STS, 3 de Febrero de 2015

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLO :

INADMITIR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de UNIÓN SINDICAL OBRERA contra el escrito del Secretario de Estado de Administraciones Públicas de 10-7-2012 al que las presentes actuaciones se contraen.

Con imposición de costas al recurrente".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la UNIÓN SINDICAL OBRERA (U.S.O.) se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminaba así:

"(...) dicte Sentencia por la que, con estimación de los motivos alegados, case y anule la sentencia recurrida y, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 95.2 d) LJCA , entre a examinar la cuestión de fondo y resuelva de conformidad con la súplica de la demanda ".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se ha opuesto al recurso de casación pidiendo su desestimación.

La FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS (FSC/CCOO) formalizó su oposición con un escrito que terminó como sigue:

"(...) proceda a desestimar el recurso de casación interpuesto por la organización sindical USO contra la Sentencia dictada en fecha 7 de marzo de 2013 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso de derechos fundamentales 3/2012 , con imposición de las costas a la recurrente".

La CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-F) también se opuso al recurso de casación mediante un escrito que finalizó en los siguientes términos:

"(...) dicte inadmisión del mismo o Sentencia, por la que, declarando no haber lugar al mismo, confirme todos los extremos de la Sentencia de instancia, conforme a lo expuesto en el cuerpo de nuestro escrito que en aras a la brevedad damos íntegramente por reproducido; acuerde imponer al recurrente las costas procesales".

El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que sostiene que procede desestimar totalmente el recurso de casación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 21 de enero de 2015.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Son datos relevantes para decidir la actual casación los siguientes:

1. - La UNIÓN SINDICAL OBRERA (U.S.O.), mediante un escrito fechado el 9 de julio de 2012 dirigido al Secretario de Estado de Administraciones Públicas, expresó su protesta por la exclusión de la USO en la constitución de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado [MGNAE] que se debía producir en la reunión del siguiente día 10 de julio.

   Se quejaba de que hubiera habido un cambio de criterio para determinar esa constitución, aludiendo a este respecto a que hasta la fecha se había venido exigiendo una representatividad del diez por cien en el conjunto de delegados funcionariales y laborales y "ahora se convierte en una suma independiente de 10% en cada uno de esos ámbitos"; y añadía literalmente esto:

   "Recordemos que este criterio ha sido válido incluso en la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas, donde CSIF en el proceso anterior no tenía el porcentaje alguno de los ámbitos, pero la suma de todos suponía estar por encima del 10%, y por este motivo, era miembro de pleno derecho de la citada Mesa. Ahora en cambio, ese criterio ha cambiado de forma radical, lo que supone una inseguridad jurídica importante".

2. - El Secretario de Estado de Administraciones Públicas, a través de un escrito fechado el 10 de julio de 2012, respondió a la anterior protesta.

   Lo hizo indicando, en primer lugar, que la Administración General del Estado estaba sujeta al cumplimiento del principio de legalidad y esta legalidad en la materia de que se trataba la constituía la Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público.

   Señaló a continuación que, en el marco de la interpretación de esa normativa, y específicamente en lo concerniente al artículo 36.3 de dicha Ley 7/2007 , referido a la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado para materias comunes al personal funcionario y laboral, era donde se había suscitado cual debía ser la interpretación legal más adecuada sobre la legitimidad de las diferentes organizaciones sindicales para estar presentes en tal Mesa.

   Dijo más adelante que, en razón de lo anterior, se había solicitado un informe a los Servicios Jurídicos del Estado que había sido emitido el día 4 anterior, el cual, apoyado en la doctrina contenida en una sentencia de 11 de mayo de 2011 de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha , había determinado que

   "la conclusión no puede ser otra que entender que el límite cuantitativo mínimo del 10 por cien de los representantes según los resultados obtenidos en las elecciones a órganos de representación del personal debe superarse, tanto en el ámbito laboral, como en el ámbito del personal funcionario, para que determinada organización sindical resulte legitimada para formar parte de las Mesas Generales de Negociación, de acuerdo con la regla contenida en el párrafo 2º del apartado 3 del artículo 36 del EBEP ".

   Y añadió, finalmente, lo siguiente:

   "De su aplicación se desprende también que aún cuando una organización sindical no alcance el 10 por ciento (...) de la representatividad tanto en el ámbito funcionarial como en el laboral, pero la supere en uno de esos dos ámbitos, ello no significa que quede privada de capacidad negociar, puesto que, evidentemente, dispondrán de la misma en el ámbito concreto (funcionarial o laboral) que les corresponda.

   Por ello, en aras nuevamente del cumplimiento del principio de legalidad que debe sustentar la actuación de la Administración Pública y del máximo respeto de la representatividad que las correspondientes organizaciones sindicales acreditan en los diferentes ámbitos de negociación, le manifiesto la intención de esta Administración de convocar también una reunión para proceder a la constitución de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, que afecta a materias propias de los funcionarios públicos, ámbito en el cual, dicha organización sindical sí supera el porcentaje del 10 por cierto señalado y, por tanto, en su momento, será oportunamente convocada".

3. - La Directora General de la Función Pública, en un oficio de 17 de julio de 2012, comunicó que se había procedido a la adecuación de la composición de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado a las variaciones de la representatividad sindical, y acordado la composición que se expresaba en el anexo que se acompañaba.

   En este anexo se especificaba que en los resultados electorales USO había obtenido una representatividad del 15,60 por cien en el personal funcionario de la Administración del Estado y del 8,20 % en el personal laboral. Y también se expresaba la composición de la Mesa prevista en el artículo 36.3 de la Ley 7/2007 para materias comunes al personal funcionario y laboral, sin que USO formara parte de esta última.

4. - USO interpuso recurso de alzada contra este último oficio, postulando en su solicitud final que se dictara una nueva resolución que declarase la nulidad del acto recurrido y reconociese su derecho a

   "formar parte de la Mesa General de Negociación de la AGE, y de las Mesas Delegadas, Comisiones Técnicas o de trabajo, de ella dependientes, con todas las consecuencias inherentes al mismo".

5. - El proceso de instancia fue promovido por USO, por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, mediante un recurso contencioso administrativo dirigido inicialmente contra lo siguiente: (i) el escrito de 10 de julio de 2012 del Secretario de Estado de Administraciones Públicas, en cuanto no accedió a lo que USO había solicitado; y (ii) la exclusión de este sindicato de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado adoptada en la reunión de 10 de julio de 2012.

   Los derechos fundamentales para cuya lesión se reclamaba la tutela jurisdiccional eran los de igualdad y libertad sindical reconocidos en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución .

6. - Posteriormente se amplió el recurso contencioso administrativo frente a la desestimación por silencio del recurso de alzada que antes se mencionó, pero la Sala de instancia declaró no haber lugar a la ampliación por resolución de 15 de octubre de 2012. Razonó para ello que no correspondía a la competencia de la Audiencia Nacional el conocimiento de la impugnación jurisdiccional que se intentaba frente a esta última actuación administrativa; y dio al sindicato recurrente un plazo de treinta días para interponer recurso por separado contra dicho acto administrativo ante el órgano jurisdiccional competente.

7. - En su demanda luego formalizada USO circunscribió las pretensiones ejercitadas al escrito de 10 de julio de 2012 del Secretario de Estado y a su exclusión de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado [MGNAGE] adoptada en la reunión de 10 de julio de 2012; y estas pretensiones fueron las cuatro siguientes: (1) la nulidad de ese escrito impugnado de 10 de julio de 2012; (2) la nulidad del acuerdo sobre la composición de la MGNAGE adoptada en la reunión de 10 de julio de 2012 sin la participación de USO; (3) el derecho de USO a estar presente en la negociación colectiva de las materias y condiciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral de la Administración General del Estado; y (4) la vulneración del principio de libertad sindical, en concordancia con el de igualdad, de USO, ordenando la reparación de dicha conducta discriminatoria y contraria a la libertad sindical, así como el cese inmediato de ese comportamiento antisindical.

8. - La sentencia que se recurre en esta casación inadmitió el recurso contencioso-administrativo de USO, y los principales argumentos desarrollados en sus fundamentos de derecho para justificar dicho pronunciamiento, resumidos aquí en lo esencial, fueron los dos siguientes: (I) que la comunicación de 10 de julio de 2012 del Secretario de Estado de Administraciones Públicas cuya impugnación se intentaba no era un acto recurrible al ser meramente informativo, pues la exclusión que USO pretendía combatir había tenido lugar con anterioridad a través de la actuación de la Dirección General de la Función Pública que decidió la convocatoria para el día 10 de julio de 2017 de una reunión de la Mesa regulada en el artículo 36.3 del EBEP ; y (II) que en aplicación de lo establecido en el artículo 11 de la Ley reguladora de esta jurisdicción (LJCA ) no correspondía a la Audiencia Nacional el conocimiento de la impugnación de esa exclusión, al encarnar esta una actuación dimanante de la mencionada Dirección General.

El actual recurso de casación lo ha interpuesto también UNIÓN SINDICAL OBRERA (U.S.O.) y lo apoya en los tres siguientes motivos.

1. El primero, formalizado por el cauce de la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA , denuncia la infracción del artículo 25 de este mismo texto procesal, así como la vulneración de los derechos de igualdad y libertad sindical reconocidos en los artículos 7 , 14 y 28.1 CE .

   Su argumentación principal es la presencia que correspondía a USO en la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado en razón de su representatividad obtenida en les elecciones a órganos de representación del personal funcionarial y laboral, y la vulneración de su derecho a la libertad sindical que significa no haber permitido esa presencia.

2. El segundo, amparado en la letra c) del mencionado artículo 88.1 de la LJCA , invoca la infracción del artículo 24 CE , por la falta de motivación e incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, que habrían tenido lugar por su no pronunciamiento sobre los extremos que la demandante planteó en el proceso de instancia en orden a la representatividad que había de reconocérsele en las Mesas de Negociación de la Administración.

3. El tercero, amparado así mismo en la letra c) del repetido artículo 88.1 de la LJCA , reprocha la infracción del artículo 139.1 de la misma LJCA (en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre), que la habría realizado la sentencia de instancia por haber decidido una imposición de costas procesales sin haberse producido el rechazo de las pretensiones que únicamente hace procedente la aplicación del principio de vencimiento que consagra el segundo de esos dos preceptos procesales; y lo que básicamente se argumenta para sostener lo anterior es que, al haber sido inadmitido en la instancia el recurso jurisdiccional sin haberse conocido ni resuelto sobre el fondo del asunto, "no puede decirse que hayan sido rechazadas todas las pretensiones de esta parte".

4. Hay un cuarto ordinal en el apartado III del escrito del recurso dedicado a los "MOTIVOS DE CASACIÓN", pero no es un motivo más sino la reiteración de los argumentos que fueron esgrimidos en los escritos presentados en el proceso de instancia, que se efectúa para el caso de que esta Sala anulase el pronunciamiento de inadmisibilidad de la sentencia recurrida y examinase la cuestión de fondo que fue suscitada en esa primera fase procesal.

Los dos primeros motivos de casación deben ser analizados conjuntamente por la estrecha relación existente entre estas dos cuestiones que en uno y otro se vienen a plantear. Una, de fondo, es la no apreciación por la Sala de instancia de vulneración del derecho de libertad sindical de USO, y tanto en el hecho de su no convocatoria a la reunión de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado [MGNAGE] que iba a tener lugar el 10 de julio de 2012 como en lo acordado en dicha reunión sin su presencia. Y la otra, de naturaleza procesal, es que la sentencia recurrida dejara imprejuzgada esa anterior cuestión de fondo que acaba de apuntarse.

Con el anterior planteamiento las infracciones denunciadas en esos motivos primero y segundo ya debe decirse que carecen de justificación y merecen ser desestimadas por lo que seguidamente se explica.

Lo que en primer lugar ha de subrayarse es que la observancia de las normas procesales, por la naturaleza de orden público que les corresponde, resulta obligada para los órganos jurisdiccionales. Y, consiguientemente, los pronunciamientos de inadmisibilidad que estos efectúen por aplicación de aquellas normas, con la correlativa falta de análisis y decisión de las cuestiones de fondo suscitadas en el proceso, no pueden ser tildados de incongruentes o carentes de motivación.

Lo que en segundo lugar ha de afirmarse es que, según resulta de la reseña de actuaciones que se ha hecho en el primer fundamento de derecho de la presente sentencia, es acertada la apreciación que hace la Sala de instancia de que la controvertida falta de convocatoria de USO a la reunión de la MGNAGE procedió de la Dirección General de la Función Pública y no del Secretario del Estado de Administraciones Públicas, así como la calificación de acto meramente informativo y no decisorio que atribuye al escrito de 10 de julio de 2012 que este último órgano dirigió a USO (y que es la actuación objeto directo de la impugnación jurisdiccional que ha dado lugar al actual proceso).

Y lo que en tercer lugar ha de señalarse es que la Sala de instancia fue especialmente cuidadosa en no quebrantar el derecho de tutela judicial efectiva de USO, pues indicó a este sindicato el camino que debía seguir para impugnar jurisdiccionalmente la desestimación presunta del recurso de alzada que planteó frente a la comunicación que le dirigió el 17 de julio de 2012 la Dirección General de la Función Pública sobre la adecuación de la definitiva composición de la MGNAGE a los resultados electorales y sobre la composición de la Mesa prevista en el artículo 36.3 de la Ley 7/2007 .

El tercer motivo de casación ha de ser igualmente desestimado, pues la razón que preside el criterio del vencimiento contenido en el artículo 139.1 de la LJCA es liberar de las costas procesales a las partes que de manera innecesaria son llevadas a un proceso e imponérselas a quien lo promueve; y esa falta de necesidad el proceso es de apreciar en la posición procesal del litigante cuyas pretensiones fracasan, bien sea por razones sustantivas bien por causas procesales.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación; y, al ser desestimatorio el recurso, todas las costas deberá abonarlas la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general de la imposición del artículo 139.2 de la LJCA .

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por la totalidad de los conceptos comprendidos en ellas la de tres mil euros, a distribuir entre las tres partes que se han personado como recurridas; y para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y a la dedicación requerida para formular la oposición.