STS, 12 de Marzo de 2015

En el recurso contencioso-administrativo nº 490/2011 seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias -Sede de Las Palmas de Gran Canaria-, con fecha 15 de febrero de 2013, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación del Excmo. Cabildo Insular de Tenerife contra la resolución nº 16/11, de la Viceconsejería de Economía y Asuntos Económicos con la Unión Europea del Gobierno de Canarias, de fecha 19 de abril de 2011, mencionada en el Antecedente Primero, la cual declaramos ajustada a derecho.- Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso".

Esta sentencia fue notificada al Letrado de los Servicios Jurídicos del CABILDO INSULAR DE TENERIFE, en la representación que ostenta, el día 14 de marzo de 2013.

El Letrado de los Servicios Jurídicos del CABILDO INSULAR DE TENERIFE, en la representación que ostenta, presentó con fecha 26 de marzo de 2013, escrito de preparación del recurso de casación en el que manifestó su intención de interponerlo con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

Por Diligencia de Ordenación de fecha 5 de abril de 2013, se acordó tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La Letrada de los Servicios Jurídicos del CABILDO INSULAR DE TENERIFE, en la representación que ostenta, parte recurrente, presentó con fecha 11 de junio de 2013, escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló los motivos que estimó pertinentes, el primero, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 3.1 del Código Civil , al prescindir la sentencia de los criterios hermenéuticos establecidos en el mismo y llegar a un resultado abrogativo/modificativo de un precepto legal vinculante; y, el segundo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por vulneración del artículo 50,c) del Estatuto de Autonomía de Canarias; con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala "case la sentencia recurrida y estime la demanda deducida en la instancia, anulando el acto impugnado".

LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, compareció y se personó en concepto de parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Auto de fecha 16 de enero de 2014, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Segunda de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, el Letrado de los Servicios Jurídicos de LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, en la representación que ostenta, parte recurrida, presentó escrito con fecha 7 de abril de 2014, escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos que consideró convenientes a su derecho, esto es, respecto al primer motivo de casación, la parte recurrente considera que la sentencia de instancia infringe el artículo 3.1 del Código Civil , considerando que su incorrecta aplicación por el juzgador de instancia, al interpretar lo dispuesto en la Ley autonómica, en especial, en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003, de 3 de abril , de medidas tributarias y de financiación de las Haciendas Territoriales de Canarias, ha conducido a un resultado manifiestamente erróneo, abrogativo, lo que en palabras de la parte recurrente, supone una vulneración del principio de legalidad ( artículos 9.3 y 117.1 de la Constitución Española ) en cuanto ha supuesto una alteración, por el órgano jurisdiccional, del sistema de fuentes. Esta parte no comparte tales razonamientos toda vez que la vulneración del artículo 3.1 del Código Civil se invoca genéricamente sin concretar cuál de aquellos criterios interpretativos ha infringido la sentencia, desnaturalizando por completo la naturaleza del recurso de casación. El recurso de casación no ampara un nuevo debate de la cuestión discutida y resuelta en sentencia: la casación exige el estricto cumplimiento de los requisitos legales para su procedencia. No es una segunda instancia al uso y, dados los términos del escrito del recurso, se reitera lo que fue el debate procesal (se discutía el alcance y la aplicación de la Ley territorial 9/2003, de medidas tributarias y de financiación de las Haciendas Territoriales Canarias). El Tribunal Supremo es restrictivo y rechaza la admisión del recurso de casación cuando la invocación del precepto estatal se hace de forma instrumental, con la única finalidad de eludir la prohibición de resolver sobre la aplicación de normativa autonómica ( Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 31 de marzo de 2008 y de 14 de noviembre de 2005 ). Por tanto, el motivo de casación debe ser desestimado toda vez que la sentencia de instancia ha realizado una escrupulosa aplicación de los criterios hermenéuticos del artículo 3.1 del Código Civil que no merece reproche alguno en sede casacional. En el segundo motivo de casación, la recurrente alega la infracción del artículo 50 c) del Estatuto de Autonomía de Canarias, sobre la base del argumento de que los recursos derivados del REF se incluyen en la relación de los recursos financieros de las islas que hace este artículo estatutario, sin que se incluyan de forma expresa en los que el artículo 49 relaciona como de la Comunidad Autónoma. Y concluye que ello origina una prevalencia de estos recursos en cuanto a su asignación a las islas frente a los que pudieran corresponder a la Administración autonómica, sosteniendo que la sentencia de instancia ha desconocido tal prevalencia. No se acierta a comprender la vulneración que del citado precepto realiza la sentencia de instancia, que interpreta la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 sin desconocer norma estatutaria alguna, como tampoco se aprecia la supuesta situación de prevalencia que a los Cabildos le otorga el Estatuto en su participación en los recursos derivados del REF. El propio sistema de reparto establecido en el artículo 4 de la Ley 9/2003 , que se cita por la parte recurrente, evidencia justamente lo contrario, puesto que el porcentaje (58%) reservado a las Administraciones Locales incluyen Cabildos y Ayuntamientos, frente al 42% para la Comunidad Autónoma. Así pues, no se produce ninguna vulneración del precepto citado, toda vez que el Tribunal Superior de Justicia de Canarias ha sabido interpretar la Ley Autonómica en el marco del bloque de la constitucionalidad: ha sabido interpretar el recorrido que ha experimentado el Régimen Económico y Fiscal de Canarias que nace en un momento en que las Comunidades Autónomas aún no habían sido creados, y sujeto a una importante evolución que, tras la Ley 20/1991, permite diferenciar tres periodos clave. Y ha concluido que es inexistente la contravención con el Estatuto de Autonomía de una Ley territorial que establezca los criterios de reparto y distribución de los recursos del REF (máxime, cuando el artículo 59.g ) del Estatuto de Autonomía reconoce expresamente esa competencia, tras la modificación operada por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre). Es el propio Estatuto de Autonomía de Canarias el que atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma de Canarias y se remite a la regulación que haya de hacer el legislador autonómico en relación con los criterios de distribución y reparto de los recursos del REF, sin que exista precepto estatutario que imponga la titularidad exclusiva de tales recursos a las Islas. Como razona la sentencia de instancia, los recursos derivados del REF financian las haciendas canarias en su conjunto, incluida la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias. Si en el Estatuto literalmente sólo figuran los Cabildos como receptores de los recursos del REF, ello no cabe interpretarlo como exclusión del resto de las haciendas canarias, lo que no es conforme ni con la tradición histórica respecto a los Municipios ni con la interpretación del estatuto respecto a todas las Haciendas canarias. Así, tales reconocimientos se concretan en la Ley 20/91 como recursos de todas las haciendas canarias incluida la Comunidad Autónoma de Canarias. El régimen especial de financiación inherente al REF tiene por destinatario el conjunto de las Haciendas Territoriales Canarias, esto es, la Hacienda Autonómica, las Haciendas Insulares y las Haciendas Municipales canarias, por tanto es un régimen especial de ámbito autonómico, no exclusivamente local. En consecuencia, procede la desestimación del presente motivo; suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que desestime el recurso por las razones expuestas, confirmando íntegramente la sentencia recurrida de fecha 15 de febrero de 2013 del Tribunal Superior de Justicia de Canarias , en cuanto desestima el recurso interpuesto por el Cabildo recurrente".

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 11 de Marzo de 2015, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzon Herrero, Magistrado de la Sala

En asuntos similares al que nos ocupa este Tribunal Supremo se ha pronunciado con anterioridad en sentencias de 18 de septiembre de 2014, rec.cas. 530/2012 , 1244/2013 , 382/2012 , 2858/2012, de 19 de septiembre de 2014 , rec. cas. 1235/2013 , 3937/2013 , y 22 de septiembre de 2014, rec. cas. 3962/2012 . En el presente recurso de casación se plantean las mismas cuestiones que ya fueron resueltas en las sentencias citadas, por lo que por coherencia y unidad de doctrina procede resolver el presente recurso conforme a lo manifestado en las citadas sentencias.

Al igual que en los referidos recursos la parte recurrente formula dos motivos de casación al amparo del art. 88. 1 d) de la Ley Jurisdiccional , en el primero denuncia, invocando los artículos 3.1 del Código Civil al interpretar la disposición transitoria cuarta de la ley 9/2003, de 3 de Abril, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias , el haber prescindido la sentencia de instancia de los criterios hermenéuticos y llega a un resultado abrogativo/modificativo de un precepto legal vinculante. En el segundo motivo de casación alega la infracción del artículo 50.c) del ya mencionado Estatuto de Autonomía de Canarias, precepto que regula los recursos financieros de las Islas, señalando «los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias», previsión que no se contempla, sin embargo, en la relación de recursos de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Respecto del primero ha de indicarse que, no discutiéndose el carácter intemporal de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 , la cuestión debatida gira sobre el alcance y extensión de la misma, toda vez que frente al criterio de la Sala de instancia que, aplicando un método lógico y racional de interpretación, niega la posibilidad de prescindir del importe anual recaudado por el Bloque de Financiación Canario y de los porcentajes de reparto a que se refiere el artículo 4º, condicionando la garantía establecida al mantenimiento del nivel de recaudación obtenido en el año 2002, el Cabildo recurrente mantiene que la garantía asegura la percepción de unos ingresos iguales a los recibidos por cada una de las entidades insulares en el ejercicio 2002, con lo que cualquier disminución de los mismos debe compensarse con los recursos que corresponden al Gobierno de Canarias, incluso aunque la recaudación no supere lo obtenido en el año 2002.

Es cierto que una interpretación estrictamente literal del precepto impide mantener la existencia de la condición a que se refiere la Sala de instancia

A diferencia de lo que señala el artículo 6.5 de la Ley, que hace depender la garantía establecida a favor de los Ayuntamientos, a fin de que no recibieran menos de lo obtenido con cargo al ejercicio 2002, del dato de que el nivel de recaudación superase lo obtenido en el año 2002, hay que reconocer que esta condición no se recoge en la Disposición Transitoria, por lo que dicha objeción no puede ser determinante para la suerte del litigio.

Sin embargo, todo ello no nos puede llevar al éxito del motivo, al no ser posible compartir que la garantía legalmente reconocida a los Cabildos Insulares aseguraba la percepción de unos ingresos exactamente iguales a los percibidos en el ejercicio de 2002, en cuanto que la garantía se concreta en una asignación equivalente, lo que implica entender que sólo alcanza a compensar la minoración de las cantidades a percibir producidas por la aplicación del nuevo método de reparto empleado hasta la entrada en vigor de la Ley; en ningún caso a la disminución de los recursos a percibir como consecuencia de una minoración en la recaudación.

La interpretación que defiende el Cabildo recurrente desconoce el objetivo perseguido con la aprobación de la Ley que era poner fin a los sistemas transitorios propios de la situación existente, caracterizada por la inestabilidad de las Haciendas Territoriales Canarias, que suponían la adopción en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera, evitando situaciones de inseguridad jurídica derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional jurídica, por lo que establece un texto único en materia de distribución de los recursos derivados del Régimen Económico Financiero partiendo de que la financiación tiene carácter anual, de tal manera que según fueran los ingresos del respectivo ejercicio se practicaría la distribución en Corporaciones Locales y Comunidad Autónoma atendiendo a los criterios de distribución previstos en el artículo 4º de la Ley, por lo que la base del reparto era el importe recaudado por el Bloque de Financiación Canaria siendo los porcentajes del 58% para Cabildos y Ayuntamientos y del 42 % para la Comunidad Autónoma parámetros fijos que han de pautar a lo largo de la vigencia de la ley la distribución de los recursos del Bloque de Financiación Canario, entre la Comunidad Autónoma y los Cabildos y Ayuntamientos, permitiendo de esta forma una planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad.

Ante esta realidad, la disposición transitoria cuarta no puede interpretarse de forma aislada sino teniendo en cuenta los principios en que se inspira, dentro del sistema de que forma parte, lo que impide mantener que pretendía sustituir los criterios de reparto del articulado de la ley por un sistema alternativo al previsto en la Regulación General, cuando la recaudación fuese inferior a la de 2002, desvinculando la asignación de los recursos de los ingresos anuales obtenidos del régimen económico fiscal.

En definitiva, a juicio de la Sala, se impone una interpretación que atienda a elementos lógicos, históricos y sistemáticos del precepto, que nos lleva a incardinar la disposición transitoria dentro del sistema de la Ley 9/2003, debiendo entenderse que la garantía sólo perseguía compensar la minoración de cantidades a percibir por el transito del anterior método de reparto al establecido en la ley 9/2003, y de ahí que garantizase a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio de 2002, no una cantidad igual a la que se percibió.

Con ello, se evitan situaciones de inseguridad jurídica, derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, a la par que se da efectividad al principio de lealtad constitucional, referido en la Exposición de Motivos de la Ley en los siguientes términos:

"Finalmente parece adecuado a la finalidad de esta Ley el reconocimiento expreso del principio de lealtad institucional mediante el compromiso del Gobierno de Canarias de establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las haciendas locales canarias pueda tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio de 2002."

Y por ello, el artículo 10 de la Ley dispone:

"De conformidad con el principio de lealtad institucional, el Gobierno de Canarias evaluará el impacto que pueda suponer la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma de Canarias en las haciendas locales canarias, y se tendrá en cuenta a efectos de su corrección. "

Sin embargo, lo que no garantiza la Disposición Transitoria Cuarta es una imprevisible disminución de ingresos por debajo del nivel alcanzado en el ejercicio finalizado en 31 de diciembre de 2002, por causa de crisis económica y ello, de un lado, porque la base de reparto es siempre el Bloque de Financiación Canario y, de otro, porque no tendría sentido que en aquella situación, y pese a ser todas las Administraciones interesadas titulares de servicios públicos que han de mantener, el equilibrio de Cabildos y Ayuntamientos se lograra a base de un mayor desequilibrio en la Comunidad Autónoma, que no solo sufriría directamente las consecuencias de la disminución de ingresos, sino que también habría de hacer frente, "con cargo a sus fondos", ya disminuidos, a compensar el desequilibrio financiero de Cabildos y Ayuntamientos.

La interpretación que se sostiene por la Sala de instancia, y que se confirma por esta Sala, supone, en cambio, el mantenimiento de un equilibrio entre los recursos correspondientes a la Comunidad Autónoma y los que correspondan a las entidades territoriales, siendo ésta una idea que está siempre presente en el legislador, como lo demuestra la Ley 4/2012, de 25 de junio, de Medidas Administrativas y Fiscales, que, entre otros extremos, realizó una regulación integral de las exenciones interiores e incrementó los tipos de gravamen en el Impuesto General Indirecto Canario y que a través de su Disposición Final Primera , añadió a la Ley 9/2003, de 3 de abril , una norma de excepción, en forma Disposición Transitoria, la Quinta, en la que se establecían porcentajes de participación específicos para los incrementos de recaudación derivados de la modificación del Impuesto General Indirecto Canario, en virtud de la regulación de dicha ley y manteniéndose los tradicionales para los ingresos no imputables a las medidas recogidas en la misma.

En efecto, la Disposición Transitoria Quinta estableció:

"1. Hasta el año 2016 los porcentajes de distribución entre Comunidad Autónoma de Canarias y Cabildos Insulares y Ayuntamientos Canarios establecidos en el artículo 4 no se aplicarán a la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario debida a la modificación del Impuesto General Indirecto Canario realizada mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria.

2. Para la determinación de las cantidades a distribuir por la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario debida al incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario establecido mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

   a) Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 26.82% en 2012, el 50,15% en 2013, el 25% en 2014, y el 36% en 2015.

   b) Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 73,18% en 2012, el 49.85% en 2013, el 75% en 2014, el 64% en 2015.

3. Para la determinación de las cantidades a distribuir por la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario distintas a las debidas al incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario establecido establecido mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

   a) Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 0% desde el 2012 hasta el 2013 incluido, y el 58% en los años 2014 y 2015.

   b) Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 100% desde el 2012 hasta el 2013 incluido, y el 42% en los años 2014 y 2015.

4. Para la determinación de la recaudación líquida que corresponda a incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario y las restantes modificaciones establecidas mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, la Comisión Técnica de análisis y coordinación de la gestión tributaria de los recursos derivados del Bloque de Financiación Canario establecerá en 2012 la metodología de su cálculo, y posteriormente informará sobre su cuantificación.

5. No obstante, durante el año 2015 el gobierno de Canarias y las Corporaciones locales, a la vista de la situación económica y de financiación de los servicios públicos fundamentales, mediante acuerdo entre el Gobierno de Canarias, los Cabildos Insulares y la Federación Canaria de Municipios se podrá extender a 2016 la aplicación del apartado 3, y del apartado 2, en este caso, con los porcentajes de distribución del 71.82% para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente y el 28.18% para la Comunidad Autónoma de Canarias, así como el mantenimiento de una cantidad o porcentaje a la Comunidad Autónoma en el ejercicio 2017."

   El acuerdo deberá contar con la posición favorable del Gobierno de Canarias, de la mayoría de los Cabildos Insulares y de la Federación Canaria de Municipios".

   (La referida Ley fue luego sustituida en este aspecto por la Ley 5/2013, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Financiación de las Haciendas Territoriales, como consecuencia del acuerdo entre Comunidad Autónoma y entidades territoriales).

   Por lo expuesto, debemos desestimar el primero de los motivos formulados.

No mejor suerte puede correr el segundo motivo, pues ningún precepto del Estatuto de Autonomía de Canarias autoriza a atribuir carácter prevalente a los recursos financieros de las islas sobre los de la Comunidad Autónoma. Antes bien el artículo 59 del Estatuto, encarga a esta última, a través de su Parlamento, la distribución de los recursos del REF , al disponer:

"Se regularán necesariamente mediante Ley del Parlamento canario las siguientes materias:

g) Los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico-Fiscal de Canarias."

A ello debe añadirse, de un lado, que la mayor o menor participación de Cabildos y Ayuntamientos, de un lado, y de Comunidad Autónoma de otro, acordada en la Ley 9/2003, no es signo de prevalencia, sino el resultado de la aplicación por la Ley, de la participación en los recursos en el ejercicio 2001, tal como pone de relieve la Exposición de Motivos de la Ley 9/2003, antes transcrita, y de otro, en las recientes Leyes 4/2012 y 5/2013, el consenso entre Comunidad y entes territoriales ha marcado la fijación de los criterios de distribución. En todo caso, la parte recurrente, de forma circular, atribuye el carácter prevalente con base en una interpretación de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley 9/2003 , que carece de fundamentación a tenor de lo que hemos indicado al resolver el primer motivo, no resultando conforme a Derecho.

La desestimación de los motivos formulados lleva aparejado la del recurso de casación, lo que ha de hacerse con imposición de costas procesales a la recurrente, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley de esta Jurisdicción , limita los derechos de la Comunidad Autónoma por este concepto, a la cantidad máxima de 8.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,