STS, 20 de Marzo de 2015

El Procurador Don Jacobo Borja Rayón, en representación de las entidades mercantil DESARROLLOS FOTOVOLTAICOS VALDECABALLEROS 1, S.L.U. y otras sociedades que desarrollan la actividad de producción de energía eléctrica de origen renovable a través de la tecnología fotovoltaica relacionadas en el encabezamiento de esta sentencia, interpuso ante la esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo con fecha 16 de abril de 2013 , recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial.

En su escrito de demanda, presentado el 15 de enero de 2014, la representación procesal de las entidades mercantil DESARROLLOS FOTOVOLTAICOS VALDECABALLEROS 1, S.L.U. a DESARROLLOS FOTOVOLTAICOS VALDECABALLEROS 18, S.L.U. recurrentes, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito, junto con sus copias y los documentos que lo acompañan, se sirva admitirlo, y tras los oportunos trámites, tenga a bien dictar sentencia en la que estime el recurso contencioso-administrativo formulado por esta parte y, en su virtud:

(i) Declare nulas de pleno derecho las siguientes disposiciones:

a. el artículo 8, apartado 2, párrafo primero de la Orden IET/ 221/2013; y

b. el Anexo III, apartado 3, de la Orden IET/221/2013.

(ii) Plantee ante el Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad en los términos del artículo 35 LOTC , por vulneración por parte del Real Decreto-ley 2/2013 de lo dispuesto en el artículo 86 CE .

(iii) Condene a la Administración demandada a pagar las costas del presente procedimiento.

Por Primer Otrosí solicita el recibimiento del pleito a prueba.

Por Segundo Otrosí determina la cuantía del presente recurso en indeterminada.

Por Tercer Otrosí dice que se tenga por devuelto el Expediente Administrativo.

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Por diligencia de ordenación de 16 de enero de 2014, se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado escrito el 19 de febrero de 2014, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, habiendo por presentado este escrito, con los documentos acompañados y sus copias, en unión del expediente que se devuelve, se sirva admitirlo y, en su virtud, tener por evacuado el traslado conferido y por formulada contestación a la demanda y que, previos los trámites de ley, dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por Desarrollos Fotovoltaicos Valdecaballeros 1 a 18 contra la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, con imposición de las costas a las recurrentes de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

Por Primer Otrosí interesa el recibimiento de los autos a prueba.

Por Segundo Otrosí dice que para el caso de que la Sala y Sección abrigase dudas sobre la constitucionalidad del Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, y considere necesario el planteamiento de cuestión previa de inconstitucionalidad con observancia de lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC , pide se tenga por formulada la solicitud y, en su caso, resuelva de conformidad con ella.

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Por Decreto de 20 de febrero de 2014, se resuelve considerar indeterminada la cuantía de este recurso contencioso- administrativo.

Por Auto de 27 de febrero de 2014, se acuerda recibir el proceso a prueba, teniéndose por reproducidos los documentos aportados con el escrito de demanda y el expediente administrativo respecto de la prueba propuesta por la parte recurrente, e incorporándose el informe pericial aportado por el Abogado del Estado, sin perjuicio de su ratificación si así lo solicitase.

Solicitado trámite de conclusiones por la representación procesal de las mercantiles recurrentes, por diligencia de ordenación de 27 de marzo de 2014, se concede a dicha representación el plazo de diez días para que presente conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoyen, evacuando dicho trámite el Procurador Don Jacobo Borja Rayón, por escrito presentado el 10 de abril de 2014, que lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito de conclusiones, se sirva admitirlo, y tras los oportunos trámites, dicte sentencia por medio de la cual estime el recurso contencioso-administrativo formulado y, en su virtud:

(i) Declare nulas de pleno derecho las siguientes disposiciones:

a. el artículo 8, apartado 2, párrafo primero de la Orden IET/ 221/2013; y

b. el Anexo III, apartado 3, de la Orden IET/221/2013.

(ii) Plantee ante el Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad en los términos del artículo 35 LOTC , por vulneración por parte del Real Decreto-ley 2/2013 de lo dispuesto en el artículo 86 CE .

(iii) Condene a la Administración demandada a pagar las costas del presente procedimiento.

Por Otrosí dice que, de conformidad con lo establecido en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , si la Sala tiene dudas acerca de la vulneración por las citadas disposiciones de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, tal y como los mismos son interpretados por el TJUE, puede plantear ante el mismo cuestión prejudicial.

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Por diligencia de ordenación de 14 de abril de 2014, se otorga a la parte demandada (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) el plazo de diez días para que presenten sus conclusiones, evacuándose dicho trámite por el Abogado del Estado, en escrito presentado el 30 de abril de 2014, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, habiendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo, tener por formuladas conclusiones y dictar sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por Desarrollos Fotovoltaicos, S.L.U. y Otros 17 más contra la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, con imposición de las costas a las recurrentes conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

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Recibida la sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 1780-2013, se une a las actuaciones y, por diligencia de ordenación de 18 de noviembre de 2014, se confiere a las partes el plazo común de diez días para que puedan hacer las aleaciones que estimen convenientes sobre la incidencia de dicha sentencia en el presente recurso contencioso-administrativo, evacuándose dicho trámite con el siguiente resultado:

1. - El Abogado del Estado, presentó escrito el 27 de noviembre de 2014, en el que efectuó, asimismo, las alegaciones que consideró oportunas, y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   que, habiendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo, tener por formuladas alegaciones y resolver de conformidad con ellas, acordando que se reanude la sustanciación del recurso interpuesto contra la Orden IET/22172013, de 14 de febrero, hasta sentencia.

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2. - El Procurador Don Jacobo Borja Rayón, en representación de las mercantiles DESARROLLOS FOTOVOLTAICOS VALDECABALLEROS 1, S.L.U. a DESARROLLOS FOTOVOLTAICOS VALDECABALLEROS 18, S.L.U., presentó escrito el 2 de diciembre de 2014, en el que efectuó las manifestaciones que consideró oportunas, y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   Que tenga por presentado este escrito y por formuladas las presentes alegaciones y, en virtud de las consideraciones en él contenidas, acuerde pronunciarse sobre los siguientes motivos del presente recurso:

   (i) vulneración de la seguridad jurídica consagrada en el artículo 9.3 CE .

   (ii) vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima en los términos en los que los mismos han sido interpretados por el TJUE; y

   (iii) vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales respecto de la aplicación retroactiva del IPC subyacente desde el 1 de enero de 2013.

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Por providencia de fecha 7 de enero de 2015, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 17 de marzo de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de las entidades mercantiles entidades mercantiles DESARROLLOS FOTOVOLTAICOS VALDECABALLEROS 1, S.L.U. y otras sociedades que desarrollan la actividad de producción de energía eléctrica de origen renovable a través de la tecnología fotovoltaica relacionadas en el encabezamiento de esta sentencia, tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad de pleno derecho del artículo 8, apartado 2, párrafo primero, y del Anexo III, apartado 3, de la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, así como se declare la nulidad y se dejen sin efecto los actos administrativos dictados en su aplicación que afecten a las instalaciones de producción de energía fotovoltaica de las que son titulares.

Asimismo, se solicita que se plantee una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional respecto del Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medias urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero.

En aras de una adecuada comprensión del objeto del recurso contencioso-administrativo, transcribimos íntegramente el contenido de las disposiciones impugnadas y de las normas que inciden en la resolución de la controversia planteada:

El artículo 8 de la Orden IET/ 221/2013, de 14 de febrero, bajo la rúbrica «Revisión de tarifas y precios regulados», en su apartado 2, dispone:

2. De acuerdo con lo establecido en el artículo 44.1 y en la disposición transitoria décima del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo , por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, se procede a la actualización anual de las tarifas y primas, para su aplicación a partir del 1 de enero de 2013, de las instalaciones de los subgrupos a.1.3 y a.1.4, del grupo a.2, de las instalaciones de la categoría b), de las instalaciones de la disposición transitoria décima y de las instalaciones de los grupos c.1, c.3 y c.4, cuya actualización se ha realizado atendiendo al incremento del Índice de Precios de Consumo a impuestos constantes sin alimentos no elaborados ni productos energéticos.

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El Anexo III de la Orden IET/ 221/2013, de 14 de febrero, que lleva como título «Actualizaciones anuales de las tarifas, primas y, en su caso, límites superior e inferior del régimen especial para su aplicación a partir del 1 de enero de 2013», en su apartado 3, que regula las tarifas, primas y límites, para las instalaciones de la categoría b) del artículo 2 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo , en lo que concierne al grupo b.1, subgrupo b.1.1, establece:

Grupo

Subgrupo

Potencia

Plazo

Tarifa regulada

c€/kWh Prima de

Referencia

c€/kWh

b.1

b.1.1 P ‹ 100kW

100 kW ‹ P ‹ 10 MW

10‹P‹50 MW Primeros 30 años

Primeros 30 años

Primeros 30 años 48,8606

46,3218

25,4926 0

0

0

El artículo 1 del Real Decreto-Ley 2/2013, de 2 de febrero , bajo la rúbrica «Actualizaciones de retribuciones de actividades del sistema eléctrico vinculadas al Índice de Precios de Consumo (IPC)», dice:

Con efectos desde el 1 de enero de 2013, en todas las metodologías que, estando vinculadas al Índice de Precios de Consumo, rigen la actualización de las retribuciones, tarifas y primas que perciban los sujetos del sistema eléctrico por aplicación de la normativa sectorial, se sustituirá dicho índice por el Índice de Precios de Consumo a impuestos constantes sin alimentos no elaborados ni productos energéticos .

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El Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, introdujo un nuevo régimen jurídico y económico de la actividad de producción a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos con régimen económico primado, aplicable desde la entrada en vigor de la referida norma (14 de julio de 2013).

La pretensión anulatoria del artículo 8, apartado 2, párrafo primero, y del Anexo III, apartado 3, de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, se fundamenta, en primer término, en la alegación de que la aplicación del Índice de Precios al Consumo subyacente a impuestos constantes sin alimentos no elaborados ni productos energéticos para la actualización de las tarifas y primas, que sustituye al anterior parámetro de actualización de las retribuciones, vinculado a la evolución del IPC general, vulnera los principios de seguridad jurídica y confianza legítima protegidos por el Derecho de la Unión Europea, ya que la medida fue adoptada por el Gobierno español de forma imprevisible, un mes antes de la entrada en vigor de la reglamentación europea en materia de Índice de Precios al Consumo a impuestos constantes, con la finalidad de conseguir unos objetivos económicos que nunca fueron alcanzados.

Se aduce que la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, infringe la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en cuanto no establece un plazo de adaptación para que los afectados por la nueva medida puedan ajustar su actuación en el mercado, y porque su aplicación se produce de forma brusca, sin existir la posibilidad de reaccionar respecto del nuevo marco regulatorio.

En segundo término se aduce que la aplicación desde el 1 de enero de 2013 de las medidas desarrolladas en el artículo 8.2, párrafos primero y tercero, y en el Anexo III, apartado tercero, de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, en cuanto proyecta «hacía atrás la eficacia temporal de la norma», incide en el ámbito de la retroactividad prohibida, con vulneración del artículo 9.3 de la Constitución .

En tercer término, se cuestiona la constitucionalidad del Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero, en cuanto no concurre el presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad a que alude el artículo 86 de la Constitución , ya que se aprueba una más de las medidas dirigidas a combatir el déficit de tarifa y procurar la suficiencia financiera del sistema eléctrico sin tomar en consideración que se trata de un problema estructural que arrastra el sistema eléctrico español desde el año 2000, aunque se desiste parcialmente este planteamiento, al formular el escrito de alegaciones en relación con la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 183/2014, de 6 de noviembre .

sobre la pretensión de anulación del artículo 8, apartado 2, párrafo primero, y del Anexo III, apartado 3, de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, sustentada en la vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

La pretensión anulatoria del artículo 8, apartado 2, párrafo primero, y del Anexo III, apartado 3, de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, sustentada en la infracción de los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima consagrados en el Derecho de la Unión Europea y en el artículo 9.3 de la Constitución española , basada, sustancialmente, en el argumento de que la imprevisibilidad de la aprobación del nuevo Índice de Precios al Consumo subyacente, obtenido a impuestos constantes sin alimentos no elaborados ni productos energéticos, para la actualización de las tarifas y primas a partir de 1 de enero de 2013, debe ser desestimada, pues cabe poner de relieve, atendiendo a los criterios expuestos en las sentencias de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2013 (RCA 188/2012 y RCA 252/2012 ), que dichos principios son principios generales del Derecho, cuya significación y alcance no se identifica con la garantía que para los ciudadanos supone la proscripción de las normas retroactivas en los estrictos supuestos contemplados en el texto constitucional, y porque la apelación de estos principios ha de ser tratada no desde la óptica de los cambios que se produzcan sobre una sola de las medidas de fomento sino en relación con el conjunto de ellas, esto es, con el marco regulatorio jurídico-económico aprobado por las autoridades españolas en favor de este sector de las energías renovables. El análisis "reducido" o fragmentario no permitiría, entre otras cosas, tomar en la debida consideración las eventuales "compensaciones" que, en el seno de aquel conjunto de reglas favorables, pudieran haberse introducido mediante la ampliación de determinados componentes favorables a cambio de la reducción o limitación (en este caso, meramente temporal) de otros.

Al respecto, procede significar que los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial no tienen un «derecho inmodificable» a que se mantenga inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, cuando ellos mismos han optado por no acudir al mercado (posibilidad que siempre les queda abierta) sino beneficiarse de un sistema público de fijación de aquéllas.

En la sentencia de 29 de mayo de 2013 (recurso 193/2010 ) reiteramos, una vez más, nuestra doctrina sobre los cambios regulatorios vistos desde la perspectiva estrictamente jurídica, que no puede confundirse con su juicio de oportunidad político o económico, o con las críticas que de ellos puedan formularse en cuanto factores más o menos desincentivadores de la inversión. Decimos en ella que "[...] Ha de tenerse en cuenta, además -como hemos recordado con frecuencia- que los sectores que, pese a la vigencia básica del principio de libre actividad económica de los particulares y de libre competencia, están sometidos a una intervención administrativa más o menos intensa en virtud de su incidencia en intereses generales, como lo es la actividad de producción de energía eléctrica, contienen un sistema complejo de medidas, beneficiosas unas, gravosas otras, para los agentes económicos particulares. La realidad de estos sistemas regulatorios complejos hace totalmente inviable la pretensión de que los elementos más favorables estén investidos de una permanencia o inalterabilidad en el tiempo so riesgo de vulneración de los principios invocados. Antes al contrario, la protección de los intereses generales obliga a los poderes públicos en defensa de los mismos, a ir adaptando la regulación a la cambiante realidad económica".

La práctica eliminación del riesgo empresarial que supone acogerse a la tarifa regulada, sin competir en precios con el resto de agentes en el mercado, es de suyo una ventaja sobre los operadores del sector eléctrico sujetos a las vicisitudes de la libre competencia, ventaja cuyo reverso lo constituye precisamente, entre otras, la posibilidad de alteración de las medidas administrativas ante cambios de las circunstancias ulteriores (con el respeto a unos mínimos de rentabilidad que en este momento no es el caso recordar).

Los agentes u operadores privados que renuncian al mercado, aunque lo hagan más o menos inducidos por una retribución generosa que les ofrece el marco regulatorio, sin la contrapartida de la asunción de riesgos significativos, sabían o debían saber que dicho marco regulatorio, de carácter público, aprobado en un determinado momento, del mismo modo que era coherente con las condiciones del escenario económico entonces vigente y con las previsiones de demanda eléctrica realizadas entonces, no podía ulteriormente ser ajeno a las modificaciones relevantes de los datos económicos de base, ante las cuales es lógica la reacción de los poderes públicos para acompasarlo a las nuevas circunstancias. Si éstas implican ajustes en otros muchos sectores productivos, con obvias dificultades para su actividad, no resulta irrazonable que aquéllos se extiendan también al sector de las energías renovables que quiera seguir percibiendo las tarifas reguladas en vez de acudir a los mecanismos de mercado (contratación bilateral y venta en el mercado organizado). Y ello tanto más ante situaciones de crisis económica generalizada y, en el caso de la energía eléctrica, ante el crecimiento del déficit tarifario que, en una cierta parte, deriva del impacto que sobre el cálculo de los peajes de acceso tiene la retribución de aquéllas por la vía de la tarifa regulada, en cuanto coste imputable al sistema eléctrico.

El régimen económico administrativamente fijado trata de fomentar la utilización de energías renovables incorporando medidas incentivadoras que, sobre no tener asegurada su permanencia sin modificaciones para el futuro, según acabamos de significar, descansa en una serie de presupuestos implícitos que cualquier operador del mercado diligente -o que hubiera acudido a un asesoramiento previo de calidad- no podía desconocer.

Uno de esos condicionamientos implícitos es que las medidas de fomento (en este caso, la percepción de una muy favorable tarifa regulada cuya actualización se cuestiona), no pueden considerarse «perpetuas» o ilimitadas en el tiempo.

Debe señalarse, asimismo, que la introducción de la tarifa regulada como mecanismo incentivador de las inversiones no es sino una más de las medidas de fomento auspiciadas por los poderes públicos en el marco de su política favorable a las instalaciones fotovoltaicas. No puede, pues, desligarse de otras de signo análogo como la prioridad en el acceso y la preferencia para participar en el mercado de la energía eléctrica, las subvenciones directas o indirectas a las instalaciones correspondientes, un eventual régimen tributario más beneficioso o las facilidades para la obtención de créditos y otras similares.

Según dijimos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de marzo 2015 (RCA 118/2013 ), «para el Tribunal de Justicia las exigencias inherentes al "principio de seguridad jurídica, que tiene por corolario el principio de protección de la confianza legítima", se concretan inicialmente en la claridad, precisión y suficiente publicidad de las normas de Derecho. Pero aquel principio "no exige que no se produzcan modificaciones legislativas, sino que más bien requiere que el legislador tome en consideración las situaciones especiales de los operadores económicos y prevea, en su caso, adaptaciones a la aplicación de las nuevas normas jurídicas".

En cuanto a la posibilidad de invocar el principio de protección de la confianza legítima, sigue afirmando el Tribunal de Justicia en su sentencia de 10 de septiembre de 2009 , "[...] está abierta a todo operador económico en relación con el cual una autoridad nacional haya infundido fundadas esperanzas. No obstante, cuando un operador económico prudente y diligente puede prever la adopción de una medida que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar tal principio si se adopta esa medida. Además, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el ejercicio de la facultad discrecional de las autoridades nacionales".

Más en concreto aun, el Tribunal de Justicia sostiene -en relación con la confianza que un sujeto pasivo podría tener en cuanto a la aplicación de una ventaja fiscal- que "cuando una directiva en materia fiscal deja amplias facultades a los Estados miembros, una modificación legislativa adoptada con arreglo a la directiva no puede considerarse imprevisible". Y entre los criterios para juzgar si la supresión de la concreta exención fiscal controvertida en aquel litigio vulneraba, o no, el principio de confianza legítima, el Tribunal admitía como factores relevantes el hecho de que "[...] la supresión de la exención fiscal en favor de los productos mezclados [...] estuviera motivada, aunque sólo fuera en parte, lo que corresponde determinar al órgano jurisdiccional remitente, por la necesidad de poner fin a tal sobrecompensación" y que "la supresión del régimen de exención fiscal aplicable a los biocarburantes como el referido en el asunto principal se había anunciado mediante el acuerdo de coalición celebrado el 11 de noviembre de 2005 por la nueva mayoría gubernamental [...]".

[...] Un "operador económico prudente y diligente" no podía, pues, sentirse sorprendido por la adopción, en el año 2013, de una medida de este género, tanto menos cuanto que ni aquella era imprevisible, antes al contrario había sido ya sugerida por el regulador energético, ni -en palabras de la sentencia del Tribunal de Justicia antes citada- "los agentes económicos pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el ejercicio de la facultad discrecional de las autoridades nacionales". En un escenario de crisis generalizada, como era el de España a finales del año 2012 y principios del año 2013, modificaciones análogas en los índices de actualización de valores económicos fueron llevadas a cabo en éste y en otros sectores de la vida económica.

En fin, la aplicación del principio de confianza legítima queda sin duda relativizada cuando, por utilizar de nuevo los términos de la misma sentencia del Tribunal de Justicia, con las nuevas medidas -restrictivas de la situación favorable precedente- se trata de "poner fin a la sobrecompensación" que pudiera existir previamente. Pues bien, entre las consideraciones justificativas del Real Decreto-ley 2/2013, figura, a tenor de su preámbulo, el objetivo de evitar la "sobre-retribución" de determinadas instalaciones de régimen especial, pudiendo también producirse ésta si se mantuviera inalterada una determinada metodología de actualización ligada a la evolución del IPC en virtud de la cual, por ejemplo, el incremento de un tributo provoca, a su vez, incrementos en las retribuciones reguladas cuyos costes no están directamente relacionados con la imposición directa sobre el consumo.».

Por ello, no compartimos la tesis argumental que formula la defensa letrada de las sociedades recurrentes de que la minoración de las tarifas y primas derivada de la aplicación del Índice de Precios al Consumo subyacente suponga una vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, ya que no resultaba imprevisible que se modificara el régimen jurídico retributivo de las instalaciones de producción de energía fotovoltaica durante su vida útil.

Al respecto, cabe referir que la Orden impugnada no hace, en este punto, sino atenerse a lo prescrito en el Real Decreto-ley 2/2013, de 1 febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero. Mediante esta legislación excepcional, y tal como se expone en su preámbulo, el Gobierno adoptó determinadas medidas de reducción de costes "que eviten la asunción de un nuevo esfuerzo por parte de los consumidores, contribuyendo a que éstos, mediante el consumo y la inversión, puedan colaborar también a la recuperación económica".

La justificación de la medida adoptada por el Gobierno, en su posición institucional del legislador de urgencia, mediante la aplicación del Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero, responde a la situación especial de transición que caracteriza al sistema eléctrico en nuestro país, en un contexto de crisis económica y restricciones presupuestarias que no se revela irrazonable, a tenor de las razones que se ofrecen en el Preámbulo de la mencionada norma:

[...] la evolución expansiva de las partidas de costes del sistema eléctrico ha venido provocando la aparición de desajustes entre dichos costes y los ingresos obtenidos a partir de los precios regulados. Con objeto de corregir los desajustes, durante el año 2012 se adoptaron una serie de medidas de carácter urgente que afectaban a ambas partidas.

Entre las medidas adoptadas, la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y determina que los costes del sistema serán financiados tanto con los ingresos que proceden de los peajes de acceso y demás precios regulados, como de las correspondientes partidas provenientes de los Presupuestos Generales del Estado.

Los datos comunicados por la Comisión Nacional de Energía en su informe 35/2012, de 20 de diciembre, sobre la propuesta de orden por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, ha puesto de manifiesto la aparición de nuevas desviaciones en las estimaciones de costes e ingresos motivadas por distintos factores, tanto para el cierre de 2012 como para 2013 que, en el contexto económico actual, harían casi inviable la cobertura de los mismos con cargo a los peajes eléctricos y a las partidas previstas provenientes de los Presupuestos Generales del Estado.

Estas desviaciones se deben en gran medida a un mayor crecimiento del coste del régimen especial por un incremento en las horas de funcionamiento superior a las previstas y por un incremento de los valores retributivos por su indexación a la cotización del Brent, y a una minoración de los ingresos por peajes por una caída de la demanda muy acusada que se consolida para este ejercicio.

La alternativa que se plantea sería un nuevo incremento de los peajes de acceso que pagan los consumidores eléctricos. Esta medida afectaría de manera directa a las economías domésticas y a la competitividad de las empresas, ambas en una delicada situación dada la actual coyuntura económica.

Ante este escenario, el Gobierno ha considerado para paliar este problema la adopción de determinadas medidas urgentes de reducción de costes que eviten la asunción de un nuevo esfuerzo por parte de los consumidores, contribuyendo a que éstos, mediante el consumo y la inversión, puedan colaborar también a la recuperación económica.

En la normativa de este sector, determinadas metodologías de actualización de la retribución de las diferentes actividades del sector eléctrico están ligadas a la evolución del Índice de Precios de Consumo (IPC), en el cual podrían influir las variaciones impositivas, especialmente relevantes en el pasado año. No resulta adecuado que el incremento de un tributo provoque a su vez incrementos en las retribuciones reguladas del sector eléctrico, cuyos costes no están directamente relacionados con la imposición directa sobre el consumo.

Por consiguiente, a fin de utilizar un índice más estable que no sea vea afectado por la volatilidad de los precios de alimentos no elaborados ni de los combustibles de uso doméstico, se establece que todas aquellas metodologías de actualización de retribuciones que se encuentren vinculadas al IPC, sustituyan éste por el Índice de Precios de Consumo a impuestos constantes sin alimentos no elaborados ni productos energéticos.

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En coherencia con esta voluntad legislativa, el artículo primero del Real Decreto-ley 2/2013 incluyó, como uno más de los "ajustes en determinados costes del sector eléctrico", el que ahora es objeto de recurso. Dicho artículo dispuso que "con efectos desde el 1 de enero de 2013, en todas las metodologías que, estando vinculadas al Índice de Precios de Consumo, rigen la actualización de las retribuciones, tarifas y primas que perciban los sujetos del sistema eléctrico por aplicación de la normativa sectorial, se sustituirá dicho índice por el Índice de Precios de Consumo a impuestos constantes sin alimentos no elaborados ni productos energéticos".

En último término, cabe observar, que según dijimos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2015 , «entendida la seguridad jurídica como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, la ausencia de confusión normativa y la previsibilidad en la aplicación del Derecho, el contenido del artículo 1 del Real Decreto-ley 2/2013 sobre el que gira este litigio no puede generar confusión o dudas en sus destinatarios y no introduce incertidumbres en su aplicación. Por lo demás, en algún reciente auto (número 84/2013) de inadmisión de una cuestión de inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional ha recordado que "tampoco garantiza el principio de seguridad jurídica que en todo caso las modificaciones legislativas que se efectúen deban realizarse de modo que sean previsibles para sus destinatarios".Y en lo que concierne más específicamente al principio de protección de la confianza legítima, nos remitimos a lo expuesto en el fundamento jurídico precedente, de todo lo cual se deduce que no ha lugar al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad sugerida por la recurrente».

Sobre la pretensión de anulación del artículo 8, apartado 2, párrafo primero, y del Anexo III, apartado 3, de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, basada en la vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.

La pretensión anulatoria del artículo 8, apartado 2, párrafo primero, y del Anexo III, apartado 3, de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones en régimen especial, basada en la vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, no puede ser acogida, conforme a los razonamientos expuestos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2015 (RCA 118/2013 ), en la que sostuvimos que «conforme a su Disposición final cuarta , el Real Decreto-ley 2/2013 entró en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial de Estado (2 de febrero de 2013) pero sus efectos, en lo relativo a la actualización de las "retribuciones de actividades del sistema eléctrico vinculadas al Índice de Precios de Consumo (IPC)", se anticiparon al 1 de enero del mismo año. La actualización de las retribuciones, tarifas y primas se hizo, en consecuencia, aplicando el nuevo Índice de Precios de Consumo a impuestos constantes sin alimentos no elaborados ni productos energéticos desde el primer día del año 2013. Existe, pues, en este caso una disociación entre el ámbito temporal de vigencia y el ámbito temporal de eficacia, ampliado este último con efectos "hacia atrás" en el tiempo.

El artículo 1 del Real Decreto-ley 2/2013 tuvo, sin duda, efecto retroactivo en cuanto ordenó aplicar la revalorización de las retribuciones conforme al nuevo índice desde una fecha anterior a la de su aprobación y publicación oficial. Se trata, en definitiva, de una de las "leyes" a las que alude el artículo 2.3 del Código Civil cuando dispone que "las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario". El hecho de que esta eficacia retroactiva haya sido muy limitada en el tiempo (algo más de treinta días) no puede obviar su existencia.

El presente recurso se aparta en su planteamiento de las imputaciones de retroactividad prohibida que se han dirigido contra otras normas del sector eléctrico aplicables al régimen especial, de las que esta Sala ha tenido que ocuparse en numerosas ocasiones (véanse las sentencias citadas en otros fundamentos jurídicos de ésta, a partir de la de 12 de abril de 2012 ). Con buen criterio la defensa de la sociedad recurrente admite que es válida, en cuanto que no tiene eficacia retroactiva ni vulnera el principio de protección de la confianza legítima, una normativa que "se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior". Es decir, no cuestiona que la revalorización conforme al nuevo índice, a partir de la fecha de publicación del Real Decreto-ley 2/2013, carecería de eficacia retroactiva por el hecho de que se aplicase a las retribuciones de instalaciones que anteriormente disfrutaban del régimen de actualización establecido en el Real Decreto 661/2007. Su censura se refiere tan sólo al limitado período anterior (de uno de enero a dos de febrero de 2013) a la publicación y entrada en vigor de aquel Real Decreto-ley.

A partir de esta premisa, el debate se traslada a la supuesta inconstitucionalidad del artículo 1 del Real Decreto-ley 2/2013 , cuya declaración en este sentido requeriría necesariamente el pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Por las razones que a continuación expondremos, referidas en síntesis a la doctrina de aquel Tribunal sobre el alcance del inciso del artículo 9.3 de la Constitución que menciona la "irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales", la Sala considera que no ha lugar a plantear la cuestión de inconstitucionalidad. Aquella doctrina puede entenderse sintetizada en los términos que el propio Tribunal lo ha hecho mediante la sentencia constitucional número 100/2012 (refrendada por la más reciente sentencia de 5 de marzo de 2015 , asimismo del Pleno) en los siguientes términos:

"[...] Es doctrina reiterada de este Tribunal la de que el principio de irretroactividad de las Leyes consagrado en el art. 9.3 de la Constitución concierne sólo a las sancionadoras no favorables y a las restrictivas de derechos individuales, en el sentido que hemos dado a esta expresión ( SSTC 27/1981, de 20 de julio, F. 10 ; 6/1983, de 4 de febrero, F. 2 ; 150/1990, de 4 de octubre, F. 8 ; 173/1996, de 31 de octubre, F. 3 ; y 90/2009, de 20 de abril , F. 4), a saber, que la «restricción de derechos individuales» ha de equipararse a la idea de sanción, por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerarlo referido a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (del título I de la Constitución) o en la esfera general de protección de la persona ( SSTC 42/1986, de 10 de abril F. 3 ; y 90/2009, de 20 de abril , F. 4). Y es también doctrina consolidada de este Tribunal la de que el principio de seguridad jurídica no puede entenderse como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal ( SSTC 126/1987, de 16 de julio, F. 11 ; y 116/2009, de 18 de mayo , F. 3), aun cuando, eso sí, protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles, ya que la retroactividad posible de las normas no puede trascender la interdicción de la arbitrariedad ( SSTC 150/1990, de 4 de octubre, F. 8 ; 182/1997, de 28 de octubre, F. 11 ; y 90/2009, de 20 de abril , F. 4)."

[...] Aunque la noción de "derechos individuales" a la que se refiere el artículo 9.3 de la Constitución (cuya categoría no es equiparable a los "derechos adquiridos" como límite frente al legislador según la sentencia constitucional 27/1981 y sucesivas) tenga algunos contornos imprecisos, es unánime el rechazo a parificar aquéllos con las meras expectativas de situaciones en curso de consolidación.

Admitiendo en hipótesis -y a los meros efectos de la presente controversia- que los titulares de instalaciones de producción de energía renovable tuvieran un "derecho individual", en los términos del referido artículo 9.3 de la Constitución , a percibir la retribución regulada, la cuantificación precisa de ésta no se produce, para cada período (que puede ser trimestral, semestral o anual), sino cuando el titular de la potestad reglamentaria aprueba la Orden correspondiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 44 del Real Decreto 661/2007 . Hasta ese momento gozan de la expectativa de que su retribución se vea actualizada conforme a un determinado índice de revalorización (que puede ser el IPC o el IPC subyacente), pero no han incorporado aún el "derecho" a la cantidad actualizada.

En el caso de autos es claro que, para el año 2013, antes del Real Decreto-ley 2/2013 ninguna Orden Ministerial había establecido aún el importe de la retribución actualizada, lo que precisamente llevará a cabo la Orden IET/221/2013 a partir de 1 de enero de 2013. Hasta entonces lo que podría subsistir como "derecho" incorporado al patrimonio de sus destinatarios era tan sólo el correspondiente a las concretas tarifas y primas del año 2012, que habían agotado su eficacia a 31 de diciembre de 2012. No existía, en suma, una situación "agotada", "consolidada", "perfeccionada" o "patrimonializada" -por emplear los adjetivos usualmente utilizados a estos efectos en la jurisprudencia- que haya sido revertida in peius con efecto retroactivo.

Los titulares de las instalaciones de generación de energía eléctrica en régimen especial tenían, repetimos, la expectativa - conforme al artículo 44 del Real Decreto 661/2007 - de que en el año 2013 se produciría una revalorización de aquellas tarifas y primas, pero no aún el derecho a percibir la actualización en un determinado porcentaje, derecho que sólo se concreta a partir de la aprobación de la Orden (trimestral, semestral o anual) de peajes y tarifas para cada uno de los sucesivos períodos del año, en este caso del 2013.

El retraso -de pocos días- en la aprobación y publicación de la Orden de peajes y tarifas respecto a la fecha a la que se retrotraen sus efectos no es, obviamente, deseable pero tampoco era desconocido en el sector. Por no citar sino un ejemplo cercano, la Orden IET/843/2012, de 25 de abril, por la que se establecieron los peajes de acceso a partir de 1 de abril de 2012 y determinadas tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 26 de abril de dicho año, surtiendo efectos desde el primer día de ese mismo mes.

Precisamente en relación con la Orden IET/843/2012 y con el Real Decreto-ley 13/2012 que aquélla desarrollaba, en nuestra sentencia de 30 de diciembre de 2012 (recurso 416/2012 ) excluimos que se hubiera producido un supuesto de retroactividad constitucionalmente prohibida. El reproche de la asociación de empresas eléctricas entonces demandante era que los apartados 1 y 2 del artículo 5 del Real Decreto-ley 13/2012 aplicaban de modo retroactivo una merma a la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, en concreto durante el primer trimestre de 2012, "cuando durante ese periodo se había ya devengado la retribución resultante del régimen vigente con anterioridad a dicha entrada en vigor", lo que justificaría, siempre en su opinión, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Rechazamos el planteamiento de la cuestión tras afirmar que "[...] se podría, en hipótesis, haber producido una aplicación retroactiva "expropiatoria" de las retribuciones ya devengadas por la actividad de distribución de energía eléctrica durante el primer trimestre del año 2012 si el Real Decreto-ley 13/2012 se hubiese limitado a reducir aquéllas con eficacia para el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 2012 y obligado a sus perceptores al reintegro del exceso. No es esa, sin embargo, la medida adoptada en el artículo 5 del citado Real Decreto -ley pues su contenido se refiere a todo el ejercicio 2012, modificando a estos efectos y para todo ese período completo el régimen retributivo hasta entonces vigente [...]".

Este planteamiento es igualmente aplicable al presente supuesto. Aun cuando fuesen dejados sin efecto por normas posteriores, el Real Decreto-ley 2/2013 y el artículo 8 de la Orden IET/221/2013 lo que hicieron fue fijar el nuevo coeficiente de actualización en principio para toda la anualidad de 2013, a partir del 1 de enero de este año, de modo que con arreglo a él se calculasen las liquidaciones sucesivas -obviamente, aun no giradas, tampoco las de enero- de las retribuciones correspondientes a ese año. No hay en las normas objeto de litigio ninguna medida de reintegro de retribuciones ya percibidas, sino mero ajuste de las que ni aún se habían concretado ni podían haberlo sido pues, como ya hemos afirmado, no fue hasta la publicación de la Orden IET/221/2013 cuando se precisó el importe actualizado de los peajes, tarifas y primas que regirían para el año 2013.

La jurisprudencia constitucional sobre la interpretación del artículo 9.3 de la Constitución que podríamos considerar más próxima a la cuestión objeto del presente litigio es la dictada sobre leyes de contenido tributario en las que concurría igualmente la disociación entre el ámbito temporal de vigencia y el ámbito temporal de eficacia. De dicha jurisprudencia destacaremos dos sentencias que podrán servir de pauta para este litigio, sobre la base de que más que juicios a priori sobre el binomio eficacia retroactiva de la norma/automatismo de su inconstitucionalidad, se deben apreciar las circunstancias singulares de cada caso para obtener las consecuencias a que haya lugar.

1. En la sentencia constitucional número 126/1987, cuyos fundamentos jurídicos 9 a 13 exponen las razones para llegar a esta conclusión, el Tribunal Constitucional, pese a considerar que tenía eficacia retroactiva el gravamen complementario de la tasa fiscal que gravaba los juegos de suerte, envite o azar, implantado por la Disposición adicional sexta , 3, de la Ley 5/1983, de 29 de junio, de Medidas Urgentes en Materia Presupuestaria , Financiera y Tributaria (en la medida en que los elementos constitutivos del hecho imponible -incluida su dimensión temporal- comenzaron a producirse antes de la entrada en vigor de la aquella Ley), confirmó la constitucionalidad del precepto legal cuestionado.

   Lo hizo afirmando, por un lado, que "el hecho imponible no se había realizado íntegramente en ese momento y los efectos jurídicos no se habían agotado [por lo que] nos encontramos ante un supuesto de retroactividad de grado medio"; y, por otro lado, a la vista de "las circunstancias específicas que concurren en el presente caso", de las que el propio tribunal destacaba, entre otras, que la Disposición adicional sexta "se limita [...] al período impositivo en que la ley se aprueba, y [...] responde al intento de adecuar la presión tributaria del sector en cuestión al resto de las modalidades de juego, a fin de lograr una mayor justicia tributaria y aminorar las distorsiones que venían produciéndose entre ellas".

2. En la sentencia constitucional 182/1997, de 28 de octubre, se abordó la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 28/1992, de 24 de noviembre de Medidas Presupuestarias Urgentes , por la que se modificaron las escalas del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para 1992. El Tribunal Constitucional, enfrentado con una "elevación de las tarifas para el ejercicio 1992" que se había producido por la Ley 28/1992 en noviembre de dicho año, esto es, "casi vencido el período impositivo", consideró que, dado el "grado de retroactividad de la norma impugnada, la finalidad de la medida que aprobaba, las circunstancias excepcionales y urgentes que justificaban su adopción y lo limitado de su alcance", no se producía una vulneración del artículo 9.3 de la Constitución .

   Atendió para pronunciarse en este sentido (fundamento jurídico 13 de la sentencia) a los siguientes factores: a) "la previsibilidad de la medida adoptada retroactivamente por la Ley 28/1992", antes de cuya aprobación los ciudadanos pudieron "tomar conciencia de la situación crítica de las finanzas del Estado (a saber, el crecimiento espectacular del déficit público durante el primer semestre del año) y de las medidas que se proponían para afrontarla con urgencia y rigor, así como de la posibilidad de que se efectuasen cambios en la legislación"; b) las "exigencias de interés público que fundamentan la medida adoptada por la Ley 28/1992, aunque ésta tenga incidencia negativa sobre la seguridad jurídica de los ciudadanos"; y c) el "alcance limitado de la medida adoptada. En efecto, la subida de los tipos de las escalas del IRPF establecida por el art. 2 de la Ley 28/1992 , no alcanza, desde la perspectiva que ahora importa del efecto retroactivo y la seguridad jurídica, la "notable importancia" de las que se han producido en otras ocasiones".

   Aplicando esta misma doctrina al presente supuesto de autos, y sobre la base de las fundamentos jurídicos anteriormente expuestos, no encontramos motivos suficientes para plantear una cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 1 del Real Decreto-ley 2/2013 por vulneración del artículo 9.3 de la Constitución .

   Admitido el carácter retroactivo de aquel precepto, por anticipar su eficacia treinta y dos días antes de su publicación, la revalorización de las tarifas y primas conforme al nuevo índice de actualización ("IPC subyacente"): a) era un medida previsible, vistas las circunstancias del sector, el juicio del organismo regulador emitido en 2012 y la extrema urgencia en adoptar las soluciones que con ella se trataba de conseguir; b) tenía un alcance limitado, pues las diferencias entre los dos IPC -aun contribuyendo, obviamente, a la superación del déficit tarifario- no eran especialmente significativas; c) intentaba, al menos en parte, mitigar una cierta sobre-retribución del régimen especial que pudiera resultar de la aplicación del anterior IPC, en la medida en que incorporaba costes ajenos al propio sector; d) no incidía sobre derechos ya consolidados sino sobre las expectativas de actualización conforme a un determinado IPC; en fin, fue adoptada a la vista de la concurrencia de exigencias cualificadas de interés común, a las que se refiere la sentencia constitucional número 183/2014, de 6 de noviembre, que analizó el presupuesto habilitante del Real Decreto-ley 2/2013.».

Sobre la pretensión de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por infringir el Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, el artículo 9.3 de la Constitución .

La pretensión de que se plantee cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional respecto del Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero, por vulnerar el artículo 9.3 de la Constitución , no puede ser acogida, siguiendo los razonamientos jurídicos expuestos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2015 (RCA 118/2013 ), en que sostuvimos que «la sustitución de un índice "tradicional" (el IPC) por otro de nuevo cuño, tal como se lleva a cabo por virtud del Real Decreto-ley 2/2013, no presenta objeciones de inconstitucionalidad, por razones de fondo, que requieran el planteamiento de la cuestión. Dentro de su amplia capacidad de configuración normativa, y en una materia íntimamente ligada a la evolución de los datos macroeconómicos y a la propia política económica, el legislador -por lo que aquí respecta, el legislador de urgencia- puede considerar conveniente que la actualización periódica (anual) de las retribuciones de una actividad cuyos parámetros son dependientes de la propia regulación estatal se haga mediante un índice que no esté acoplado a la inflación en general sino a otro vinculado a la evolución de algunos de sus componentes.

Siendo cierto, como lo es, que la regulación de los sectores energéticos suele incorporar índices de precios para actualizar periódicamente tanto la retribución reconocida a las actividades reguladas como los valores unitarios de inversión y operación y mantenimiento, ni aquellos índices tienen por qué ser los mismos para las diferentes actividades ni tienen por qué permanecer inalterables en el tiempo. De hecho, según reconocía la Comisión Nacional de Energía en el informe de 7 de marzo de 2012 al que ulteriormente aludiremos, incluso la propia regulación del sector eléctrico español "[...] emplea distintos índices de precios para actualizar los costes de inversión y de operación y mantenimiento en transporte, los costes reconocidos de distribución, los costes de generación en territorios extrapeninsulares, y los incentivos económicos al régimen especial. En particular, los principales índices de precios empleados son el índice de precios de consumo (IPC) para actualizar principalmente los costes de operación y mantenimiento, y el índice de precios industriales de bienes de equipo (IPRIBE) para actualizar los costes de inversión."

La modificación de unos índices por otros, mediante normas con el adecuado rango legal, se ha venido produciendo en los últimos años en sectores variados del ordenamiento jurídico, no sólo en el energético. Por no citar sino dos ejemplos próximos al Real Decreto-ley 2/2013, la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social, modificó el artículo 48 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, para introducir una nueva fórmula matemática de actualización anual (revalorización) de las pensiones; y la Disposición octogésima octava de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, estableció que el régimen de revisión de los contratos del sector público "[...] no podrá referenciarse, en lo atinente a precios o cualquier otro valor monetario susceptible de revisión, a ningún tipo de índice general de precios o fórmula que lo contenga y, en caso de que proceda dicha revisión, deberá reflejar la evolución de los costes". La última muestra de esta tendencia se ha plasmado en el proyecto de ley sobre "desindexación de la economía española" ya aprobado por el Congreso y en estos momentos remitido al Senado.».

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse todos los motivos de impugnación articulados, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de las entidades mercantiles DESARROLLOS FOTOVOLTAICOS VALDECABALLEROS 1, S.L.U. y otras sociedades que desarrollan la actividad de producción de energía eléctrica de origen renovable a través de la tecnología fotovoltaica relacionadas en el encabezamiento de esta sentencia, contra el artículo 8, apartado 2, párrafo primero, y el Anexo III, apartado 3, de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo, debido a la naturaleza de la controversia jurídica planteada que suscitaba serias dudas de Derecho.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de las por la representación procesal de las entidades mercantiles DESARROLLOS FOTOVOLTAICOS VALDECABALLEROS 1, S.L.U. y otras sociedades que desarrollan la actividad de producción de energía eléctrica de origen renovable a través de la tecnología fotovoltaica relacionadas en el encabezamiento de esta sentencia, contra el artículo 8, apartado 2, párrafo primero, y el Anexo III, apartado 3, de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial.

Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso- administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados.