente autonómico, pues admitir lo contrario sería tanto como privar de contenido al artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional , al existir siempre la posibilidad de acogerse a estos preceptos instrumentales y principios generales para con base en su infracción entablar el recurso de casación. La solución contraria a la que exponemos supondría vaciar de contenido el artículo 86.4 de la LJCA , pues los principios constitucionales y de procedimiento administrativo proporcionan, insistimos, el sustrato común y laten en todos los ordenamientos jurídicos, y bastaría su mera invocación retórica para desbordar los límites que la LJCA ha trazado para acceder a la casación"; argumentos éstos que son perfectamente trasladables al caso que nos ocupa en que se invoca la infracción del artículo 62 de la Ley 30/1992 , 9.3 de la CE y 6.4 del Código Civil , informadores de todo el ordenamiento jurídico administrativo ."

Sentado lo anterior, en el presente caso, nos encontramos ante la denuncia de la vulneración por la sentencia de instancia del art. 62 de la Ley 30/92 , por infracción del trámite procedimental de elaboración del plan, prefijado en una Ley autonómica, sin embargo, en este caso, no puede considerarse que el enjuiciamiento se circunscriba a la interpretación de una norma autonómica, sino que trasciende dicho ámbito, convirtiéndose en una cuestión de carácter general, en la que entran en juego reglas generales del procedimiento administrativo, como el art. 82 de la Ley 30/92 , e incluso principios constitucionales, como el de participación ciudadana en los asuntos públicos, dada la composición de la Junta, cuyo informe es el que supone la base de este recurso.

Por otra parte, como hemos afirmado en la STS de 18 de enero de 2013, Rec. Cas. nº 6332/2009 , aunque la jurisprudencia ha dicho en numerosas ocasiones, con carácter general -si bien supeditándose a las circunstancias de cada asunto, conforme al casuismo que es inherente al ejercicio de la función jurisdiccional- que no existe legitimación para denunciar indefensiones ajenas, esa doctrina no viene al caso: " porque aquí no se trata de denunciar que la Diputación Provincial o el Servicio Territorial de Fomento quedaran indefensos por no pedírseles su preceptivo informe, sino que al no constar que se les hubiera pedido ni constar por ende que se llegaran a emitir, el expediente quedó desprovisto de datos y elementos de juicio necesarios para garantizar la legalidad, acierto y oportunidad (según tradicional expresión de nuestro Derecho Público) de la disposición reglamentaria en trámite de elaboración ".

" La controversia, pues, no radica en si la falta de emisión de informes ha provocado indefensión a las Administraciones que debían emitirlo ni tampoco deducir que no se produce aquélla para la parte que lo denuncia. La cuestión estriba en que la solicitud de tales informes, cuando la norma rectora del procedimiento prevé su emisión, lo hace por razón de su intrínseca y directa relación con el interés general concernido en la actuación administrativa, por lo que los efectos de la falta de solicitud suponen una lesión al interés general que ello implica. "

De manera genérica el artículo 82 de la Ley 30/1992 regula que, a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita.

Más concretamente, los informes preceptivos constituyen una garantía del interés general y de la bondad de las resoluciones, según la normativa del procedimiento administrativo.

En el presente caso, la contemplación expresa de dicho informe, como fase del procedimiento de elaboración del Plan, lo convierte en preceptivo.

Siendo el informe preceptivo, no puede sostenerse que " las distintas sugerencias realizadas por los miembros de la Junta no dieron pie a un informe con aportaciones concretas al proyecto de los planes ", y ello porque, consta en la reunión de la Junta la existencia de diversas sugerencias efectuadas por diversos asistentes que no se tradujeron en un informe, dado que, la aprobación por la Comisión rectora, ya se había producido con anterioridad.

Respecto de la consideración contenida en la sentencia de instancia de que estamos ante un mero " desfase horario que como apunta el Letrado del Principado constituiría como mucho una irregularidad administrativa, sin tener ningún tipo de efecto sobre el contenido sustantivo del Decreto aprobado ", hemos de recordar como, a propósito de las consecuencias de los vicios referidos a la falta de informes en la tramitación de procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística, viene al caso lo declarado por esta Sala y Sección en la reciente Sentencia de 18 de enero de 2013, Rec. Cas. nº 6332/2009 , en la que reiterando lo dicho en la sentencia de 4 de mayo de 2010, Rec. Cas. nº 33/2006 , declara que " los vicios procedimentales como los denunciados, en el procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, acarrean, de concurrir, la nulidad de pleno derecho del reglamento en cuestión, dada la naturaleza sustancialista que los defectos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales tienen, conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según el cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior ".

Igualmente conviene recordar que según nuestra Sentencia de 18 de mayo de 2009 , los actos administrativos pueden ser ilegales por nulidad ( artículo 62.1 de la Ley 30/92 ) o por simple anulabilidad ( artículo 63), pero las disposiciones generales no son nunca anulables sino nulas de pleno derecho, ya que el artículo 62.2 de la Ley 30/92 dispone la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren las leyes u otras disposiciones de rango superior, sin distinción de valoración formal o material.

El último argumento de la sentencia recurrida tampoco puede compartirse. Se afirma que " en cualquier caso, después de cumplido el esencial trámite de información pública, que generó alegaciones que en conjunto superan las 600 páginas en el expediente, e iría contra el mandato constitucional de protección medioambiental ". El trámite de información pública no es un mero trámite en el procedimiento de elaboración de los planes, sino un trámite esencial por la especial incidencia que tienen los mismos en la vida de los ciudadanos. Sin embargo dicho trámite no es el único posible, dado que la legislación urbanística y medioambiental, cuenta con un cierto margen para determinar la forma concreta de garantizar la participación pública en el proceso de planeamiento en cumplimiento del art. 105 CE , por lo que no puede sostenerse que pueda prescindirse de alguno de los trámites, por el cumplimiento de otros, tal y como se sugiere en la sentencia de instancia, aclarando que el cumplimiento de tal participación, no sólo no compromete, sino que refuerza el objetivo de protección que es la finalidad última de estos instrumentos de ordenación.

La estimación del motivo determina que debamos resolver en los términos en que aparece planteado el debate ( articulo 95.2.d) de la LRJCA ). Pues bien, las mismas razones para estimar el motivo casacional son las que nos llevan a concluir la anulación del Plan impugnado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,