STSJ Comunidad Valenciana 1021/2014, 10 de Diciembre de 2014
| Ponente | FERNANDO NIETO MARTIN |
| ECLI | ES:TSJCV:2014:10005 |
| Número de Recurso | 640/2012 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 1021/2014 |
| Fecha de Resolución | 10 de Diciembre de 2014 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNITAT VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
En la ciudad de Valencia, a diez de diciembre de 2014.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. JOSÉ BELLMONT MORA, Presidente, Dª ROSARIO VIDAL MÁS, D. FERNANDO NIETO MARTÍN, Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ Y D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A NUMERO 1021-2014
En el recurso contencioso-administrativo número 640/2012 interpuesto porla ASOCIACIÓN EMPRESARIAL DE CENTROS DE ENSEÑANZA Y FORMACIÓN DE ALICANTE, representada por la procuradora Doña Rosario Arroyo Cabriá y defendida por el letrado Don Miguel Ángel Latorre Cano.
Es Administración demandada la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por la Sra. abogada de este Ente público.
Constituye el objeto del recurso la Orden 29/2012, de 22 de junio, de la Conselleria de Educación, Formación y Empleo, por la que se determina el Programa de Formación Profesional para el Empleo y se regulan y convocan subvenciones para la realización de acciones formativas dirigidas prioritariamente a los trabajadores desempleados durante el ejercicio de 2012.
La cuantía se fijó en indeterminada.
El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.
Ha sido magistrado ponente el Sr. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, quien expresa el parecer de la Sala.
Interpuesto el recurso por la parte actora, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.
Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el acto administrativo impugnado.
Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria de los acuerdos recurridos. CUARTO . No habiéndose recibido el proceso a prueba, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia (tras conceder a las mismas trámite de conclusiones escritas). Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día nueve de diciembre de 2014.
La Asociación Empresarial de Centros de Enseñanza y Formación de Alicante cuestiona, en el proceso, la conformidad a Derecho de la Orden 29/2012, de 22 de junio, de la Conselleria de Educación, Formación y Empleo, por la que se determina el Programa de Formación Profesional para el Empleo y se regulan y convocan subvenciones para la realización de acciones formativas dirigidas prioritariamente a los trabajadores desempleados durante el ejercicio de 2012.
El primer argumento de impugnación tiene que ver con el hecho de que esta norma (según la parte que solicita la tutela judicial, por cuanto que dicha naturaleza es negada por la defensa en juicio de la Generalitat en los autos 640/2012) se ha adoptado sin respetar una de las ineludibles exigencias, de índole procedimental, que ( a ) impone el artículo 2º del Decreto 155/2000, de 17 de octubre, que regula el Consejo Valenciano de Formación Profesional:
"... Sin embargo, del expediente administrativo aportado por la demandada, no se acredita que se haya emitido el correspondiente Informe del Consejo Valenciano de la Formación Profesional. Se trata de un requisito, que debió ser previo a la aprobación de la orden impugnada" (hecho segundo, escrito de demanda).
La discusión jurídica, de fondo, se adscribe al hecho de que ( b ) una serie de preceptos incluidos en la orden de 22/06/2012 imponen a quienes desplieguen las actividades formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, que cumplan un requisito que, por una parte, carece de contraste legal suficiente en la Ley General de Subvenciones y que, por otra, se sitúa fuera del espacio de alcance al que llega el comportamiento que puede ser exigido (y cuyo cumplimiento pueden controlar) las personas y entidades que desarrollen tal actividad.
La imposición es la siguiente:
"... inserción laboral".
"... En las modalidades previstas en los subapartados 1.1 y 1.2, las entidades deberán promover la inserción laboral de la totalidad del alumnado desempleado que haya superado con éxito los módulos propios de la especialidad principal del curso".
Para la Asociación recurrente (en lo más característico y relevante de las alegaciones que incluye el escrito de demanda):
"... La Orden, al establecer la modalidad de formación e inserción, no respeta el principio establecido en la Ley General de Subvenciones que establece que la entrega debe vincularse a una actuación determinada. La Ley impone al beneficiario de la subvención la realización de una actividad. En el caso de la inserción prevista en la Orden, el beneficiario no puede realizar ninguna actividad, puesto que la inserción depende de terceras personas, el alumno y el empresario que pueda contratarle" (hecho tercero).
"... es imposible para el beneficiario controlar la actividad de inserción de los alumnos" (fundamento de derecho décimo).
En último término ( c ), observa que la reducción de hasta un 15 % - en el supuesto de que no se produzca una cierta dosis de inserción de alumnos en el mercado laboral - de la cantidad entregada en concepto de subvención por el seguimiento de las acciones formativas a las que se atiene la Orden 29/2012, afecta, de modo peyorativo, al principio de proporcionalidad recogido en el ámbito de la Ley General de Subvenciones:
"... Imponer a las entidades beneficiarias la obligación de insertar laboralmente a los alumnos, escapando dicha actividad del control del centro de formación, parece poco proporcional (...) y no se prevé entre los costes subvencionables la posibilidad de incluir gasto alguno por realizar gestiones con posibles empresas que puedan lograr la contratación de los alumnos" (fundamento de derecho décimo, demanda).
Accedemos a la pretensión de invalidez jurídica que se solicita en los autos 640/2012, en función de la concurrencia de una causa de corte formal, procedimental . Ésta consiste en la falta de cumplimiento del trámite al que hace referencia el escrito de demanda presentado por la Asociación Empresarial de Centros de Enseñanza y Formación de Alicante (informe del Consejo Valenciano de la Formación Profesional). La decisión del tribunal tiene en cuenta estos datos:
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- "... no se acredita que se haya emitido el correspondiente Informe del Consejo Valenciano de la Formación Profesional" (hecho segundo, escrito de demanda).
a.- El escrito de contestación a la demanda mantiene que el decreto 29/2012, de 22 de junio, se sitúa dentro del espacio de alcance propio de los actos administrativos, por lo que no era preciso la emisión del informe señalado por la Asociación Empresarial de Centros de Enseñanza y Formación de Alicante:
"... La Orden 29/2012 tiene una eficacia temporal limitada en el tiempo, se dicta el acto sólo para las subvenciones relativas al ejercicio 2012, con lo que su contenido se agota con su cumplimiento no tiene una voluntad de permanencia en el tiempo".
"... Además, no tiene como destinatarios una generalidad indeterminada de personas sino sólo los posibles beneficiarios de las subvenciones en él reguladas" (página 4ª).
b.- La doctrina jurisprudencial aplicable establece lo siguiente en lo que hace a la fijación de los criterios que sirven para distinguir el binomio actos administrativos/disposiciones generales (normas) :
"... Atendíase, así, a un criterio diferencial entre acto y norma acogido por nuestra jurisprudencia ( sentencias de 22 de enero [ RJ 1991, 3172 ] y 5 de febrero de 1991 [ RJ 1991, 3173], 14 de noviembre de 1991 [ RJ 1991, 8673], 21 de marzo de 1986 [ RJ 1986, 2321], 19 de enero de 1987 [ RJ 1987, 431 ] y 7 de febrero de 1991, entre otras) a cuyo tenor lo fundamental es decidir si nos hallamos ante la aplicación de una norma del ordenamiento -acto ordenado- que agota sus eficacia, o sí, por el contrario, se trata de un instrumento ordenador que, como tal, se integra en el Ordenamiento Jurídico, completándolo y erigiéndose en pauta rectora de ulteriores relaciones y situaciones jurídicas, y cuya eficacia no se agota en una aplicación, sino que permanece, situada en un plano de abstracción, tras lo que dicha sentencia llega a la conclusión de que el Acuerdo allí impugnado revestía un sentido ordenador, de una auténtica norma integrante del Ordenamiento Jurídico que culminaba, dándole concreción, y permitiendo por tanto su efectiva aplicación, la ordenación iniciada en el mencionado Real Decreto-ley, lo que, en definitiva, daba lugar en dicha sentencia a que se anulara el citado Acuerdo porque en su elaboración debió seguirse el procedimiento regulado en los arts. 129 a 132 de la ya vieja Ley de Procedimiento Administrativo ( RCL 1958, 1258, 1469, 1504; RCL 1959, 585 y NDL 24708) y porque no adoptaba la «forma» correspondiente a la función jurídica para la que se le habilitaba en las Disposiciones Finales 1 ª y 3ª del Real Decreto- ley 3/1987, por exigencias de lo establecido en el art. 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado en el ejercicio de la potestad ordenadora y reglamentaria atribuida al Gobierno.
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STS 99/2017, 25 de Enero de 2017
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