STS, 3 de Marzo de 2015
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 688/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 3 de Marzo de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 688 de 2013, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Eduardo Briones Méndez, en nombre y representación de la Asociación Cultural Nais do Paxonal, contra la sentencia pronunciada, con fecha 29 de noviembre de 2012, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 4620 de 2011 , sostenido por la representación procesal de la Asociación Cultural Nais do Paxonal contra el acuerdo del Ayuntamiento de Santiago de Compostela que rechazó la solicitud de la referida Asociación para que se procediese a la revisión del acuerdo plenario del propio Ayuntamiento, de fecha 20 de abril de 2010, sobre ampliación de usos en la parcela dotacional 15 del SUNP-17 (Paxonal).
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 29 de noviembre de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 4620 de 2011 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Cultural Nais do Paxonal contra el Acuerdo de 20-9-2011 del Ayuntamiento de Santiago de Compostela que rechazó la solicitud de la actora de que se procediese a la revisión del acuerdo plenario de 20-4-2010 sobre ampliación de usos en la parcela dotacional 15 del SUNP-17 (Paxonal). No se hace imposición de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «El 9-6-2011 la Asociación recurrente presentó en el Ayuntamiento el escrito que figura a los folios 27 y siguientes del expediente administrativo, en el que se interesaba que se declarase la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Pleno de 29-4-2010, adoptado por unanimidad, de admitir como uso de la parcela, además del docente, el sanitario y el asistencial. Es la negativa de esta solicitud el único acto que se impugna, y así se identifica en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo. En los fundamentos de derecho de la referida solicitud se alegaba que concurría en el citado acuerdo la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , al haber sido dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. El acto que aquí se recurre rechazó lo solicitado por la parte actora, y el primero de los argumentos utilizados en el informe en el que se basa ese rechazo era el de que una entidad particular no podía interesar, al amparo de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley 30/1992 , la revisión de una disposición general, como es un plan parcial, pues tal facultad de la Administración solamente puede ejercitarse de oficio».
También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: «En su contestación a la demanda el Ayuntamiento insiste en el argumento al que acaba de hacerse referencia, y alega que por tal motivo el recurso es inadmisible. Es claro que la parte demandada no opone ninguna de las causas de inadmisión previstas en el artículo 69 de la Ley jurisdiccional , y que lo que alega es que el recurso debe ser desestimado por ajustarse a derecho lo acordado en el acto impugnado. En la demanda se rebate el referido argumento diciendo que la parte actora en nada se opone a que la revisión de una disposición general solo pueda ser acordada de oficio y no a instancia de un particular, pero que tal regla general, reconocida además en abundante jurisprudencia, en nada es aplicable al caso, pues lo que la actora pretende es la declaración de nulidad de los dos actos de ejecución del plan que se contienen en el punto tercero del acuerdo de 20-4-2010. Lo que sostiene la parte actora no puede ser aceptado. La naturaleza normativa de un plan parcial ha sido declarada reiteradamente por la Jurisprudencia ( SSTS de 22-3-2001 y las que ésta cita). La alteración de alguna de sus determinaciones no constituye un acto de aplicación del plan parcial, sino una nueva disposición que sustituye a la anterior. El hecho de que el artículo 47.4 de la Ley 9/2002 permita que el cambio de uso de los terrenos reservados para equipamientos públicos por otro uso dotacional público distinto se pueda acordar por un acuerdo plenario municipal, adoptado por mayoría absoluta, sin necesidad de seguir el procedimiento de modificación del plan, no significa que dicho cambio no sea una modificación del plan, sino que cabe realizarla sin seguir la tramitación establecida para los demás supuestos de modificación; es más, el establecer expresamente tal excepción refuerza el carácter de modificación del plan que tiene dicho cambio, pues si no lo fuese no sería necesario establecerla, ya que no le afectarían las normas que regulan la modificación del plan. Y si la modificación de una disposición general tiene esta naturaleza, le resulta plenamente aplicable la distinción que realiza, en sus dos primeros números, el artículo 102 de la Ley 30/1992 , que contempla la iniciativa de la Administración o la solicitud del interesado para la declaración de nulidad de los actos, y únicamente la de la Administración para la declaración de nulidad de las disposiciones. Por ello la alegación del Ayuntamiento tiene que ser acogida y desestimado el recurso contencioso-administrativo».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Asociación demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación, de fecha 4 de febrero de 2013, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, la Asociación Cultural Nais do Paxonal, representada por el Procurador Don Eduardo Briones Méndez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 22 de marzo de 2013.
El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Asociación recurrente se basa en tres motivos esgrimidos todos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por aplicación indebida por la Sala de instancia de lo establecido en el artículo 102 de la Ley 30/1992 , al declarar conforme a derecho el acuerdo del Ayuntamiento por el cual se rechazó la petición formulada por la Asociación recurrente de revisión del acuerdo plenario de dicho Ayuntamiento sobre ampliación de usos en la parcela dotacional 15 del SUNP-17 al entender dicha Sala que se trata de una disposición de carácter general y no de un mero acto administrativo o acto de aplicación de una disposición de carácter general, como sostiene la recurrente; naturaleza de disposición de carácter general que no tiene el acuerdo municipal plenario de ampliación de usos de la parcela por no haberse adoptado conforme al procedimiento de aprobación de las disposiciones de carácter general y concretamente de las que establecen la ordenación urbanística de un territorio, al no haberse sometido a información pública, no haberse publicado ni señalarse la fecha de su entrada en vigor, por lo que, en contra de lo que la Sala sentenciadora opina, se trata de un mero acto administrativo; el segundo por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en el artículo 47.4 de la Ley 9/2002, de Ordenación Urbanística de Galicia , en relación con el artículo 93 de la misma, ya que no se interesó la nulidad total ni parcial del Plan General sino la indebida aplicación de una Ordenanza del citado Plan en relación con lo dispuesto en el precepto contenido en el mencionado artículo 47 de la Ley 9/2002 de Galicia , por haberse llevado a cabo una diversificación de usos con manifiesto fraude de ley, abuso del derecho y con palmaria violación del procedimiento legalmente establecido, desarrollándose seguidamente la interpretación que, conforme al parecer de la representación de la recurrente, debe hacerse de lo establecido en los artículos 47.4 y 93 de la Ley autonómica gallega 9/2002; y el tercero por haber infringido la Sala sentenciadora lo dispuesto en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con los artículos 47.4 y 93 de la Ley 9/2002 de Ordenación Urbanística de Galicia , al ser el acuerdo municipal cuya revisión se pidió nulo de pleno derecho por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, ya que el citado artículo 93 de la Ley de Galicia 9/2002 establece, con carácter imperativo, que la revisión y modificación del planeamiento deberán seguir en su tramitación las mismas disposiciones enunciadas para su aprobación, lo que necesariamente implica someter cualquier modificación puntual del Plan General al trámite de información pública, y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra de conformidad con los motivos del presente recurso y los pedimentos contenidos en el original escrito de demanda.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto y recibidas las actuaciones en esta Sección de la Sala, a la que corresponde su conocimiento, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 17 de febrero de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
En el primer motivo de casación se denuncia la infracción por la Sala de instancia de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al haber declarado conforme a derecho el acuerdo del Ayuntamiento rechazando la petición de revisión, formulada por la Asociación recurrente, del acuerdo plenario del propio Ayuntamiento sobre ampliación de usos en una parcela dotacional al entender que se trata de una disposición de carácter general y no de un mero acto administrativo de aplicación de una disposición de carácter general, a pesar de que no se adoptó a través del procedimiento establecido para la aprobación de las disposiciones de carácter general que establecen la ordenación urbanística de un territorio, pues no hubo información pública y no se publicó ni señaló fecha de entrada en vigor.
Para enjuiciar este primer motivo de casación, al igual que el resto de los invocados, debemos reproducir el precepto en cuestión de la Ley de Ordenación Urbanística de Galicia 9/2002, de 30 de diciembre.
Dentro del Título II, bajo el epígrafe de Planeamiento urbanístico y del Capítulo I, con el enunciado Clases de instrumentos de ordenación , y en su Sección 1 « Disposiciones generales », el artículo 47.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, establece: « El Ayuntamiento en pleno, por mayoría absoluta y sin necesidad de seguir el procedimiento de modificación del Plan, podrá acordar el cambio de uso de terrenos reservados para equipamientos públicos por otro uso dotacional público distinto, siempre que se mantenga la titularidad pública o se destine a incrementar las zonas verdes y espacios libres públicos ».
En uso de tal precepto, el Pleno del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, con fecha 29 de abril de 2010, amplió los usos de la parcela dotacional 15 del SUNP-17 (Paxonal), admitiendo además del uso docente, con carácter complementario o exclusivo, el de equipamiento administrativo, sanitario y asistencial.
Contrariamente a lo aducido por la representación recurrente al desarrollar el primer motivo de casación, el referido acuerdo plenario, adoptado por el Ayuntamiento de Santiago de Compostela con fecha 29 de abril de 2010, fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de A Coruña número 93, página 207, del día 20 de mayo de 2010 (documentos obrantes en el expediente administrativo a los folios 23 a 26).
En contra del parecer de la representación procesal de la Asociación recurrente, cuando el 9 de junio de 2011 ésta se dirigió al Ayuntamiento de Santiago de Compostela, lo que pidió fue que dicho Ayuntamiento declarase nula de pleno derecho una disposición de carácter general, que establece los usos asignados a la parcela dotacional 15 del SUNP-17 (Paxonal), y no que declarase nulo un acto administrativo, que es para lo que estaría legitimada conforme a lo dispuesto en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Por consiguiente, el Tribunal a quo , al desestimar su pretensión, no ha infringido lo establecido en el precepto invocado, contenido en el artículo 102 de la Ley 30/1992 , ya que, como declara dicho Tribunal en el tercer fundamento jurídico de la sentencia recurrida, este precepto, en sus dos primeros números, contempla la iniciativa de la Administración o la solicitud del interesado para la declaración de nulidad de los actos, pero, únicamente la de la Administración para declarar de oficio la nulidad de las disposiciones, de modo que el Tribunal a quo no ha vulnerado, al así resolver, lo establecido en el artículo 102 de la Ley 30/1992 , por lo que este primer motivo de casación debe ser desestimado.
Igual suerte debe correr el segundo motivo de casación, en el que se achaca a la Sala sentenciadora la vulneración de lo establecido en el artículo 47.4 de la Ley 9/2002, de Ordenación Urbanística de Galicia , en relación con el artículo 93 del mismo cuerpo legal .
Asegura en este motivo de casación la representación procesal de la asociación recurrente que no interesó la nulidad ni total ni parcial del Plan Urbanístico de Santiago de Compostela sino que lo que denunció es la indebida aplicación de una Ordenanza del referido Plan, en concreto la relativa al SUNP-17 (Paxonal).
Para rechazar este motivo, en el que, en definitiva, se viene a sostener que la impugnación en la instancia no versó acerca de la nulidad de una Ordenanza del indicado Plan sino sobre la aplicación de tal Ordenanza, es suficiente fijarnos en la súplica de la demanda formulada en su día y reiterada en el escrito de conclusiones, en la que se solicitó que se declarase radicalmente nulo el acuerdo del Pleno de la Corporación Municipal de 29 de abril de 2010, por el que se ampliaron los usos en la reserva del equipamiento docente del SUNP-17 (Paxonal), de modo que lo que se cuestionó no es la indebida aplicación de una Ordenanza del Plan Parcial de Santiago de Compostela sino, como señala el Tribunal de instancia, la conformidad a derecho de una disposición de carácter general, concretamente la que fija los usos de una parcela, que no fue impugnada en su momento para, después, al amparo de lo establecido en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , instar ante la Administración la declaración de su nulidad de pleno derecho sin tener en cuenta que no se trata de un acto administrativo sino de una norma, cuya nulidad viene contemplada en los artículos 62.2 y 102.2 de la misma Ley , de manera que sólo la Administración puede declarar nula esa norma de oficio, después de oír al correspondiente Órgano consultivo, razones por las que este segundo motivo de casación debe ser desestimado también.
Finalmente, en el tercero y último motivo de casación se asegura que el Tribunal a quo ha vulnerado lo establecido en el artículo 62.1.b ( sic ) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con los artículos 47.4 y 93 de la Ley 9/2002, de Ordenación Urbanística de Galicia , al estar en presencia de un acto nulo de pleno derecho de los señalados en el artículo 62.1.e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ( sic ) por haber sido dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, pues el artículo 93 de la Ley de Ordenación Urbanística de Galicia dispone con carácter imperativo que la revisión del planeamiento y cualquier modificación del mismo deberán seguir las mismas disposiciones enunciadas para su tramitación, lo que, indubitadamente, implica la necesidad de someter a información pública esa modificación puntual de un Plan Parcial de Ordenación Urbanística, de manera que la Administración demandada, de forma fraudulenta, utilizó para llevar a cabo dicha modificación lo dispuesto en el artículo 47.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Galicia .
Aunque la incorrecta cita de la Ley Jurisdiccional debe entenderse efectuada a la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la invocación del artículo 62.1.b ) de ésta ha de considerarse hecha al artículo 62.1.e) de la misma, lo cierto es que este precepto no es aplicable a las disposiciones de carácter general, cual es la determinación impugnada en la instancia, mientras que el artículo 47.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, contiene un precepto que permite ampliar el uso del terreno, reservado para equipamiento docente, con otros usos dotacionales públicos distintos, con carácter complementario o exclusivo, y, concretamente, para equipamientos administrativo, sanitario y asistencial, siempre que se mantenga la titularidad pública, razón por la que este tercero y último motivo de casación tampoco puede prosperar.
La desestimación de los tres motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas a la Asociación recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa .
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que, con desestimación de los tres motivos de casación invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Eduardo Briones Méndez, en nombre y representación de la Asociación Cultural Nais do Paxonal, contra la sentencia pronunciada, con fecha 29 de noviembre de 2012, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 4620 de 2011 , con imposición a la referida Asociación recurrente de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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